年檢法律許可思考
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全國(guó)每年究竟有多少項(xiàng)目需要年檢，這恐怕和種類繁雜的行政審批事項(xiàng)一樣，連政府部門自己也很難說(shuō)清楚。有人說(shuō)，我們現(xiàn)在有多少種證照就有多少種年檢。2004年3月，北京市政府依照行政許可法的精神，對(duì)涉及企業(yè)的年檢事項(xiàng)進(jìn)行了清理，在這次清理中共保留了44項(xiàng)年檢事項(xiàng)，合并了兩項(xiàng)，取消了66項(xiàng)，也就是說(shuō)在清理之前，北京市涉及企業(yè)的年檢事項(xiàng)有102項(xiàng)。這并不包括涉及個(gè)人的年檢事項(xiàng)，如果包括會(huì)更多，比如涉及行業(yè)準(zhǔn)入證的年檢，醫(yī)師資格證、藥劑師資格證、會(huì)計(jì)師資格證、律師資格證、公證員資格證、駕駛員資格證等等。這時(shí)候我們會(huì)發(fā)現(xiàn)差不多我們每個(gè)人都面臨著一個(gè)共同的話題-年檢。
年檢被人們形象地稱為“二次許可”，因?yàn)樗鼘?duì)政府的權(quán)力行使來(lái)講，與登記許可具有同樣的效力與意義，年檢不合格的企業(yè)可以被注銷，不合格的個(gè)人可以被取消資格。而年檢對(duì)被年檢者的意義則是每年一次的填表、登記、跑相關(guān)部門蓋章，以及繳費(fèi)。
小年檢，大門檻
1988年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》，其中第二十四條規(guī)定：“企業(yè)法人登記管理實(shí)行年度檢驗(yàn)制度。企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)按照登記主管機(jī)關(guān)規(guī)定的時(shí)間提交年檢報(bào)告書(shū)、資金平衡表或者資產(chǎn)負(fù)債表。登記主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)法人登記的主要事項(xiàng)進(jìn)行審查。”根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，注冊(cè)登記的企業(yè)法人要按期進(jìn)行年檢，在這里，企業(yè)的年檢是對(duì)企業(yè)資格的審查和重新認(rèn)定。行政許可法正式頒布實(shí)施后，各級(jí)政府會(huì)根據(jù)法律的規(guī)定取消一部分沒(méi)有法律依據(jù)的年檢，同時(shí)也會(huì)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定保留一部分確有必要的年檢企業(yè)和項(xiàng)目。
每年一次頻繁的，且增加了很多附加條件的，沒(méi)必要的年檢對(duì)企業(yè)來(lái)講如同過(guò)關(guān)，稍不小心可能就會(huì)落入年檢的“陷阱”。2000年，某城市為了加強(qiáng)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所的管理，由公安局、文化局、工商行政管理局、勞動(dòng)社會(huì)保障局、衛(wèi)生局、商業(yè)委員會(huì)六部門聯(lián)合對(duì)所轄范圍內(nèi)的娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行審核。審核登記工作實(shí)行一票否決制，凡主管部門中有一家不通過(guò)，并責(zé)令限期整改的，其它部門要相應(yīng)暫緩審核。對(duì)逾期未辦理重新審核登記和核減經(jīng)營(yíng)范圍的變更登記或申請(qǐng)注銷登記事項(xiàng)的，取消經(jīng)營(yíng)資格。審核的范圍包括：已領(lǐng)取合法證照且正在營(yíng)業(yè)的歌廳、舞廳、卡拉OK廳、電子游戲廳、錄像放映廳，以及證照齊全、有效且正在營(yíng)業(yè)的洗浴、桑拿、美容美發(fā)等服務(wù)場(chǎng)所。審核內(nèi)容包括場(chǎng)所名稱、經(jīng)營(yíng)范圍、場(chǎng)所面積、衛(wèi)生設(shè)施、人員資質(zhì)培訓(xùn)等。審核要求有關(guān)企業(yè)進(jìn)行重新登記。但這一通知并沒(méi)有下發(fā)給所有的企業(yè)，很多企業(yè)并不知道此事，也沒(méi)有進(jìn)行過(guò)重新登記，為此這些企業(yè)在年檢的時(shí)候因?yàn)闆](méi)有這張登記表就沒(méi)有參加年檢的資格，這使一些企業(yè)陷入了極為尷尬的境地。于是一些企業(yè)向政府部門提起了行政復(fù)議。
同時(shí)，年檢的資格審查的內(nèi)容也會(huì)根據(jù)政府工作的重心和行政執(zhí)法的需要而發(fā)生變化或增加。近年來(lái)，由于一些網(wǎng)吧，特別是黑網(wǎng)吧的違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)社會(huì)，尤其是青少年造成了不良的影響，誘發(fā)了各種社會(huì)不安定因素。為此，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)吧的整治成了全國(guó)各地執(zhí)法部門工作的重心。一些地方在清理整頓網(wǎng)吧的過(guò)程中，對(duì)一些已經(jīng)取得了合法營(yíng)業(yè)資格的網(wǎng)吧采取直接取締，或在年檢中做出不予通過(guò)的處理。對(duì)這些由于政策的變化而給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)的損失政府也沒(méi)有給予任何相應(yīng)的補(bǔ)償，顯然這對(duì)合理經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)吧是不公平的。而且這種隨意擴(kuò)大年檢范圍，增加年檢內(nèi)容的處理方法，使年檢實(shí)際上成了政府對(duì)企業(yè)處罰的一種手段，有悖于行政行可法的精神。
