高等教育國外直接投資的新發展

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2010—2020年間會降低超過13%，降至1998年以來的最低水平。發達國家高等教育供給過剩，使其教育資源輸出成為可能。而其他國家，尤其是發展中國家，由于經濟和政治體制的改革，刺激了接受高等教育的需求，這些國家人口數量增長又正處于峰值區，但其國內的高等教育供給卻難以滿足日益增長的需求，于是出現了高等教育的供給缺口，這就成為發展中國家引入境外教育資源的動因。該報告還預測了未來20年可能接受高等教育的不同年齡段人口數的變動趨勢。在2020—2029年，英國入學人口數又將增加至1990年以來的最高值，這是由于18—20歲的年齡段已不是高等教育的唯一受眾，繼續教育和再教育人口將成為高等教育的重要成分。美國到20世紀70年代末，高校入學人口和在校生減少10%左右，18—19歲大學生占適齡人口的比例從1970年的30%下降到1980年的28.8%；80年代前期也呈下降趨勢。因此，美國開始了對留學生的引進和將教育資源對外國進行投資。從80年代中期開始，入學人數和在校生數基本保持穩定。原因就在于大齡學生人數增加。1972—1982年間，35歲以上的大齡學生增長了77%。①1982年，25歲或以上的成人大學生占注冊大學生總人數的41%。

1993年,38%的大學生年齡超過了25歲，61%在工作，56%是女性。到1995年，年齡在25歲或以上的學生數量比例已上升到44%。1997年，25歲以上的學生占整個在校生的39.3%。②到2030年，美國年齡金字塔將被年齡矩形所取代，從出生到80多歲，每5年的年齡段將各占6%。尤其是隨著康奈爾計劃和威斯康星理念誕生和實施，越來越多的在職人員進入到高校學習。美國將進入到成人教育成為高等教育主要成分的時代。而在當前，美國仍然是世界最大的教育資源輸出國。早在1985年，澳大利亞政府就指出：教育成為重要的出口產業，具有很大的潛力。這也被澳大利亞實施的持續發展的支持項目所證實。澳大利亞政府對高等教育國際化所持有的觀點是“：高等教育的國際化與國際交流互為促進，有益于提高本國教育質量和國際競爭實力；有益于豐富教師與學生的國際經歷，擴大視野，加快培養國際通用型人才；有益于促進研究合作和技術轉讓，增強澳大利亞科技成果的生長力和擴散力，并能從中不斷獲得所需的科學技術，以對付全球性的高技術挑戰；有益于吸引較多的外國留學生來澳大利亞學習，增進澳大利亞同世界的聯系和增進自己在處理國際事務中的影響力?！雹弁瑫r，澳大利亞對發展中國家高等教育合作交流規模非常大，是最早明確進行產業化的發達國家。德國高等教育國際化是冷戰結束的產物，德國是僅次于美國吸引留學生最多的國家，尤其在博洛尼亞進程的改革后，其學制與國際接軌加快了德國高等教育走向國際化。歐洲都面臨著高教人口成人化和高齡化的趨勢，由于高等教育資源過剩而存在加大吸引留學生和對外進行高等教育資源輸出的動力。因此，未來10年將是發達國家高等教育資源輸出最高的年份。而我國在未來10年，高等教育尤其是高等職業教育的供給缺口仍將存在，因此引進境外資源彌補缺口將是必然的選擇。而在這之后，我國18—22歲的高等教育適齡人口將減少約4000萬人。大學適齡人口的減少，將出現部分高校因生源不足而虧損甚至破產。繼續教育和再教育要成為高等教育的主要成分，還將是一個較長的過程。

