新公共管理理論評析

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1新公共管理提出的理論及現實背景

新公共管理作為一種新的管理模式，它的產生是傳統行政管理模式的理論危機以及現實實踐過程中的挑戰雙重合力所導致的結果。傳統的公共行政是建立在由伍德羅·威爾遜提出并由古德諾系統化的“政治與行政二分”理論以及由馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論之上的。兩大理論作為傳統公共行政的理論基礎，其提出具有跨時代之意義，以此理論為基礎的傳統公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步，自其產生以來，已逐步成為世界上絕大多數國家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的內在理論缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治學行為主義和人際關系學派的激烈批判。

對政治—行政二分法理論的批評主要集中在其二分理論在實踐中的不可行。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，傳統行政模式的不切實際之處就在于，政治與行政必然是相互關聯的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。此外，面對于韋伯的“官僚制”理論，學者們也認為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發生沖突。同時，以這種程式化、固定化的方式應對豐富而不規則世界，必然導致了各種現實的沖突與壓力。而在這一理論基礎本身存在缺陷而招致批評的同時，經濟和社會領域出現了一些新的變化及特點，這對傳統公共新政構成了新的挑戰。

首先，經濟理論新變革的出現。二戰后的西方各國政府遭遇了嚴重的“政府失靈”。公共選擇理論認為，解決公共管理的危機之道便是減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將“經濟效率”奉為最高標準，通過市場這只“看不見的手”的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。

其次，全球經濟一體化程度的日益提高，使政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經結束，而使全球性的“政府效能”橫向競爭的時代成為現實，不同社會下的公眾像選擇職業與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇?？傊S著理論的發展和現實社會的變遷，傳統公共行政模式已經在理論和實踐的質疑聲中陷入了“四面楚歌”的境地。在這樣的理論和現實背景下，以經濟學和私營管理理論為基礎的“新公共管理運動”引人注目地登上了公共管理的歷史舞臺，并引發了公共管理領域一場新的革命。

2新公共管理的理論基礎及主要內容

新公共管理運動自20世紀80年代由英美兩國開始以來，便迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。以下我們將從新公共管理的理論基礎及主要觀點兩方面對該理論進行詳細闡述。

2．1理論基礎

新公共管理以新自由主義經濟學（新古典主義經濟學）和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎?！八鼜慕洕鷮W理性角度出發，要求對經濟學中的公共選擇理論、委托一理論和交易成本理論加以運用，因此追求三E（e－conomy、efficiency、effectiveness），即經濟、效率、效能成為新公共管理的基本目標”。對其較有影響力的經濟理論主要有公共選擇理論、委托理論和交易成本理論三種，它們也被稱為新制度主義經濟學。

首先是公共選擇理論，作為經濟學方法在政治學中的運用，公共選擇理論采用方法論上的個人主義和“經濟人"假設，由此推導出市場應發揮更大作用，建議采用以市場為基礎的制度設計。其次，在公共部門內部引入市場競爭機制，重建競爭結構和激勵結構，打破政府對公共產品和服務的壟斷。

其次是委托理論，它通常用于分析組織中的科層關系。變革者認為在有限理性和機會主義的“經濟人”假設下，人的利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價。

再次，交易成本理論，它主要強調在交易時如何選擇適合組織需要的信息成本，它提供了一個分析框架，使政府對公共服務目標的完成以及委托成本的選擇有了新的認識，通過一系列制度安排來決定是采用內部生產還是外部契約方式來提供服務獲得。

此外，新公共管理的另一個理論基礎是私營部門的管理理論和方法。新公共管理認為，那些己經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公共部門的管理中。

2．2理論觀點及內涵

在學術界，公共管理學者對新公共管理內容和特征的認識也不盡相同。著名公共管理學家胡德（C．Hood）將新公共管理的主要內容和特征概括為：向職業化管理轉變；明確的績效標準與衡量指標；更加重視產出控制；實行部門分權，將公共部門分解成更小的單元；引入市場機制，強化公共部門的內部競爭；私人部門的管理風格和方法；強調資源運用上的克制和節約。英國學者溫森特·懷特認為，新公共管理強調：職業化的管理、明確的績效標準和績效評估；以結果而不是程序的正確性來評估管理水平；看重金錢的價值；對消費者而非公民的需要保持敏感；強調公共服務的針對性而非敏感性。

