區(qū)域公共管理中的有效供給

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1區(qū)域公共管理的緣起及我國的現(xiàn)狀

“區(qū)域”是一個內(nèi)涵廣泛而相對的概念,從公共管理學科的角度來看,區(qū)域是一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的經(jīng)濟地理概念。[1](P75)美國學者J•H•米特爾曼提出了三個不同層面的“新區(qū)域主義”分類法,即宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。[2](P134)在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會條件下,社會的公共問題較單一,公共事務較簡單,無論是民族國家或地方政府,都能夠較為得心應手地解決和處理內(nèi)部公共行政問題,生產(chǎn)和供給相應的公共物品與公共服務,而無需尋求外部支援和相互合作。但自從人類進入信息社會以來,特別是邁入21世紀以后,經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的浪潮席卷全球,這一方面使國際分工不斷深化,各個區(qū)域之間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深;另一方面使得區(qū)域化和區(qū)域主義崛起,各個區(qū)域間的競爭更加激烈。這種區(qū)域間的政區(qū)競爭,集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種有形或無形的資源以實現(xiàn)一定的目標,而圍繞制度、政策和公共物品與公共服務的競爭。[1](P77)經(jīng)濟全球化、經(jīng)濟市場化與區(qū)域主義的崛起,不僅使傳統(tǒng)“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務變得越來越“外部化”和“無界化”,而且使“區(qū)域公共問題”大量興起,并有復雜化、多元化和規(guī)模化之趨勢。

比如,跨國或跨行政區(qū)劃的環(huán)保問題、人口與資源問題、流域治理問題、地區(qū)穩(wěn)定問題、區(qū)域發(fā)展問題等,已遠遠超出民族國家或地方政府的能力,以往由一個國家或一個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區(qū)域公共問題”,雙邊或多邊的區(qū)域政府追求合作行政或聯(lián)合治理便提上議事日程。1978年以來,中國進行了以市場為導向的改革開放,中國的經(jīng)濟也開始融入到世界經(jīng)濟全球化的浪潮中。在市場經(jīng)濟體制和全國統(tǒng)一大市場的建設過程中,由于受傳統(tǒng)行政體制的影響,各個區(qū)域間經(jīng)濟分化十分嚴重,中國東西部差距過大,制約了全國經(jīng)濟的整體戰(zhàn)略選擇。“地區(qū)差距的擴大造成了東部和中西部對政策產(chǎn)生不同的需求,東部希望中央政府繼續(xù)放權和進一步市場化,而中西部則希望中央政府加強中央集權。”[3](P21)

同時,區(qū)域政府間或轄區(qū)政府間競爭有愈演愈烈之勢,經(jīng)濟區(qū)域間資源大戰(zhàn)屢禁不絕。雖然中央政府采取種種措施,謀求統(tǒng)一的市場秩序,但由于政治主導的區(qū)域沖突仍相當頑強地存在,制約著區(qū)域合作的實現(xiàn)和要素稟賦的合理配置,各級政府有令不依、目光短淺、市場分割現(xiàn)象仍然十分嚴重。在國家宏觀管理中,不存在可供區(qū)域管理利用的治理結構,對于區(qū)域治理缺乏戰(zhàn)略性的考慮,往往頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,“中國目前尚未形成完整的區(qū)域政策體系,最明顯的表現(xiàn)是迄今為止仍沒有為實際部門所采納的問題區(qū)域區(qū)劃框架,最多只有貧困地區(qū)劃分,這對完善區(qū)域政策來說等于缺乏基本的基礎。”[4](P28)中國缺少負責區(qū)域管理的綜合性權威機構,以協(xié)調(diào)全國區(qū)域發(fā)展與合作。良好的公共管理是社會良性發(fā)展的基本保障,而社會發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題又是催生公共管理進一步發(fā)展和創(chuàng)新的源泉和動力。應對上述紛繁雜蕪的社會生態(tài)變化,應對政治經(jīng)濟“區(qū)域化”和“一體化”所帶來的挑戰(zhàn)和機會,要求實現(xiàn)公共管理創(chuàng)新,實行區(qū)域公共管理。

2區(qū)域公共產(chǎn)品的供給———區(qū)域公共管理的路徑選擇

關于公共產(chǎn)品的概念,薩繆爾森的定義是:“每個人對這種產(chǎn)品的消費,都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。”[5](P387-389)而公共產(chǎn)品可從不同標準上進行分類。根據(jù)其空間區(qū)域的外溢性范圍的不同,可將公共產(chǎn)品劃分為洲際區(qū)域內(nèi)跨國家的“宏觀區(qū)域公共產(chǎn)品”、次區(qū)域跨境的“中觀區(qū)域公共產(chǎn)品”以及一國內(nèi)部的地方“微觀區(qū)域公共產(chǎn)品”。因而所謂區(qū)域公共產(chǎn)品是指對那些居住在某一地理區(qū)域內(nèi),只占全國人口一部分的人具有非競爭受益的公共產(chǎn)品。[6](P58)

