城建檔案利用中自由裁量權(quán)的負面問題

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摘要：城建檔案作為記載和保存城市發(fā)展印記、傳承城市文化的載體，其作用愈發(fā)彰顯，利用需求與日俱增。城建檔案利用中自由裁量權(quán)的存在，引發(fā)出檔案利用的負面問題。針對于此，筆者提出了一系列措施加以規(guī)范和限制檔案利用的自由裁量權(quán)濫用，以期最大限度地保障社會公眾對城建檔案利用的合理需求，更好地實現(xiàn)城建檔案服務于社會的目標。

關(guān)鍵詞：城建檔案利用；自由裁量權(quán)；負面問題；規(guī)范措施

檔案管理中的自由裁量權(quán)是法律賦予管理者的一種權(quán)力，行使主體可以是檔案行政部門或檔案專業(yè)管理部門。這種權(quán)力運用是為了提升檔案管理的社會效率，但若法規(guī)、制度不完善，就容易發(fā)生自由裁量權(quán)使用不當?shù)那闆r，這樣會對被裁量人造成一定的損害。因此，有必要針對城建檔案利用中自由裁量權(quán)所引發(fā)的負面問題提出針對性的解決措施，使自由裁量權(quán)的行使更為規(guī)范。

一、自由裁量權(quán)概述

（一）自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是指在法律授權(quán)范圍當中，相關(guān)的管理者根據(jù)立法的目的以及公正等原則，自由判斷、選擇以及決定的權(quán)利[1]。自由裁量權(quán)的根本目的就是為了對被裁量人的行為展開合理的判斷以及評價。

（二）城建檔案利用中的自由裁量權(quán)

城建檔案利用中的自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在兩方面：一是城建檔案管理部門在設(shè)置檔案利用權(quán)限及范圍時的自由裁量度；二是檔案利用工作人員在管理制度、工作規(guī)范細化程度不高、業(yè)務指引不清晰時，以個人主觀判斷決定能否提供檔案利用的自由裁量度。

二、城建檔案利用中自由裁量權(quán)的負面問題

（一）隨意行使自由裁量權(quán)會導致合法與合理間產(chǎn)生沖突

自由裁量權(quán)的使用，即便存在不合理的地方，也常常會被彈性的法條所掩蓋，讓被裁量人即便不滿意卻無反抗余地。在檔案利用中自由裁量權(quán)的存在，容易產(chǎn)生利用案件的同案異斷、異案同斷情況。如以下案例：蘇某因與物業(yè)的開發(fā)商存在產(chǎn)權(quán)糾紛，向城建檔案館申請建設(shè)工程檔案利用，其利用需求為其物業(yè)所在樓宇的竣工圖紙及設(shè)計說明。根據(jù)城建檔案館工程檔案利用規(guī)定，檔案中設(shè)計說明因含有建設(shè)物公共部分信息，不屬于個體產(chǎn)權(quán)人可利用范圍。蘇某申請利用設(shè)計說明的訴求未果，要求城建檔案館提供工程檔案利用范圍設(shè)置的法規(guī)依據(jù)，否則投訴該館包庇開發(fā)商，不維護產(chǎn)權(quán)人應有的權(quán)益。由此可見，案例中城建檔案館對檔案利用權(quán)限設(shè)置存在一定的爭議。工程檔案中必然存在建筑物公共部分的信息，而這些信息能否被個體產(chǎn)權(quán)人所使用，各地城建檔案館做法不一，存在同案異斷的處理情況，隨意行使自由裁量權(quán)容易導致合法與合理間的沖突。

（二）濫用自由裁量權(quán)將會導致利用訴求和檔案管理之間的沖突

自由裁量權(quán)存在的初衷是賦予管理者一定的權(quán)力，從而有效地解決宏觀和微觀之間出現(xiàn)的沖突，但在法律的邊緣地帶容易出現(xiàn)濫用情況。現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系中尚無細化檔案利用權(quán)限及范圍等，因此各級檔案管理部門應根據(jù)現(xiàn)實情況自行制定檔案利用規(guī)定，自由裁量地設(shè)置利用權(quán)限及范圍。當利用者提出的利用訴求處于法律邊緣地帶時，檔案管理部門往往從便于管理的角度出發(fā)，傾向于“從嚴收緊”原則，限制利用范圍以及權(quán)限，這又恰恰與利用者“從寬擴大”利用需求的愿望相悖，從而造成公眾利用訴求與檔案管理之間的沖突。

三、城建檔案利用中自由裁量權(quán)的規(guī)范化措施

（一）有序推進城建檔案開放鑒定，健全檔案利用法規(guī)建設(shè)