一、外國直接投資的高等教育產業屬性

（一）高等教育的產業屬性

1995年，作為WTO基礎性協議之一的《服務貿易總協定》（GATS）開始實施。GATS是一項多邊的、可依法實施的、管理國際服務貿易的協議。在144個WTO成員中，有42個在《服務貿易總協定》的教育條款上作出了承諾，其中，承諾開放高等教育和成人教育服務的國家有32個（國際教育服務貿易研究組，2002）。GATS認為，教育活動具有在全球范圍內按照既定規則以服務貿易形式來獲取經濟利益的特性（王海英，2007）。高等教育是教育服務中最先、最快、最多被市場化了的部門，GATS主要關注以市場為導向的高等教育服務的貿易與投資。高等教育出口帶來的豐厚回報，加速了各國促進教育服務貿易的政策目標和一系列政策措施的出臺，各國政府及各種國際教育機構開始有意識地、主動地開展和推動本國的高等教育服務出口，跨國高等教育進入了教育服務貿易階段。WTO《服務貿易總協定》共列有12項服務“，教育、衛生、文化藝術的國際交流服務”是其中的第5條，這就明確地肯定了教育服務的經濟活動屬性和產業屬性。根據三次產業分類法（AIS法），世界銀行在統計分析中，將教育歸屬于第三產業。1992年，國務院頒布的《關于加快發展第三產業的決定》，明確將教育列為第三產業，而且是“對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎產業”。可以說，我國已實現了對教育屬性的再認識。美國商務部將美國高等學校招收留學生列為第五大出口行業④，2007年美國教育服務出口157.32億美元，進口45.23億美元，順差112.09億美元。⑤澳大利亞把高等教育出口作為拉動經濟增長的產業加以促進和發展。自1986年澳大利亞大學可以向海外學生全額收費開始，澳大利亞的高等教育出口迅速發展。進入2008年，澳大利亞高等教育出口收入額達到155億美元，其中，中國留學生和印度留學生分別貢獻30億美元和20億美元，教育服務已成為澳大利亞繼煤炭和鐵礦石之后的第三大出口產業。⑥對于教育的產品主要有三種看法：一是“人才”說，認為“人才”是教育的產品；二是“教育服務消費品”說，教育產品是指教育部門和教育單獨提供的產品，這種產品又稱教育服務，這種觀點認為，教師教學就是教育服務，是為學生提供教育消費品，學生接受教育也就是消費，教育的生產過程就是教育勞動過程，也是提供教育產品的過程，還是受教育者的消費過程；三是“知識”說，隨著知識經濟的到來，知識逐步取代勞動力、土地和資源而成為經濟發展中最重要的因素。GATS已明確把高等教育作為一般的服務商品，即第二種看法。一旦外國直接投資的高等教育被賦予了商品屬性，就具有了市場屬性，成為可以貿易與交換的商品。高等教育在經濟全球化的作用下，在市場規則無孔不入力量的作用下，已經成為一般的服務商品，可以進入市場并在市場運行規則的約束下進行交換與貿易。

（二）外國資本對高等教育的投資

面對服務貿易階段過度逐利的跨國高等教育暴露出的弊端，是應該限制還是鼓勵跨國高等教育產業屬性的進一步發展，成為各國政府和學者需要考慮的重要問題。一方面，各國都在進一步促進教育出口的同時加強質量監控與管理，例如，英國成立了大學學會國際部，澳大利亞加強了對海外教育項目質量的監控；另一方面，有學者認為，將“教育國際化和教育服務貿易開放”與“取消管制”等同起來是錯誤的。在GATS協議的序文中，政府進行管理以實現國家政策目標的權利得到明確承認“，各成員國為了推行其國家政策目標，有權對在其本土上提供的服務項目實施管理，并制定新的管理規則”。GATS賦予各成員國根據國家政策目標為國內服務部門制定規則，避免在任何具體的部門或提供方式上作出開放承諾，保留或指定部分范圍或程度的壟斷，保留為本土的服務活動提供補貼、實行部分政府定價的權利。認為當前的問題不是要不要市場化的問題，而是如何在市場化和非市場化之間協調，以及政府公共政策應該限制市場力量到什么程度的問題?？梢灶A計，跨國高等教育市場將進一步擴大，發達國家跨國高等教育的產業屬性將在很長一段時期內進一步得到彰顯，而且被上升到促進國家經濟發展及提高本國國際競爭力的高度。發展中國家在高等教育國際化的過程中，出于對本國教育主權受損的憂慮以及在國際高等教育市場競爭中處于劣勢的考慮，使得本國的跨國高等教育產業屬性在短期內不會得到進一步發展。

