依法治國(guó)行政法論文

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一、法律的實(shí)施是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)和前提有法規(guī)范的存在

才能使行使權(quán)力的行為具有可預(yù)見(jiàn)性和可測(cè)量性，而“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”《決定》雖然僅強(qiáng)調(diào)了法律體系之中的“法律”實(shí)施問(wèn)題，但是，其關(guān)于法治政府要素的闡述，則是對(duì)既有目標(biāo)的確認(rèn)和拓展，也是對(duì)法治行政原理的確認(rèn)、總結(jié)和體系化。

二、依法全面履行政府職能須有過(guò)程論的視野所謂行政過(guò)程論

是一種行政法學(xué)方法論，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政過(guò)程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象，從總體上進(jìn)行動(dòng)態(tài)的考察和把握。這是一種非常重要的理論，從上世紀(jì)70年代在日本發(fā)展成為通說(shuō)，為其政府全面、準(zhǔn)確履行職能提供了重要的實(shí)效性支撐。確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)政府職能，首先需要全面制定和完善相關(guān)法規(guī)范，將改革創(chuàng)新置于法的框架之內(nèi)，使改革創(chuàng)新于法有據(jù)，從而獲得普遍支持和服從的正統(tǒng)性。也就是說(shuō)，需要有行政組織法、行政程序法、行政行為法和行政監(jiān)督救濟(jì)法，以整個(gè)行政過(guò)程的法規(guī)范的制定和完善來(lái)支撐。《決定》要求“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，這揭示了依法行政和建設(shè)法治政府的法律保留原則。并且，《決定》采用了侵益保留論，要求“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”這就提出了實(shí)質(zhì)法治主義和形式法治主義對(duì)話的課題。需要建立起科學(xué)的評(píng)價(jià)制度，以確保“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”者得到公正評(píng)價(jià)，而不至于受到無(wú)原則的“追責(zé)”等困擾。

三、健全依法決策機(jī)制須有參與型行政理念作為支撐

《決定》特別重視參與型行政的理念，要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。”這將為行政決策的民主化、科學(xué)化提供制度和機(jī)制上的支撐。不僅注重借助外部力量，而且還特別注重行政自身制度和機(jī)制建設(shè)，《決定》要求“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”《決定》特別規(guī)定：“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”這是對(duì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“普遍建立法律顧問(wèn)制度”要求的確認(rèn)和發(fā)展，并明確了政府法律顧問(wèn)制度的基本框架。《決定》明確指出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。如果很好地利用前述參與型行政理論，很多風(fēng)險(xiǎn)都可以化解。

四、深化行政執(zhí)法體制改革需要理順職能和事權(quán)作為基礎(chǔ)

從行政組織法來(lái)看，應(yīng)當(dāng)首先確立政府的職能，然后才是對(duì)事權(quán)的分配。在推進(jìn)綜合執(zhí)法的同時(shí)，也需要分類執(zhí)法、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的執(zhí)法觀。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，并不是簡(jiǎn)單理解為“大城管”，而是應(yīng)當(dāng)與科學(xué)分類制度相結(jié)合。職能和事權(quán)的區(qū)分，是行政組織法非常重要的課題。

五、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

需要規(guī)范全過(guò)程的行為嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，都應(yīng)當(dāng)以“依法執(zhí)法”來(lái)統(tǒng)轄，而且需要有完善的執(zhí)法程序制度、科學(xué)的裁量權(quán)基準(zhǔn)制度和行政執(zhí)法責(zé)任制度作為支撐。

六、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

重點(diǎn)在于加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督制約內(nèi)部的監(jiān)督、層級(jí)的監(jiān)督是問(wèn)題的根本。內(nèi)部的權(quán)力制約是行政法的核心。“行政法的精髓在于裁量。”行本•期•策•劃SpecialSubject依法治國(guó)與城市管理政的活力也在于裁量。在列出異體監(jiān)督的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)同體監(jiān)督、行政自律的作用，并專門(mén)列出“權(quán)力集中的部門(mén)和崗位”，強(qiáng)調(diào)要“實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，這是四中全會(huì)整個(gè)體系藍(lán)圖的亮點(diǎn)和重點(diǎn)。

七、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)需要法律和制度的支持

《決定》指出：“要堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則”。目前是“依據(jù)權(quán)力清單”進(jìn)行公開(kāi)，更理想的應(yīng)當(dāng)是“依據(jù)法定職責(zé)”公開(kāi)。全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)需要法律和制度支持，相關(guān)立法亦是今后的課題。

八、救濟(jì)機(jī)制的完善亦是法治政府建設(shè)的重要課題

《決定》沒(méi)有在第三部分談及救濟(jì)機(jī)制完善的問(wèn)題。但是，這并不意味著《決定》忽視了救濟(jì)機(jī)制在法治政府建設(shè)中的重要地位，而是在第二部分和第五部分已有論述，在此省略，避免了重復(fù)。《決定》要求“保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”，這是非常好的社會(huì)狀態(tài)，亦是法治政府的重要目標(biāo)。

九、“深入”和“加快”需要辨證理解

《決定》用“深入”來(lái)修飾“推進(jìn)依法行政”，用“加快”來(lái)修飾“建設(shè)法治政府”，表明了一種價(jià)值取向：在多年來(lái)推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，追求形式法治主義和實(shí)質(zhì)法治主義的對(duì)話；在建設(shè)法治政府的過(guò)程中盡量爭(zhēng)取時(shí)間，“更好維護(hù)和運(yùn)用我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”，但要扎實(shí)推進(jìn)“法治”，“更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”。

十、依法行政、建設(shè)法治政府是堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)

《決定》在第七部分“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”中指出：要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程。”依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政是三個(gè)層面。在治國(guó)和執(zhí)政層面強(qiáng)調(diào)“依法”，意味著將黨的意志轉(zhuǎn)換為治國(guó)理政的舉措，須有法治思維法治方式。而在行政層面，所有公務(wù)員不折不扣依法行政，就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的最好體現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法、法律，在法制統(tǒng)一原則下，每個(gè)人都努力做好本職工作，將行政法和法治行政原理貫徹到行使權(quán)力和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的全過(guò)程，這正是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的最好體現(xiàn)和基本保障。

作者：楊建順單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授