經合組織（OECD）1995年度公共管理發展報告《轉變中的治理》把新公共管理的特征歸納為八個方面：轉移權威，提供靈活性；保證績效、控制和責任制；發展競爭和選擇；提供靈活性；改善人力資源管理；優化信息技術；改善管制質量；加強中央指導職能。我國學者陳振明教授（2000）在以上國外學者研究的基礎上，將“新公共管理”的研究綱領或范式特征歸納為八個方面：強調職業化管理；明確的績效標準與績效評估；項目預算與戰略管理；提供回應性服務；公共服務機構的分散化和小型化；競爭機制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關系的轉變。

盡管各派學者對新公共管理會有自己的看法，但在一些基本的原則和理念上卻是相似的。結合各位學者所提出的思想，我們將新公共管理理論的內容可以概括為：

（1）政府職能的重新定位，是掌舵非劃槳。在政府職能定位上，新公共管理認為是掌舵（決策）而不是劃槳（執行），政府在公共行政管理中應該把管理和具體操作分開。以此為改革原則，削減政府規模，減少規制，使政府管理從眾多具體公共事務中淡出，更多地關注決策工作，用公共政策指導公共產品生產的競爭，以提高公共產品生產的效率和質量，最大限度地滿足社會公眾的需要，這一過程會使社會組織及公眾不自覺地提升自治能力，社會自治力量的發展勢必意味著服務理念的增強。

（2）政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。新公共管理理論和新公共管理實踐將行政分權置于一個突出的地位，認為分權是一個具有較高績效行政組織的必備特征，只有將權力下放和分散化才能夠靈活迅速地調整自身結構以適應新形勢的需要，保持良好的行政績效。因此，首先應當強調中央政府與地方政府之間的分權，使地方政府擁有更大的權力和自主性，地方政府也要將自己的部分職權分給社區，通過建立“社區政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政機構內部也要進行分權，減少行政管理的層級，使行政組織扁平化。

（3）在行政服務態度上，堅持“顧客導向”的價值理念。在新公共管理看來，政府是負責人的“企業家”，而公民是其尊貴的“顧客”。作為“企業家”的政府并非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率低的地方轉移到效率較高的地方，由“顧客”驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的。對公共服務的評價，應以“顧客”的參與為主體，通過“顧客”介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，并能產出高效的公共服務。與傳統公共行政相比，新公共管理注意到了公眾的重要性和作用。

（4）競爭機制的引入。新公共管理把競爭機制引入公共管理之中，通過市場的力量推進變革，主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的市場檢驗、優勝劣汰的局面。使公共部門向更具競爭性的方向發展。

（5）引入私營部門管理技術和方法，倡導企業家式的政府。新公共管理認為公私之間沒有本質的差別，故政府部門可以引進私營部門成功的管理經驗和先進的技術方法來提高效率。新公共管理中的項目預算、業績評估、戰略管理、顧客至上、產出控制、人力資源開發等主要源于私人部門的管理實踐，出現了公私部門管理在理論和方式上的融合。

（6）公共政策領域的專業化管理。在政府中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導，即讓管理者管理，因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能。

（7）績效管理及產出控制。用績效和計劃預算取代原有的預算制度?？冃Ч芾硎窃谠O定的公共服務績效目標的基礎上對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測并做出系統的績效評估。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標準，即經濟、效率和效益。