二、外國直接投資高等教育存在的問題

目前，全球高等教育市場開放的進程仍在繼續，允許外國大學進入其國內高等教育市場。當越來越多的國家將高等教育出口視為拉動經濟增長的產業以及收入源泉，開始從供給需求的角度分析教育產品或產業，成立專門部門制定和統籌執行高等教育國際化戰略時，高等教育的產業屬性得到了前所未有的彰顯，逐利屬性顯露無遺，弊端也隨之出現。首先，教育服務貿易比較發達的國家擔憂過度逐利可能造成高等教育質量下滑與聲譽受損。澳大利亞“八校聯盟”指出，盡管澳洲一直致力于“高等教育出口”，但在國際高等教育市場上，澳洲的“聲望地位”卻有下降的危險，美國、加拿大和一些北歐國家已經開始勸告學生不要到澳洲留學。澳洲推行高等教育出口的策略存在許多問題，現行策略有利于那些短期大學的招生和發展，但從長遠來看卻不利于澳洲大學在國際商業、各國政府和學術圈子里形成自己的校友力量網絡。墨爾本大學的西蒙•馬金森教授認為，澳大利亞在推行高等教育出口時，對“利益”的過分追求可能會將“教育質量”置于危險境地。這也正是我國教育管理部門明確反對教育產業化的主要原因之一。其次，開放本國教育市場使處于劣勢的發展中國家擔憂國家教育主權受侵害。在目前國際高等教育市場上，發達國家明顯處于優勢地位，是GATS的主要推動者。2000—2006年間，新西蘭、澳大利亞和英國招收的外國留學生分別增長了400％、58%和35%。2006年，全球82個海外分校中，美國占到半數以上，澳大利亞占12%，英國占5%。⑦發達國家占據語言優勢和很多學科領域的學術優勢，例如，英國雖然只有占世界1%的人口，卻承擔了世界科研工作量的5%，占國際論文索引量的12%。⑧發達國家發展跨國高等教育意味著本國教育方式、文化、意識形態和思想的推廣，同時獲得了豐厚的經濟利益，而發展中國家一般是被動開放本國教育市場，在國際高等教育市場上處于劣勢地位?；诟叩冉逃龑θ说乃枷?、價值判斷和意識形態的重要影響和引導作用，發展中國家產生了教育開放有可能削弱國家主權的擔憂。在實踐層面，發展中國家由于語言劣勢和學術“崇外”思想，往往改革其課程設置，各個方面力求與國外大學“接軌”，在國際化過程中有弱化本國文化特色的傾向。因此，很多專家、學者和政府官員擔心GATS關于教育服務貿易開放的相關條款會導致教育服務貿易過分自由化，可能會影響政府制定和推行社會政策目標的主權，削弱政府管理的權限。

三、外國直接投資高等教育發展的新趨勢

（一）傳統高等教育機構與專門化培訓機構的融合

在外國直接投資高等教育活動中，高等教育機構和各種專門化學習、培訓之間的界限日漸淡化。高等教育機構不再僅局限于學位教育，私立教育提供者則不再局限于專業培訓。營利的教育提供者和公司正積極地參與到學位教育中來，盡管它們的規模還比較小。通常公司培訓部門為跨國公司招聘的職員或輔助人員提供職業培訓，如麥當勞大學和摩托羅拉大學。越來越多的公司培訓機構開始出現，并擴展了它們的課程，設置了一些與公司有關的專門化課程來廣泛吸引學員。來自于專業發展、職業培訓和語言學習方面的需求也不斷地促進了跨國辦學形式的多樣化發展。一些傳統的大學已經建立了私立教育部門來滿足這方面的需求，通常認為這種私立教育部門提供的是一種私人服務。這些發展趨勢在本土和跨國緯度上都十分明顯，為商業性質教育服務活動的進一步開展建立了基礎。

（二）外國直接投資高等教育的多樣化發展

外國直接投資高等教育的多樣化，不僅包括傳統的學術合作，而且還出現了很多新形式的合作。傳統高等教育機構和組織之間的合作主要集中在學術研究和教學方面，有時也擴展到管理問題上，這種合作更多地拘泥于形式。雖然近10年來國際學術合作有了很大的發展，但是這些發展幾乎都是原有形式的擴展，沒有新的發展。對于學術合作來說，其新的內涵指參與合作的教育機構、教育提供者、甚至公司等數目的擴大和類型的多樣，以及合作目標包含了商業性的轉向。這些新的合作形式包括資金的轉移、流動，并帶有一定的經濟動機。越來越多的傳統大學紛紛與國外其他大學和高等教育機構、企業建立聯合體，以新的教學方式來滿足不斷增長的國際高等教育需求。如，21世紀大學聯盟（Universitas21）聚集10個國家的16所大學來共同實現單個大學所不能完成的全球性的高等教育活動。21世紀大學聯盟與湯姆森學習資源公司（ThomsonLearningCompany）聯手建立21世紀全球大學，該大學是一所網絡電視大學，于2003起開始授予工商管理學位。查爾姆（TriumEMBA）是另外一個國際合作的例子，它是美國、英國、法國的大學以傳統教學方式和遠程教育相結合的方式共同開設的工商管理學位課程。Unext網絡教育公司和其Cardean大學依靠美國和英國一流大學的聯盟，為公司員工和學生提供商業方面的課程。Cardean大學最近和湯姆森學習資源公司簽署了共同開發網上商業教育課程的協議，面向世界共同招生。外國直接投資高等教育的多樣化發展是對不同挑戰的回應。首先，網上教學所需的先進技術主要掌握在信息技術公司和媒介發展公司手中，而非高等教育機構和組織。其次，合作能夠共同分擔從事跨國教育活動面臨的風險，增加高等教育機構從事開拓規模經濟效益的積極性。盡管此類活動還是小規模的，目前全球教育市場中的各類混合組織已為數不少。也許正因為合作模式的復雜性，迄今為止它們的活動還是有限的。