我國現(xiàn)行檔案法規(guī)體系中對城建檔案利用的規(guī)定相對少而粗放，僅為原則性、方向性的概述。法規(guī)中要求檔案管理部門開展檔案鑒定，經(jīng)鑒定為開放的檔案，持合法身份證明的社會公眾可以利用；鑒定為未開放的檔案，由檔案管理部門依條件提供利用。誠然，開放鑒定是城建檔案利用的重要前提。檔案管理部門須有序推進檔案開放鑒定工作，制定鑒定標準，可選取期滿30年，且不涉及城市安全和敏感信息的城建檔案作為突破口，進行鑒定試驗。先易后難，以點帶面，逐步建立和健全城建檔案開放鑒定制度，組建由檔案形成單位、城市規(guī)劃、建設(shè)等多部門組成的鑒定機構(gòu)，制定工作流程，推動城建檔案開放鑒定工作，定期向公眾提供開放檔案目錄，加大城建檔案資源的社會利用。此外，城建檔案管理仍過于強調(diào)檔案保密性，與現(xiàn)今信息利用的發(fā)展形勢不相適應。自政府信息公開條例的頒布起，社會呼吁對現(xiàn)行檔案法規(guī)展開革新。在信息利用方面，檔案法規(guī)的修訂應與政府信息公開條例的立法理念——“公開為原則，不公開為例外”一致。因此，檔案行政管理部門以及城市規(guī)劃、建設(shè)行政管理部門應合力推進健全城建檔案利用法規(guī)建設(shè)，各級城建檔案管理部門在檔案利用工作中才能做到有法可依。

（二）完善城建檔案利用管理制度、業(yè)務規(guī)范和工作指引

有效控制城建檔案利用中的自由裁量權(quán)，需加強檔案利用方面的管理制度、業(yè)務規(guī)范、工作指引的制定。城建檔案管理部門可在現(xiàn)行的檔案法規(guī)框架下，從城建檔案權(quán)屬入手，在充分做好利用需求調(diào)研分析、利用內(nèi)容和權(quán)限設(shè)置分析的前提下，有針對性地制定城建檔案利用制度及業(yè)務規(guī)范。對外，可定期向社會公眾公布利用范圍，明晰利用條件，優(yōu)化利用流程，加強利用指引；對內(nèi)，應加強業(yè)務管理，通過規(guī)范員工工作標準，盡可能地避免檔案管理人員在開展檔案利用業(yè)務工作時存在過大的裁量自由度，從而更加合法合理地向社會提供檔案利用，切實滿足公眾對城建檔案利用民生需求。

（三）加強檔案接收前端介入，要求移交單位明晰利用限制意見

根據(jù)檔案法律法規(guī)，城建檔案移交單位可對其移交的檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用意見，城建檔案管理部門據(jù)此制定利用條件、確定利用權(quán)限。因此，合法降低城建檔案管理部門在城建檔案利用限制設(shè)定中自由裁量權(quán)，應在城建檔案接收前進行前端控制，要求檔案移交單位在移交時明確限制利用意見。檔案管理部門可通過制定標準，明晰移交要求，將檔案利用范圍、利用條件限制等作為檔案移交時須明確的內(nèi)容，由移交單位在移交文據(jù)中逐一明確。檔案管理部門可通過業(yè)務培訓、指導、監(jiān)督等手段加以落實。

（四）強化城建檔案利用工作的內(nèi)外監(jiān)督

有效管控自由裁量權(quán)，須從裁量的主體以及利益相對人這兩個角度切入，加強內(nèi)外監(jiān)督。城建檔案管理部門作為提供檔案利用的主體，也是自由裁量的主體，應加強自身對檔案利用業(yè)務的事前、事中、事后的監(jiān)督管理力度，從利用指引的公布、立案材料的規(guī)范、審批流程的合法等方面加強內(nèi)部監(jiān)督，真正實現(xiàn)城建檔案利用的陽光服務。對于利益相對人的社會公眾而言，也應加強對檔案管理部門在檔案利用各個環(huán)節(jié)的合法監(jiān)督，提出合理性意見，促進檔案利用工作更加完善，推動檔案部門的工作質(zhì)量與效能的提升。綜上所述，城建檔案利用中自由裁量權(quán)的運用在一定程度上提升了檔案利用的社會效率，但隨意行使則亦會導致檔案利用合法與合理間的沖突、利用訴求與檔案管理的沖突。為避免自由裁量權(quán)的不合理運用甚至濫用，城建檔案管理部門可通過推進城建檔案開放鑒定，健全檔案利用法規(guī)建設(shè)；完善利用管理制度、業(yè)務規(guī)范和工作指引；加強檔案接收前端介入，要求移交方明晰利用限制意見；強化內(nèi)外監(jiān)督等一系列措施，規(guī)范和限制檔案利用的自由裁量權(quán)，最大限度地保障社會公眾對城建檔案利用的合理需求，真正有效地實現(xiàn)檔案工作服務于社會公眾的目標。

參考文獻：

[1]葉小平.檔案開放中的自由裁量權(quán)研究[J].浙江檔案,2017(5):6-8.

[2]鄭鯤.衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)研究[D].新疆大學,2017.

[3]譚榮美.論刑事案例指導制度對法官自由裁量權(quán)的規(guī)制[D].山東政法學院,2016.

作者:劉潔貞 單位:廣州市國土資源和規(guī)劃委員會檔案管理處