同時(shí)年檢的收費(fèi)也是一個(gè)亟須規(guī)范的重要內(nèi)容，2002年有媒體報(bào)道了為年檢收費(fèi)而拖垮企業(yè)的事情。1997年6月，河南省伊川縣彭婆鎮(zhèn)農(nóng)民李鐵北與人合辦了一家企業(yè)，沒(méi)料到，半年后的年檢卻讓他陷入了困境。1998年2月，李鐵北到彭婆鎮(zhèn)工商所年檢換照，他按要求將企業(yè)的財(cái)務(wù)公章和營(yíng)業(yè)執(zhí)照正副本交給了工商管理人員，工商管理人員要求其交納2000元的年檢費(fèi)，李鐵北認(rèn)為按規(guī)定年檢只交50元，2000元的收費(fèi)沒(méi)有法律依據(jù)，因此拒絕繳費(fèi)。于是，他的企業(yè)年檢被拖了四年，2000年初，其企業(yè)被縣工商大隊(duì)以無(wú)照營(yíng)業(yè)為由進(jìn)行了處理，上百萬(wàn)元的投資也因?yàn)檫@種久拖不決的年檢而打了水漂。那么年檢收費(fèi)應(yīng)當(dāng)如何收才合理呢？政府的年檢是不是一定要以收費(fèi)的形式存在？
合法的年檢與不合理的尋租
中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授認(rèn)為，雖然企業(yè)的年檢有法律依據(jù)，但是事實(shí)上，相當(dāng)一部分年檢是沒(méi)有必要的。企業(yè)年檢說(shuō)到底還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，一方面是政府對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)不放心，想管；另一方面是政府日常的監(jiān)管手段不發(fā)達(dá)，只能依靠每年一次的年檢。大量不必要年檢的存在恰恰反映出了政府權(quán)力的自我膨脹，自我擴(kuò)張。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維下，政府總是管得越多越好，權(quán)力總是越大越好。
國(guó)家行政學(xué)院楊小軍教授認(rèn)為，我們現(xiàn)在一些政府部門對(duì)企業(yè)的年檢基本上流于形式，企業(yè)每年都要定期到管理部門填表，申報(bào)財(cái)務(wù)狀況，繳費(fèi)。企業(yè)為了通過(guò)年檢，自然會(huì)填寫(xiě)有利于自己的情況，有的企業(yè)甚至做假，在年檢的時(shí)候?qū)①Y金劃入，通過(guò)了年檢，資金又被劃走了。由于每年需要年檢的企業(yè)很多，管理部門不可能對(duì)每一個(gè)企業(yè)的真實(shí)狀況進(jìn)行一一核實(shí)，最終這種檢驗(yàn)也就成了一種走過(guò)場(chǎng)。這種頻繁而又沒(méi)有實(shí)際意義的年檢等于是擾民，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，企業(yè)為了跑這些年檢項(xiàng)目要花上幾個(gè)星期的時(shí)間。而在另一方面我們現(xiàn)行的年檢與年檢制度設(shè)立的初衷是相違背的，年檢本是一種資格標(biāo)準(zhǔn)審查，是對(duì)企業(yè)有無(wú)經(jīng)營(yíng)資格進(jìn)行認(rèn)定的，但我們現(xiàn)在的年檢把資格標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)是否有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)混為一談了。比如對(duì)出租汽車公司的年檢，除了要對(duì)公司的條件、資金進(jìn)行審查以外，還要加上是否辦了學(xué)習(xí)班，是否訂報(bào)，是否有拒載行為，是否出具正規(guī)收據(jù)等內(nèi)容，其實(shí)這些內(nèi)容都不影響企業(yè)獲得許可資格，這都應(yīng)該是日常監(jiān)督和檢查的范圍，適用于行政處罰法來(lái)解決。把這些加入到年檢的范圍中，以注銷經(jīng)營(yíng)資格作為手段，實(shí)際上是規(guī)避了行政處罰法。因?yàn)槲覈?guó)的行政處罰法規(guī)定的適用程序比較完備，不能任意使用。而一些管理部門將一些內(nèi)容強(qiáng)加在年檢中，增加了資格條件，以此來(lái)表現(xiàn)自己的權(quán)威，擴(kuò)大自己的權(quán)力，這對(duì)許可制度無(wú)疑是一個(gè)打擊，其危害性很大，它為管理部門的違規(guī)亂收費(fèi)和權(quán)力尋租提供了一個(gè)途徑。
