城鄉教育縮小差別策略
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這里所講的教育差別是指教育事業發展過程呈現的差別,因而是一種發展中的問題。分析這一問題是以承認數十年來尤其是改革開放以來我國城鄉教育共同發展并且在縮小城鄉教育差別方面不斷取得巨大進步與成就為基本前提的。然而,城鄉教育差別依然存在,甚至有某種擴大的傾向,對此我們應予高度重視與關注?，F階段城鄉教育差別主要表現在兩大方面:
1·教育機會的城鄉差別
教育機會的城鄉差別可以從不同層次的教育發展現狀中予以認識:
(1)義務教育階段教育機會的城鄉差別。我國自1985年起實施九年制義務教育。十余年來,我國義務教育逐步推進,成就斐然。但義務教育階段教育機會的城鄉差別依然存在,其在小學階段與初中階段均有表現:
就小學階段而言,從統計數據上看,教育機會的城鄉差別似乎已不明顯,但由于我國人口基數大,小學適齡兒童數一直維持在1億以上,即使未入學率以1%計算,小學適齡兒童未入學數也有百萬之巨。僅以2002年為例,國家教育統計表明,當年小學在校生12156·71萬人,適齡兒童入學率為98·58%[1],由此我們可以計算出當年適齡兒童未入學人數為175萬。這是問題的一個方面,問題的另一方面是小學階段依然存在輟學現象。有文章指出:“在20世紀80年代后期,全國小學生的失學人數維持在400萬人左右,而到了20世紀90年代末,小學生失學現象依然沒有根除,其人數在1999年為112萬多人。在1986—2000年的15年間,小學階段的失學人數累計達到3791.5萬人”[2]。
較之小學階段而言,初中階段教育機會的城鄉差別更明顯可見。一方面,我國大中城市已于1995年實現普及九年制義務教育,同年全國初中階段毛入學率為78.4%,這表明農村地區離實現“普九”目標還有一段距離。1995年后,我國初中階段毛入學率不斷提高,但城鄉入學率仍相差10個百分點以上。另一方面,農村初中階段的輟學現象較之小學則嚴重得多?！霸?995年之前的6年間,輟學率都超過5%,后來雖有所下降,但仍然維持在3%以上,失學人數在2000年達到200萬人。僅在1987—2002年間,初中階段的失學人數即達到3067.6萬人?！盵2]初中階段的輟學現象主要發生于農村。對輟學問題的個案調查表明,我國西部一些貧困農村地區初中輟學率竟高達50%以上。這表明義務教育階段教育機會存在較嚴重的城鄉差別。
(2)普通高中階段教育機會的城鄉差別。高中階段教育機會的城鄉差別又明顯大于義務教育階段的差別。進入新世紀以來,我國發達城市地區已實施普及高中教育,而在一些貧困農村地區,迄今還在為普及初等教育而努力。在幅員遼闊的欠發達農村地區,高中階段的教育實際上呈現出停滯不前甚或“回落”之狀。越來越多的農村初中畢業生加入了“打工者”的行列。在每年數以千萬計的涌入城市尋找工作的流動人口中,我們不難見到正值高中適齡青少年的身影。正是這類“勞動力”的流動,折射出農村地區高中教育發展的困境與艱難。有文章指出:“從初中畢業生升入高中的比例看,城市的升學率從1985年的40%提高到了1999年的55·4%,而同期農村則從22·3%下降到18·6%,兩者間的倍數差距從1·8倍擴大到3倍,絕對差則從17·7個百分點擴大到36·8個百分點。”[2]
(3)大學階段教育機會的城鄉差別。大學階段教育機會的城鄉差別是基礎教育階段教育機會城鄉差別存在與發展的必然的結果。由于城市同齡人口接受高中教育的比例大于農村同齡人口接受同等教育的比例,這自然會導致城市同齡人口接受高等教育機會的增加。近兩年有關高考錄取率的報道表明,我國一些大中城市,如北京、上海,報考青年的錄取率已高達70%以上,而一些以農村人口為主體的省份,高考錄取率則在50%以下。這其中還隱含著城鄉適齡青年報考比例的顯著不同。我國正在推進的高等教育大眾化已使全國城鄉適齡青年接受高等教育的機會普遍增加,但也同時潛存著高等教育階段教育機會城鄉差別的擴大趨勢,這是一種值得關注的現狀。教育機會的城鄉差別不僅表現于普通教育的不同階段,同時也表現于其他各種類別與層次的教育中。限于篇幅,這里不作更多的分析。