（三）營利性機構的數量不斷增長

外國直接投資高等教育發展過程中，不論是對跨境還是本土來說，教育提供者都呈現出新的發展趨勢。在傳統大學和非營利性私立教育機構不斷擴大私立教育的推動下，營利性教育及其以合作形式的活動在高等教育領域中所占份額越來越大。不少國家對營利性教育并不陌生，尤其是美國。美國早在1931年就建立了德•弗里（DeVey）技術研究院；1973年成立凱樂（Keller）管理研究院；1976年成立鳳凰大學（1978年獲得認證）。目前全球最大的高等教育銷售企業，其中兩個就在美國：阿波羅（ApolloGrouP）和西爾文學習系統（SylvanLearningSystem），現已在股票交易所上市。在英國，營利性私立大學有白金漢大學。這些營利性機構提供多樣化的教育服務，從副學士學位到博士學位，而且很多都經過資格認證。這些組織以靈活、便利和適切為宗旨，依托以技術為中介的學習，緊密關注學習者的需求，在特定的市場上對現有大學構成了潛在或直接的威脅。

（四）“外國”和“本土”高等教育機構之間的界限模糊

高等教育機構“外國”和“本土”的性質是指其在別國和本國的定位。跨國合作課程日益增長的重要性和高等教育書籍翻譯流動使得“外國的”和“本土的”這兩個概念之間的界限變得十分模糊。本土的高等教育機構參與跨國辦學，在別國被視為“外國”的機構“。外國”的機構或與其相關的活動必然包括以下三種情況：資金的來源，外國鑒定機構對該機構的鑒定，外國方式的教育（包括外語教學或者聘請外國教員）。最后一種情況并非是一種真正的外國教育機構，第二種情況是否能被視為外國機構也有待進一步的探討。目前，外國高等教育機構開辦的外國分支校園的比例情況非常不一樣，在有的國家被政府的法律政策所掩蓋。在有的辦學的例子中，外國機構的投資并不占很大的比例。相反，有的外國獨資（foreign-owned）的機構在其開設具有“本土”特色的課程并獲得所在國認可的時候，可以被視為一個“本土”的機構“，外國的”課程和學位可以由所在國的當地教育機構以特許和結對的形式來開設。最后，所有這些機構開設的課程和授予的學位可以在某些國家得到認可和鑒定，也可以通過國際質量保障機構來認可和鑒定。因此在某些情況下可以看作“外國”的機構，而其他情況下則為“本土”的機構。這種辦學形式帶來的另外一個值得思考的問題是，在這些機構里學習的留學生屬于當地合作學校的學生還是外國高等教育機構的學生，還是兩方面共同的學生？因此，要試圖劃清“外國”還是“本土”之間的界限是非常困難的。另外，在本土高等教育系統內界限相對比較分明的公立教育和私立教育、營利教育和非營利教育在跨國教育背景下變得模糊，本土教育和跨國教育之間的界限也是如此。在本土作為非營利的高等教育機構在跨國高等教育活動中通常變成營利性和私立的教育，它們開展與在本土開展的營利性網上教育和商業培訓等一樣的活動。目前傳統大學的跨國教育活動比營利性教育公司更為積極主動。

（五）經濟全球化推動了高等教育國際化

外國直接投資高等教育發展的歷史分為三個階段：第一階段是萌芽階段，這一階段的跨國辦學帶有很強的殖民性；第二階段是初創階段，這一階段的特點主要呈現為政治性；第三階段是大發展階段，這一階段的特點則轉變為經濟性，尤其是當前的經濟全球化，進一步促進了高等教育國際化發展。20世紀90年代以來，隨著政治多極化、經濟全球化、文化多元化和信息網絡化趨勢的迅速發展“，和平與發展”成了當代的主題，人類社會正在從工業經濟社會向知識經濟社會邁進。全球化推動了人力、資金、商品、服務、知識、技術和信息等實現跨國界的流動，促進了各種生產要素和資源的優化配置。同樣，經濟全球化也推動了高等教育的國際化，加強了各國之間在教育方面的交流，迫使各國的教育市場向全球開放，從而各國都可能利用全球的教育市場。在這樣的時代背景下，高等教育成為各國參與全球教育市場競爭的重要砝碼之一，為了不斷滿足世界各國對高等教育的需求，高等教育外國直接投資被推上了新一輪高等教育國際化浪潮的頂峰。改革開放以后，經過30多年的發展，我國高等教育逐漸形成了一個點面結合、內容廣泛、形式多樣且相當規模的全方位的國際交流與合作。但是，我國各高等學院的國際化程度不同，西部欠發達地區國際化程度明顯落后于東部，重點院校的高等教育國際化進程先于普通大學的國際化發展。雖然我國的高等教育國際化取得了前所未有的成績，但程度仍遠遠不夠，還急需進一步的發展。

作者：王阿娜單位：東北財經大學職業技術學院