建設第三方調解體制的價值

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依據該法的相關規定，結合教育矛盾糾紛第三方調解活動的特點和規律，我們將教育矛盾糾紛第三方調解的內涵定義為：由專門的教育第三方調解組織通過說服、疏導等方法，促使教育當事人在平等協商的基礎上自愿達成調解協議，解決教育糾紛的活動。教育矛盾糾紛第三方調解組織是指依法設立的專門用于調解教育業糾紛的中立性、公益性和社會性機構，其性質是區別于行政調解和法院調解的人民調解組織。

教育矛盾糾紛第三方調解的內涵包含了以下幾個特點：

1.行業性行業性主要是體現教育行業的性質和特點。教育矛盾糾紛第三方調解組織是以服務教育行業為宗旨，以解決教育矛盾糾紛，維護教育當事人的正當權益，促進教育和諧為目的的專門機構。因此調解的人員組成，受案范圍、調解依據等方面都體現教育的行業性特點。調解的人員組成中必須考慮教育行業特點，要配備熟知教育規律的專家。教育矛盾糾紛第三方調解的受案范圍是與教育機構、教育者和受教育者相關的糾紛。調解既要依據國家法律、法規和政策，又要充分尊重教育行業的習慣和教育規律。

2.中立性教育矛盾糾紛第三方調解組織的“第三方”一詞，意在表明這一組織獨立于教育行政機關和其他教育機構，在人、財、物方面與教育部門沒有隸屬和依賴關系。作為人民調解組織的教育矛盾糾紛第三方調解機構是國家司法組織的一部分，其人、財、物歸司法部門負責統管，是在國家司法機關的統一監督和管理下獨立行使職權的中立性、公益性的自治機構。這樣就克服了原來設立在教育行政主管機關內部，隸屬于教育行政主管機關的行政調解的缺陷，可以保證調解機構和調解人員位置中立，觀點正直，體現公平、公正，不會因為調解組織與教育機構有利害關系而產生偏袒一方的行為。

3.選擇性教育矛盾糾紛第三方調解的啟動必須以教育糾紛當事人雙方的合意和自主選擇為前提，第三方調解只是為當事人提供解決教育糾紛的可能性，任何人不得強制當事人啟用調解。教育矛盾糾紛發生后，當事人可以根據自身需要自愿在第三方調解、申訴、訴訟、仲裁等權利救濟方式中進行選擇。當事人對調解協議的內容也由雙方當事人協商一致決定，調解人員不得強制修改或干涉。當事人選擇第三方調解的動機是基于自身的價值取向和需要，調解人員在調解過程中應當充分尊重當事人的意思自治，避免過分調解使當事人對調解人員的公正性產生合理懷疑。調解結束后，雙方當事人都可以選擇接受或者放棄調解結果［2］。

4.合理性教育矛盾糾紛第三方調解的合理性是以“不違背法律、法規和國家政策”的合法性為前提的。而教育矛盾糾紛第三方調解與其他法律救濟方式相比較最明顯的特色就在于它的合理性。第三方調解的合理性既來源于其與推崇“無訟”“仁愛“”和諧”為特點的中華傳統文化的契合，也來源于調解本身的效率優勢，調解的程序比訴訟簡便，相對訴訟，能為當事人大大省時、省錢。以我國最早試行教育第三方調解制度的內江市為例，2012年4月26日內江市人民政府辦公室印發了《內江市學校意外事故第三方調解暫行辦法》，《辦法》中明確規定“第三方調解機構屬公益性組織，調解不收費”“，第三方對當事人提出的意外事故糾紛調解申請，符合受理條件的，從申請之日起3個工作日內予以受理，自受理調解開始之日起30日內調解結案”。從調解的依據來看，教育矛盾糾紛第三方調解既要合法，也要符合教育行業習慣和社會倫常。從當事人對糾紛解決的心理期待來看，當事人往往會對糾紛解決結果抱較高的期待，在調解過程中，調解人員會耐心說服和疏導，使當事人多考慮糾紛相對方的現實條件制約、長遠人際關系和教育和諧，促使雙方自愿作出妥協和讓步。

構建第三方調解機制的重要作用

改革開放以來，我國的教育規模急劇擴大，在校學生人數也位居世界首位，各級各類教育培訓機構蓬勃發展，教育行業利益主體呈現多元化的態勢。龐大的師生人數和利益主體的多元化也帶來了教育領域矛盾糾紛的多發和復雜的特點。教育業矛盾糾紛因數量龐大，多次與醫療糾紛并列成為全國人大代表提案最多的問題。教育矛盾糾紛給我國原本緊張的司法資源造成了巨大壓力，影響了教育和諧，完善教育矛盾糾紛解紛機制是時代的必要選擇。