2·教育資源配置的城鄉差別
教育資源配置的城鄉差別是城鄉教育差別的另一突出表現。這里僅結合城鄉教育經費的執行狀況和教師狀況作簡要分析:
(1)城鄉教育經費執行狀況的差別
從教育部頒布的歷年全國教育經費執行情況看,其間存在的城鄉差別較為明顯。教育經費執行分為兩類:一是不同層次學校生均預算內教育事業費支出,一是生均預算內公用經費支出。教育經費執行的城鄉差別主要反映于城鄉小學與初中。這里僅以1997—2001年5年間小學、初中的相關數據予以說明。
(2)城鄉教師差別
城鄉教師差別是指同一層次,類別的城鄉學校教師隊伍整體水平與素質存在的差異。這是教育資源配置的城鄉差別的又一重要反映。多年來,有關指責農村教師隊伍問題的文章并不少見,城鄉教師在諸多方面存在的差別已眾所周知。這里,筆者不擬對城鄉教師差別狀況作更多的分析,只想強調說明的是,進入新世紀以來,我國對加強中小學教師隊伍建設采取了多種措施,且也取得積極的成效,但城鄉教師差別仍有所擴大。例如,就城鄉教師的學歷結構而言,我國一些城市地區已開始實現小學教師大?；?甚至本科化,而相當多的農村地區,小學教師合格率主要維持在中師學歷水平。在一些貧困農村地區代課教師的比例仍高居不下,合格教師的嚴重匱乏尚在制約農村義務教育的健康發展與實施。
二、城鄉教育差別的制度性原因分析
城鄉教育差別是城鄉差別的一種反映。探尋產生這一差別的原因需要從制度的層面進行。制度是制約發展最重要的因素。導致城鄉教育差別的制度因素表現在兩個方面:一是社會制度因素,二是教育自身的制度因素。
1·從社會制度層面看,中國社會長期存在的城鄉分割對立的二元經濟結構和社會體制是使城鄉教育產生嚴重差別的社會制度原因。
城鄉二元經濟結構是在計劃經濟體制下形成的。它的形成雖然有著特殊的歷史緣由,甚至也有著特定的歷史價值與意義,但由此帶來的消極影響與作用不可低估。城鄉二元經濟結構最突出的制度弊端在于它以規制的方式確定了一種涇渭分明的關于城市與農村的邊界,同時也確定了“城市人”與“農村人”的邊界。在長達50余年的社會發展歷程中,國家奉行的實際上是一種“農業哺育工業和農村支援城市”的發展方略[3],國家的種種制度安排因而也存有一種明顯的“偏袒城市”和“偏袒城市人”的傾向。在計劃經濟體制下產生“戶籍制度”嚴格地限制著農村人口向城市的流動,這種“戶籍制度”不僅阻礙著中國的城市化進程,而且也進一步強化著城鄉的差別和分處在城鄉中的“人”的差別。
城鄉二元經濟結構和社會體制是導致城鄉教育差別的重要制度原因。首先,城鄉二元經濟結構是一種不平衡的結構,是一種有差別的結構,是城市經濟明顯優越于農村經濟的結構。從整體上看,城鄉經濟發展水平的不同,城鄉人口經濟狀況的不同(這種不同并不是一種自然的結果,在一定程度上是社會制度安排的結果)直接導致城鄉人口受教育機會的不同。跨入新的世紀我國仍未能實現普及九年義務教育的地區無疑是貧困農村地區。眾多調查表明,義務教育階段適齡兒童未能入學或輟學的主要原因無不是因為家庭經濟的貧困。我國現階段高中教育發展不平衡也主要是城鄉經濟發展不平衡所致。其次,城鄉二元經濟結構導致教育制度的種種設置與安排存有突出的“城市取向”,這自然構成城鄉教育的嚴重差別。長期以來,我國城鄉二元經濟結構已衍生出二元教育結構。農村教育是與城市教育相對應的概念。盡管我們很重視農村教育,也一直在努力發展農村教育,但較之城市教育的發展而言,農村教育的發展客觀上處于滯后的狀態。我們在重視農村教育的同時實際上又潛存一種輕視農村教育的傾向。國家教育資源的配置,尤其是優質教育資源的配置明顯地向城市傾斜而非向農村傾斜,甚至農村中的優質教育資源還在不斷地向城市流動,其結果使城鄉間本已存在的教育差別繼續擴大。