楊小軍教授認(rèn)為，行政許可的收費(fèi)是一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題，收費(fèi)刺激了一些管理部門的監(jiān)管欲望，進(jìn)而為此設(shè)立了更多的條件，增加了更多的許可內(nèi)容。我們看到，上海浦東新區(qū)作為上海行政審批制度的改革試點(diǎn)區(qū)域，已于今年年初取消了企業(yè)的年檢收費(fèi)，企業(yè)年檢由政府“埋單”，年檢費(fèi)用由政府的財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。這顯然對(duì)規(guī)范企業(yè)年檢，規(guī)范行政許可具有重要的實(shí)際意義。
楊小軍教授說(shuō)，行政許可法的本意是限制政府的許可行為，不是非常必要的許可不設(shè)，可設(shè)可不設(shè)的許可不設(shè)，這就需要有權(quán)設(shè)定許可的部門認(rèn)真衡量，把握許可法的原則和精義，同時(shí)在行業(yè)管理的過(guò)程中應(yīng)更好地發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，為社會(huì)的自主管理提供更多的空間。
“減負(fù)”，一箭雙雕
取消和減少不必要的年審，加強(qiáng)個(gè)人自治、市場(chǎng)自治、自律管理和事后監(jiān)督是行政許可法的精神實(shí)質(zhì)，我們可以看到，很多政府部門已經(jīng)開(kāi)始主動(dòng)對(duì)各種年檢進(jìn)行清理，以配合行政許可法的實(shí)施。
取消和減少不必要的年檢會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生什么樣的影響呢？
以出租汽車公司為例，為了通過(guò)每年一次的年檢，公司要按各有關(guān)執(zhí)法部門和管理部門的要求舉辦各種學(xué)習(xí)班，訂閱這些部門要求訂閱的報(bào)紙，按各部門的要求增加護(hù)欄，統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等等，否則這家公司可能會(huì)面臨在年檢時(shí)被淘汰出局的危險(xiǎn)，至少它會(huì)受到來(lái)自不同方面、不同部門的設(shè)卡或者是刁難，有些章就蓋不上。而要達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)都是要繳大量的費(fèi)用，花費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間的，而這些支出都會(huì)記入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。取消年檢對(duì)企業(yè)在這些方面無(wú)疑是一個(gè)很大的解放，對(duì)政府來(lái)講也少了一個(gè)權(quán)力尋租和任意收費(fèi)的機(jī)會(huì)，有力于打造一個(gè)更加清正，更加廉潔的政府。
取消和減少不必要的年檢對(duì)個(gè)人的影響也是一樣，我國(guó)現(xiàn)在有很多行業(yè)都實(shí)行了行業(yè)準(zhǔn)入制度，要從事某一行業(yè)需要取得一定的資格，持有相應(yīng)的職業(yè)資格證書(shū)，有關(guān)人員必須通過(guò)考試才能獲得這種資格，例如，會(huì)計(jì)師、律師、駕駛員等。對(duì)這些從業(yè)人員我國(guó)也有年檢，這種年檢依然是一種資格審查，對(duì)這種年檢的意義也有人提出了質(zhì)疑，因?yàn)橐粋€(gè)人的從業(yè)能力不可能像一個(gè)企業(yè)的法人代表一樣經(jīng)常地發(fā)生變化，不能說(shuō)他今天有能力從事某一行業(yè)，明天就沒(méi)有能力了。這樣的年檢實(shí)際上就成了對(duì)從業(yè)人員在從業(yè)過(guò)程中是否依法執(zhí)業(yè)的檢查，但是這種檢查完全可以放在日常的管理中，執(zhí)業(yè)人員在執(zhí)業(yè)過(guò)程中有違法行為，應(yīng)當(dāng)隨時(shí)給予處罰，而不是一定要等到年檢的時(shí)候。如此來(lái)看，對(duì)個(gè)人的年檢到最后也就演變成了一種收費(fèi)形式。取消這些年檢事項(xiàng)，無(wú)疑對(duì)個(gè)人來(lái)講是一種“減負(fù)”
日常的管理重于定期的年檢
但是取消和減少年檢并不意味著政府放棄了對(duì)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，相反，政府應(yīng)將這種定期的，收效不大的管理，變成日常的、更有效的管理形式。華東政法學(xué)院朱芒教授認(rèn)為，行政許可法強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)秩序的問(wèn)題，為此而降低了市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，但是還有一個(gè)問(wèn)題同樣值得我們注意，那就是社會(huì)安全的問(wèn)題。安全是不能通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)自行解決的，只能靠政府監(jiān)管，加強(qiáng)日常的檢查。同時(shí)安全問(wèn)題也不能有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)地域性很強(qiáng)的事，應(yīng)該更多地靠地方法規(guī)來(lái)解決。