1.提高效率，緩解訴訟壓力訴訟量的激增、司法資源緊張導致的訴訟費用高昂、訴訟的嚴重遲延等問題幾乎成了困擾每個現代國家司法的通病，我們國家在法治化的過程中也難以幸免地出現了以上種種問題。如何采用替代方式提高糾紛解決效率，緩解訴訟壓力，挽救由此造成的訴訟危機是世界各國司法改革的重點。調解制度因其程序簡單靈活、費用低廉、協議結案等特點凸顯時代價值，成為彌補訴訟缺陷最有效的手段。以美國為例，美國是個公認的訴訟大國，也是訴訟的矛盾問題最為突出的國家之一，為了提高效率，美國廣泛樹立調解意識，很多州在基礎教育階段就開設了調解課，讓調解方式解決糾紛的方法和理念深入人心。20世紀90年代以來，美國法院調解解決民事糾紛的比例占到了糾紛解決的90%以上，而我國近年來民事糾紛調解結案的比例還維持在30%左右的水平，與發達國家相比還有很大的差距。近年來，我國教育行業也成為訴訟高發領域，教育訴訟數量的激增和行業訴訟的專業性和復雜性等特點給司法增加了新的問題。建立專業性、行業性的第三方調解機制將起到緩解訴訟壓力，節約司法成本和為當事人減輕負擔的作用。從我國逐步完善的各類行業性調解機制來看，行業第三方調解機制建立后普遍受到了糾紛當事人歡迎，取得了良好的效果，極大地起到了為訴訟減壓和分流的作用，我們有理由相信，第三方調解機制建成后，其結案比例將逐年上升，最終將成為解決教育矛盾糾紛最重要的方式。

2.充分尊重現實條件，實現實質正義正義是法制追求的永恒目標，但是要從法律規范中人們所追求的理想正義轉化為現實中的實質正義卻要受到各種主客觀條件的制約，過于迷信訴訟程序，不顧現實條件一味強調單一化的訴訟程序，反而會引起種種問題，危及司法權威，離正義的目標漸行漸遠。從理想正義轉化為實質正義需要充分考慮實現正義的各種社會條件。實現正義的社會條件非常復雜，包括了社會物質水平、人們的需要、道德傳統、文化心理等等。教育矛盾糾紛第三方調解機制實際上就是根據教育行業糾紛解決的特殊性而設定的靈活便捷、便民利民的解紛程序，其機制特點契合人們的需要、社會道德傳統和文化心理等社會綜合條件，將是糾紛當事人選擇最多的解紛手段。糾紛當事人的利益和價值觀都是復雜和多元化的，客觀上就需要司法提供多樣化的解紛手段，因此一個社會的糾紛解決機制，必須是多元和互補的。教育矛盾糾紛第三方調解機制將進一步完善我國多元糾紛調解體系，豐富我國教育權利救濟方式［3］。從道德傳統和文化心理來看，調解制度植根于我們民族的文化土壤，已經根深蒂固地融合在人們的日常生活中，是中國老百姓最能理解的法律制度。我國自古有“和合”文化傳統，儒家“無訟”思想長期影響人們的思維，能夠“止訟息爭”的調解是老百姓最為習慣的選擇。在中國傳統法律文化中，“德治”一直占據重要位置，教育矛盾糾紛第三方調解在糾紛解決過程中始終把德與法結合在一起，在充分尊重教育當事人權利的基礎上，通過幫助當事人協商，力爭做出最接近于情理和當事人愿望的“雙贏”選擇。教育矛盾糾紛的第三方調解機制重視道德調節的特點也符合我國教育重視人的全面發展、“以人為本”的理念，可以對學校德育起到促進作用。