3對新公共管理理論的反思

新公共管理在理論和實踐中取得巨大突破和成績的同時，也受到了較為廣泛的質疑。質疑者的觀點主要體現在以下幾方面：

3．1經濟人假設與公共性的矛盾

“經濟人“假設是新公共管理理論的邏輯起點之一，新公共管理學者也從這一觀點出發，對傳統公共行政中出現的諸如機構腐敗、規模擴張和預算最大化進行了解釋。但從理論上講，這種經濟領域的理性人和經濟人假設并不適合于政治領域和公共行政領域。單從人有自利這一個方面就判斷入是“經濟人”的話有以偏概全之嫌。此外，這種假設還忽視了人性中的人文道德、社會倫理等文化因素。除此之外，人性善的倡導、社會功德的提倡、愛國主義、人與人的互惠互信、以及為了國家和集體利益犧牲自我的利他主義等各種各樣的文化因素同樣會對人的行為和選擇產生制約，在某種程度上甚至可以說是決定性的。從本質上來看，理性人和經濟人假設只不過是西方個人主義理論的變異和強化，這一點在經濟領域已經遭到了批判。新公共管理學者又將其改頭換面引入了行政領域，最終也導致了行政理論自身的矛盾。

3．2顧客導向與公民權的矛盾

對政府而言，將公共服務的受益者稱為顧客，實際上是模糊了政府和企業的根本區別。公民有權參與政府，參與行政管理活動，有權監督政府，還有義務納稅，這種角色是顧客所無法比擬的。將公民看作顧客，將政府與公民的關系看作是基于市場交換主體的企業和顧客的關系，實際上是模糊甚至是降低了公民的憲政權利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意義就是保證公共服務的提供、社會目標的實現和公共利益的維護。但政府顧客導向注重的是對分散的個體的短期私人利益做出回應，這種傾向必定會影響公共服務的提供和公共利益的實現。如果公共部門只以顧客導向為目標，行政改革也就失去了應有的方向和意義。此外，顧客的購買力是有很大的差別的，沒有購買力的顧客，無論多么需要都是無法得到商品。若放在公共服務領域，他們必將被排斥在公共服務的受益者范圍之外，從而加劇社會的不平等，形成赤裸裸的兩極分化。

3．3新瓶裝舊酒的質疑

新公共管理有一個重要的假設，即公共部門的管理與私營部門的管理雖然存在差異，但存在著一個跨越公私部門的一般管理。批評者認為新公共管理死抓此理不放，致使管理主義傾向濃厚，與早期的科學管理主義相靠攏。正如等哈特認為的一樣：“在公共行政領域有一個長期存在的傳統，它支持‘政府應像企業一樣運作’的觀點”，在很大程度上，這種建議意味著政府機構應該采取‘科學管理’到‘全面質量管理’這樣一些在私人部門行之有效的措施。政府再造運動和新公共管理使這個觀點更加深入。”透過表面，在新公共管理深層仍然存在著一個扎根很深的東西，那就是“效率”，也就是“花費更少，獲取更多”。由此可見，新公共管理仍擺脫不開追求高效率的泰勒制的影響，仍具有鮮明的管理主義色彩。大有新瓶裝舊酒之嫌。

3．4政府掌舵的困境

奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中建議建立一個掌舵而非劃槳的政府，將權力下放，減輕政府負擔，以期更好的發揮中央的指導職能。但批評者卻發現在實踐中已證明這幾乎可以悲觀的說是一種奢望，以西方國家改革為例發現，這種權力下放只是將一種公共壟斷變成了私人壟斷，將公共物品和公共服務交給市場全權負責，以減少政府失敗，縮減政府職能，這必然意味著政府放棄了部分社會職能，削弱了國家對公共事務和經濟的調節能力，從而致使中央控制權的下降，破壞了國家政府在公民心目中的權威性，最終導致政府在實質上將不再能掌舵了。

4結語

縱觀新公共管理的理論與實踐，不難看出，“新公共管理"作為一種正在成長著的公共管理新理論及實踐模式，是當代社會改革的產物，與當代人類社會由工業社會向后工業社會的轉變，與全球化、信息化和市場化時代的來臨密切相關?！靶鹿补芾怼备淖兞藗鹘y公共行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共部門管理實踐在理論上的總結，反過來又成為公共部門管理改革實踐的指導思想。

新公共管理毋庸置疑地已成為一種不同于傳統公共行政范式的新范式。盡管在其不斷發展壯大的過程中遭到了不少的批評，但這并不影響它作為公共行政發展的總趨勢。長遠而言，新公共管理理論和實踐的發展將有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。