再其次,城鄉二元經濟結構及二元教育結構已內化成城鄉人口不同的教育意識與教育觀念,這種意識與觀念的不同又會反作用于城鄉教育差別的存在。相對于農村家庭而言,城市家庭總體上有著對子女較高的教育期望。因城鄉差別的客觀存在而使得城市人有一種天然的優越傾向,同時又使得農村人有一種難以抹去的自卑情結。迄至今日,農村人殘存的這種自卑情結與心態對子女的受教育機會仍有著負面的影響。
2·從教育制度的層面看,我國現行的教育制度實際上仍存在著較嚴重的城鄉分野,存在著教育機會的認可與教育資源配置上的某種不平等的傾向。這是導致城鄉教育差別的另一重制度原因。
(1)關于義務教育的制度設置。我國自20世紀80年代中期實行九年制義務教育制度,這是中國教育制度的一次重大改革。然而細察義務教育的制度設置,我們還是可以看出其存在某種“城市優先”的傾向。我國九年制義務教育采取有步驟推進的策略,這一策略蘊含著一種不言自明的規定,這就是城市中的義務教育先行于農村中的義務教育。如果說義務教育集中體現了一種權利平等與義務平等,那么現行的制度安排就意味著肯定城市中的適齡兒童有優先獲得九年制義務教育的權利。如果說義務教育集中體現了政府的責任,那也同時意味著政府認為其承擔的責任是首先讓城市兒童享受九年義務教育,然后再使九年義務教育向農村拓展。另一方面,在義務教育的資源配置上,城市享有的優勢資源是農村難以比擬的。即使從教師這一最重要的資源來看,我們也在相關政策上肯定,城市小學、初中教師的學歷要求可以也應該高于農村小學、初中教師的學歷要求。這種政策要求與實踐中義務教育資源配置的狀況,恰恰說明義務教育的制度設置本身導致義務教育發展的城鄉差異。
(2)關于重點學校制度。重點學校制度是中國教育制度的重要特色之一。多年來,圍繞這一制度有著熱烈的爭鳴與討論。無論如何,從重點學校制度運行的實踐效果看,它實際上是一種以城市為重點的學校制度。如果統計重點學校的地域分布,可以肯定百分之九十以上的重點學校設在城市,這與中國基礎教育的實際中心在農村形成了鮮明的對照。“層層設置的重點學校制度,加劇了基礎教育領域內部資源配置的失衡,導致在地區內、區域內學校之間差距的拉大,甚至是人為地制造差距,造成了一大批基礎薄弱的‘差校’。”[4]而基礎薄弱的“差?！?又以農村為多。農村中小學學生存有的輟學、流失現象,在一定程度上是與學校的“薄弱”和教學不良有關,與現行的應試教育制度有關。
(3)關于高校招生制度?，F行的高校招生制度已從兩個方面導致城鄉適齡青年受教育機會的差別的擴大。一是實施繳費上學制度使一些農村家庭降低了對子女上大學的期望。不少農村家庭,即使子女考上大學,也處于且喜且憂之中。二是現行高校招生錄取方法實際上奉行的是“按計劃體制下形成的優先照顧城市考生的準則。”[4]它導致城市考生的錄取率大大高于農村考生。另一方面,城市考生不僅在整體上錄取比例高,同時錄取本科及重點高校的比例也高,與此相對應的是:農村考生與城市考生相比,不僅錄取比例低,而且考上本科或重點大學的比例也低。我國高校的現行收費標準實際上并無重點、非重點或本科、?？浦帧＿@意味著大多數農村考生繳同樣的學費甚至繳更高的學費卻只能接受較低層次的高等教育。
三、關于縮小城鄉教育差別的思考與政策建議
縮小城鄉教育差別與縮小城鄉經濟發展、社會發展的差別是互動與同構的。城鄉經濟發展、社會發展差別逐步縮小的過程也是城鄉教育差別逐步縮小的過程,反之亦然。尋求縮小城鄉教育差別的方略,首先需要有一種宏觀的視野,需要對此作多維度與立體式的思考。我們無法僅僅通過繼續進行教育制度的變革而企圖達到縮小城鄉教育差別的目標。這里,宏觀制度的繼續變革也許更為重要。無論如何,縮小城鄉教育差別是縮小城鄉差別的一種具體內容與目標。
對于新世紀中國社會發展而言,繼續消解城鄉分割對立的二元經濟結構,加快城鎮化的發展步伐,這是縮小城鄉差別的必由之路。因為社會城鎮化發展每前進一步,就意味著城鄉差別會縮小一步,其中包含著城鄉教育差別也會縮小一步。社會發展之核心是人的發展,城鄉差別的核心是“城市人”與“農村人”存在不同發展境遇的差別。當愈來愈多的農村人口真正轉化為城市人口時,那種曾在二者之間體現的城鄉差別也自然逐步淡化與消失。