薛剛凌教授認(rèn)為，對(duì)企業(yè)的日常監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)行機(jī)制健全和完善的重要內(nèi)容。日常的監(jiān)管首先要有有效的監(jiān)管手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府的監(jiān)管手段是多樣的。一是完備的征信系統(tǒng)可以有效地約束企業(yè)的行為，擁有不良記錄的企業(yè)，政府對(duì)其的監(jiān)管力度就會(huì)更大，其因違法行為而付出的成本也會(huì)很高。二是執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)不定期的檢查，對(duì)查出有違規(guī)行為的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的處罰，這種處罰的力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其違規(guī)所得的利益。三是對(duì)一些可能有礙于公共利益的重點(diǎn)企業(yè)，比如可能造成污染的企業(yè)，實(shí)行自我登記制度，要求企業(yè)如實(shí)填寫(xiě)其自我監(jiān)控的情況，如果企業(yè)填報(bào)不實(shí)，一經(jīng)查實(shí)將面臨高額的處罰，至直追究法律責(zé)任。
其次，日常監(jiān)管要有完善的制度，立法機(jī)關(guān)要能夠根據(jù)市場(chǎng)需要及時(shí)地進(jìn)行立法跟進(jìn)，要把社會(huì)監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合。我國(guó)現(xiàn)在政府監(jiān)管的力度大而社會(huì)監(jiān)管卻表現(xiàn)冷漠，這與我國(guó)的舉報(bào)制度不完善有關(guān)，針對(duì)群眾的舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)常常不能做出及時(shí)的反映，同時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，這些都影響了群眾監(jiān)督的積極性和社會(huì)監(jiān)管的效果。
第三，就是要加強(qiáng)日常監(jiān)管的人、財(cái)、物的保障，行政機(jī)關(guān)必須有充足的力量行使日常的監(jiān)管。
薛剛凌教授認(rèn)為，行政許可法實(shí)施后，一些年檢項(xiàng)目會(huì)大幅度削減，但也會(huì)有一些關(guān)系到公共利益與公共安全的項(xiàng)目要保留，對(duì)這些項(xiàng)目一定要實(shí)行實(shí)質(zhì)性檢查，要把定期檢查和不定期檢查相結(jié)合，以使我們年檢的目標(biāo)與手段相一致。
中華人民共和國(guó)行政許可法
第十二條下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：
（一）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；
（二）有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；
（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；
（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；
（五）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；
（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。
第五十八條行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請(qǐng)書(shū)格式文本，不得收費(fèi)。
行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入本行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，由本級(jí)財(cái)政予以保障，按照批準(zhǔn)的預(yù)算予以核撥。
相關(guān)資料
《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》
第二十四條企業(yè)法人登記管理實(shí)行年度檢驗(yàn)制度。企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)按照登記主管機(jī)關(guān)規(guī)定的時(shí)間提交年檢報(bào)告書(shū)、資金平衡表或者資產(chǎn)負(fù)債表。登記主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)法人登記的主要事項(xiàng)進(jìn)行審查。
第二十六條企業(yè)法人辦理開(kāi)業(yè)登記、變更登記、年度檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納登記費(fèi)、年檢費(fèi)。開(kāi)業(yè)登記費(fèi)按注冊(cè)資金總額的1‰繳納；注冊(cè)資金超過(guò)一千萬(wàn)元的，超過(guò)部分按0.5‰繳納；注冊(cè)資金超過(guò)一億元的，超過(guò)部分不再繳納。登記費(fèi)最低額為五十元。變更登記費(fèi)、年檢費(fèi)的繳納數(shù)額由國(guó)家工商行政管理局規(guī)定。