3.立足長遠人際，營造教育和諧教育矛盾糾紛第三方調解機制鼓勵合作、協商與對話，在判明事實真相的同時，更強調長遠人際關系的和諧發展，能避免硬性判決出現的矛盾激化現象，從而降低上訴率、上訪率和纏訴率，有利于妥善處理教育矛盾糾紛、保障教育當事人合法權益和維護正常教育教學秩序，促進和諧校園與和諧教育的建設。教育領域糾紛發生后，問題不能得到妥善解決，常常會對正常教育教學秩序和教育環境造成不良影響。比如在校園傷害事故發生后，一些家長擔心訴訟結案時間過長，耽誤賠償，或者因為支付不起高昂的訴訟費用，轉而采用一些非正常手段，圍困、打罵、威脅校長老師者有之，長期到學校吵鬧、糾纏者有之，這些行為嚴重影響了教育和諧。一些中小學校也因為擔心學生傷害事故糾紛會引起曠日持久的訴訟和巨額訴訟費用與賠償，取消了很多傳統的體育運動項目和其他社會實踐活動，甚至不敢讓學生提前進入學校，既妨礙了學生素質的培養，又有可能使學生在校外受到更大的傷害。我國的教育矛盾糾紛解決方式除了訴訟，還有申訴和教育行政部門主持的調解。申訴是教育部門內部的一種自糾行為，采用這種方式要受諸多條件的限制，所以以這種方式解決的教育矛盾糾紛所占比例較少。行政調解是設立在教育行政主管機關內部的調解機構，由于教育行政部門與教學機構在人財物方面有千絲萬縷的聯系，這種機構設置使得當事人對調解的公正性心存疑慮，當事人的這種戒備和抵觸心態使得行政調解困難重重，其結案率也一直保持低位徘徊。教育矛盾糾紛第三方調解兼具獨立性和專業性特點。其獨立性有利于當事人消除對抗情緒，積極主動地配合調解人員，在平等氣氛中與相對方達成諒解協議，并能夠自覺履行調解協議，在糾紛解決后，矛盾雙方依然可以保持良好的人際關系。教育矛盾糾紛第三方調解的專業性有利于調解人員分析和把握教育行業糾紛的特點和規律，從深層次發現問題，使問題得到徹底解決。因此教育矛盾糾紛第三方調解機制對于促進教育和諧將起到重大作用［4］。

構建教育矛盾糾紛第三方調解機制難點探究

《中華人民共和國人民調解法》的頒布實施解決了長期以來困擾人民調解的一些制度瓶頸，使人民調解制度煥發了新的活力，也為行業第三方調解制度的建立和完善提供了新的藍本。教育矛盾糾紛第三方調解機制建設處于起步階段，其制度建設可以參照《中華人民共和國人民調解法》和《人民調解工作若干規定》的基本原則和程序，但也存在一些需要重點考慮的難點問題：一是在制度構建過程中要考慮教育行業的特殊性；二是要參照其他行業第三方調解制度的運作情況，盡量避免其他行業調解機制在運作過程中出現的問題和矛盾。

1.教育矛盾糾紛第三方調解的機構設置與人員組成教育矛盾糾紛調解組織可以“教育矛盾糾紛第三方調解委員會”命名。委員會隸屬各地市司法局，是屬于國家司法體系的一部分，與教育行政機關沒有行政隸屬關系。成立教育矛盾糾紛第三方調解委員會首先需要向編制辦申請編制。教育矛盾糾紛第三方調解委員會由委員三至九人組成，設主任一人，必要時，可以設副主任若干人，其人員招聘和日常管理由當地司法行政部門負責。調解委員會調解員分專職調解員和兼職調解員兩類。專職調解員是機構的在編人員，屬于國家公務員系列；兼職調解員由三部分人員組成，第一類是教育專家，第二類是法律專家，第三類則分兩種情況，如果是涉及未成年受教育者的糾紛就要有家長代表，如果是高校教育糾紛，則要有學生代表。與此相對，應該建立四類人才庫，調解委員會收受案件后，兼職調解員要根據案情的具體情況，臨時從人才庫中抽取，以保證調解的公正性。人才庫中的調解員應當是公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民。各級司法行政機關應當采取多種形式，加強對教育調解員的行業培訓，不斷提高調解員的素質。