由于中國是一個發展中國家,中國城鎮化發展是與整個現代化發展同步的過程。按照全面建設小康社會的奮斗目標,至2020年,中國城市化預計達到50%-60%左右的水平。如果屆時中國人口總數為16億,這也意味著中國總人口中農村人口總數仍在8億左右,所以即使到了2020年中國實現了全面建設小康社會的目標,中國依然還是世界上農村人口最多的國家。從這樣的認識出發,我們需要把推進城鎮化建設與促進農村發展更緊密結合起來。在現階段,縮小城鄉差別,更重要的是繼續通過制度變革,促進農村經濟的發展,促進農村醫療保健水平和文化教育水平的切實提高,從而不斷改善農村人口的生存際遇,提高農村人口的生活水平與生命質量?？s小城鄉教育差別,不僅依賴于宏觀制度環境的變革與改善,同時更應加強教育制度與教育政策自身的改革。當代中國教育制度與教育政策,需要按照促進社會公平的原則進行更深刻的解構與建構。“縮小差別”應該成為教育制度與政策建設的主題,成為現階段最重要的政策導向。在全面建設小康社會的進程中,我國教育制度、教育政策的變革與調整應努力為縮小教育的城鄉差別服務。
1·堅持城鄉義務教育的共同發展。有步驟地實施義務教育制度是值得反思的。無論從教育權利平等與教育義務平等的角度看,國家對全體國民的義務教育是不應有雙重標準?，F階段縮小城鄉教育差別最需要關注的工作是促進農村地區尤其是貧困農村地區普及九年制義務教育的健康發展。同時要繼續致力于掃除在農村中仍然存在的文盲現象。農村義務教育不僅應在發展步驟與速度上跟上城市的發展步伐,同時要在辦學條件與教育質量上達到城市同等的水平。為此,我們應對農村義務教育的經費政策與教師政策進行更深入的調整與變革。通過這樣的變革,以達到逐步縮小在義務教育階段教育機會的城鄉差別的目的。
2·加強對農村薄弱學校的改造。這些年來,隨著農村中小學布局結構的調整,農村學校數比過去有少無增,農村一些中小學學生規模有所擴大。雖然布局結構在調整,但相對于城市學校而言,農村學校中依然存在為數甚多的薄弱學校。改變薄弱學校的辦學環境與辦學條件,應該成為現階段縮小城鄉教育差別的重要工程。為此要運用政策調節手段,調整城鄉間教育資源的配置,使國家在教育經費的增量部分將較大的比例向弱勢群體、薄弱學校、貧困地區傾斜[5],以使農村薄弱學校的改造能深入推進。
3·促進農村高中階段教育的發展。高中階段教育現階段屬于非義務教育。為逐步縮小這一階段的城鄉差別,政府應以更多的政策支持促進農村高中階段教育的發展,以提高農村適齡青少年接受高中教育的機會。例如,吸引社會力量與資源在農村興辦高中階段教育;嚴格控制高中學校對農村學生的收費標準,建立在高中階段面向貧困學生的助學金與貸學金制度等等。另一方面,要繼續深化農村高中階段教育結構的改革,探索農村職業高中發展的新途徑,以使其更切實有效地為促進農村發展和農村勞動力轉移服務。
4·深化高校招生制度的改革,以此縮小城鄉高等教育機會的差別。一是繼續改革現行的高校招生實行分省市定額劃線錄取的方法,努力實現高校自主招生,實行不分省市按報考志愿選拔錄取;二是改革現行的高校收費方式,體現本科高等教育與?？聘叩冉逃膽胁顒e,這對提高農村適齡青年的入學機會會起到一定的積極作用;三是健全與完善對貧困學生的助學金、貸學金制度;四是更加重視地方性高校的發展,促進地方性高校為農村發展服務。
5·以更良好的政策支持與促進農村非正規教育的發展。我國城鄉教育差別不僅表現在正規教育領域,同時也突出的反映在非正規教育領域。這里的非正規教育是指區別于普通學校教育的成人教育、職業教育等各種形式的繼續教育。從大力開發農村人力資源的需要出發,我們應以更強有力的政策促進農村非正規教育的發展,并使農村非正規教育的發展與農村經濟的全面發展和農村人口生活水平、生命質量的改善與提高更有機地結合起來。建設學習型農村社區不僅已成為全面建設小康社會的一種重要的教育政策目標,而且需要有更多的政策支持以促進學習型農村社區的真正實現。