2.教育矛盾糾紛第三方調解的受案范圍在人們權利意識不斷增強的今天，涉教糾紛越來越多樣化和復雜化，有民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛，甚至還出現了很多違憲爭議和訴訟。根據《人民調解工作若干規定》第20條，人民調解的受案范圍是公民之間以及公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛，教育矛盾糾紛第三方調解的受案范圍應該是與教育相關的民事糾紛，包括了學校與受教育者、學校與教師、學校與社會、受教育者之間在學校發生的涉及財產關系和人身關系的矛盾糾紛。但是，筆者認為教育矛盾糾紛第三方調解可以根據實際突破這一規定，適當擴大受案范圍。以下兩類糾紛可以受理：一類是在案件處理程序上存在爭議的教育糾紛，比如《教育法》第42條第4款明確規定受教育者只有對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益才能向法院提起訴訟，這就把學校給予學生處分的行為認定為內部行政行為，排除在了訴訟大門之外。行政訴訟法也沒有明確將學校處分學生的行為納入自己的受案范圍，于是法院常常會以“不屬于法院受理范圍”為由拒收學生不服學校處分的訴訟請求。那么教育矛盾糾紛第三方調解組織作為獨立的行業性調解機構受理這類案件可以彌補原有法律的不足，也更具公信力；另一類是因學歷、學位授予問題而引發的矛盾糾紛，學校授予學歷學位行為是授權行政行為，因而這類訴訟是屬于行政糾紛，但是因這類糾紛專業性比較強，法院調解和判決的難度都比較大，由教育矛盾糾紛第三方調解組織調解可以體現更多的專業優勢。在我國目前的實踐過程中，人民調解的范圍隨著形勢的發展在不斷擴大，比如上海地區人民調解就參與到了輕微刑事糾紛的化解中。教育矛盾糾紛第三方調解也應該根據教育形勢的需要，適當開拓新的領域，以適應教育發展和促進社會和諧。

3.教育矛盾糾紛第三方調解機構的經費來源根據《中華人民共和國人民調解法》的規定，我國的人民調解是免費的，作為免費為社會服務的公共服務組織，教育矛盾糾紛第三方調解機構的經費來源是構建機制的關鍵問題。從我國已有的行業第三方調解經費來源的模式來看，主要有以下兩種：一種可以稱之為保險負擔模式，其特點是：對糾紛雙方不收取任何費用，調解機構所需經費由糾紛參保單位的投保保險公司從保險費中提取一定比例按月支付，而調解機構也由保險公司指定，許多地市醫療糾紛第三方調解都采用這種經費模式。不過如果將這種模式運用到教育調解機構就會出現一些問題，第一個問題是由保險公司指定教育第三方調解機構，調解功能類似于保險公司的學校責任理賠部門，其中立性將會受到受教育者和社會的質疑；第二個問題是大多數商業保險公司都以營利為目的，而教育行業責任險的利潤低，很多保險公司就會不愿承接業務。從現在各地第三方調解的運作情況看，已經開始受此問題困擾，因此教育矛盾糾紛第三方調解機構不宜采用這種模式另外一種可以稱之為財政負擔模式，其特點是調解機構身份獨立，其日常管理和人員招聘由司法部門負責，調解免費，調解機構經費由同級財政負擔。這種模式的依據是《中華人民共和國人民調解法》第五、六條。人民調解法第五條規定：國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作；第六條規定：國家鼓勵和支持人民調解工作，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。通過對以上兩種經費來源進行分析，建議教育矛盾糾紛第三方調解機構采取財政負擔模式，因為這種模式有法可依，財政撥款可以保證教育調解機構經費持續穩定，司法管理能讓經費運用和監督規范有序，這樣才能真正保證教育第三方調解保持中立、自治、公益的特點，長期健康地為教育服務。

4.教育矛盾糾紛第三方調解的程序教育矛盾糾紛發生后，經雙方當事人協商一致，可主動向調解委員會申請調解。委員會如主動調解，必須是雙方當事人都明確表示同意，如果有任何一方當事人反對，委員會都不能強制調解［5］。委員會接到調解申請后，要給予當事人是否符合調解條件和是否屬于調解受案范圍的明確答復，三天之內決定是否受理。受理案件要在30天內結案。委員會在接受案件后，要根據案情的需要，決定選用一名或者數名調解員進行調解，也可以經糾紛雙方協商一致，共同選定調解員。調解員在主持調解過程中要堅持原則，做到合理、合法和公道正派，在平等自愿的基礎上促成當事人互諒互讓，達成雙方滿意的調解協議。當事人在調解過程中有程序選擇權和實體選擇權，這些權利包括當事人可以選擇調解員、調解方式、調解是否公開進行、是否接受調解協議等。調解員調解不成的，應當終止調解，在終止調解的同時要告知當事人其他教育權利救濟方式［6］。

總之，教育糾紛第三方調解機制的建立和健全，必將有效地化解教育業矛盾，妥善處理教育業糾紛，維護正常的教育秩序，構筑和諧的社會大局。我們期待教育矛盾糾紛第三方調解機制的建立，并發揮有效的、巨大的作用。

作者：李紅雁單位：湖南第一師范學院思想政治理論課教學部