區(qū)域公共管理的邏輯起點是區(qū)域公共問題,因此,為區(qū)域協(xié)調(diào)、持續(xù)、穩(wěn)定和快速發(fā)展提供一個解決各類區(qū)域公共問題的區(qū)域公共管理平臺是各級地方政府的重要職責。即通過各種制度、機制安排來協(xié)調(diào)和配置區(qū)域內(nèi)部的各種資源,通過提供不同形式、不同層級的區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務來解決區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間共同面臨的各種區(qū)域公共問題,其中的關鍵在于如何建立和完善恰當?shù)膮^(qū)域公共產(chǎn)品提供和管理機制。[7](P69)同時,提供各種公共產(chǎn)品和公共服務也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府的一項基本職能。在區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成和發(fā)展過程中,各種公共產(chǎn)品、公共服務的缺乏和基礎設施建設的不足成為制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個瓶頸,需要區(qū)域內(nèi)的各級公共行政主體合作提供。恰當?shù)膮^(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)、提供機制有利于區(qū)域合作機制的形成,從而找到解決區(qū)域公共問題的有效手段;有利于區(qū)域穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平的實現(xiàn),有利于提高區(qū)域公共問題的治理水平。因此生產(chǎn)和供給必需的“區(qū)域公共產(chǎn)品”,成為區(qū)域政府和其它非政府組織治理“區(qū)域公共問題”的關鍵。

但由于這些“區(qū)域公共產(chǎn)品”一方面具有一般公共產(chǎn)品的兩大基本特性,即消費的非競爭性和非排他性,另一方面,還存在著如下幾個特征:(1)受益上的區(qū)域性。這是指區(qū)域公共產(chǎn)品消費上具有空間限制性;(2)存在著溢出效應和擁擠效應。溢出效應是指這一公共產(chǎn)品的受益范圍與行政上的地理范圍不一致,即其受益范圍大于行政界限,從而向相鄰的區(qū)域擴散的現(xiàn)象;擁擠效應是指由于大多數(shù)地方公共產(chǎn)品的收益只覆蓋于有限的地理范圍,隨著人口規(guī)模的擴大,使用者的增加,這些地方公共產(chǎn)品將變得擁擠;(3)提供的層次性。這是指它需要按不同的受益對象,由不同級次的區(qū)域政府提供;(4)市場的相似性。即人們選擇在哪一個區(qū)域生活時要考慮的一個因素是該區(qū)域的稅收及公共產(chǎn)品和公共服務的組合狀況,人們會選擇能夠使其滿足程度最大的那個區(qū)域,這實質(zhì)上等于人們在各區(qū)域間“選購”、“購買”他們認為是最好的地區(qū),這與私人市場的特征是極其類似的。因而一方面區(qū)域間單個國家或地方政府也同樣會有“搭便車”心理,沒有動力甚至采取規(guī)避心態(tài)去對待這些問題,另一方面區(qū)域政府又不得不去解決這些問題。因此,“區(qū)域公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)和供給又呈現(xiàn)出不同于一般公共產(chǎn)品的復雜性。

3我國區(qū)域公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀與問題

3•1區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式單一

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制框架的確立,經(jīng)濟體制改革的不斷深入,反映在財政上就是分稅制改革和財政分權,地方財政獨立性增強,地方政府擁有了獨立的地位和自主預算權。這使地方財政不斷退出競爭性領域和私人產(chǎn)品供給市場,鞏固和加強其區(qū)域公共產(chǎn)品的供給職能。在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給上,形成以地方政府為主,私人部門和投資者為輔的格局。但私人部門和投資者活動范圍和配置區(qū)域公共產(chǎn)品的數(shù)量極為有限,主要是因為存在著嚴格的政府管制和行政審批制度,私人部門和外國資本不能進入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主要是由各級各類國有企事業(yè)機構來進行。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高,社會對各類公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量不斷提高,單靠公共財政資源難以滿足,而市場準入壁壘使得大量的民間資本無法進入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領域,資源在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、公共部門與私人部門之間難以自由流動和優(yōu)化組合,公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域的產(chǎn)權過于集中于政府及其公共部門手中,產(chǎn)權結構單一、僵化,競爭機制難以形成。

3•2區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足與過剩并存

中央和地方政府根據(jù)其財權和事權的大小來負責提供不同層次的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供;區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供;跨區(qū)域性公共產(chǎn)品,由于受益地區(qū)的交叉性,可以由受益地區(qū)的地方政府協(xié)商解決,也可以由中央出面協(xié)調(diào),由地方政府具體負責提供,中央政府通過轉(zhuǎn)移支付負擔一定比例的經(jīng)費。但是目前我國的區(qū)域公共管理制度和區(qū)域基礎設施供給制度缺乏公平的合作體系,區(qū)域政府間公共產(chǎn)品生產(chǎn)資源配置范圍和公共財政支出責任劃分不清,單個的行政主體過度關注行政區(qū)內(nèi)部的公共管理及其基礎設施,造成區(qū)域內(nèi)的公共基礎設施供給不足和供給過剩并存的局面,不僅浪費了區(qū)域內(nèi)的公共資源,而且不利于經(jīng)濟區(qū)域的整合與發(fā)展。

3•3區(qū)域公共產(chǎn)品需求表達困難

在區(qū)域公共產(chǎn)品供給的決策機制上,地方政府及其官員往往根據(jù)各自的“政績”和“利益”的需要進行決策,這種自上而下的決策機制帶有很強的行政指令性,而不是由受益地區(qū)的內(nèi)部需求來決定,地方公眾需要的是有利于生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品,以增加自己的產(chǎn)出數(shù)量和福利水平,但是現(xiàn)行地方公共產(chǎn)品供給機制不能反映受益地區(qū)對地方公共產(chǎn)品的需求狀況,忽視了公眾意愿,一方面造成所謂的地方公共產(chǎn)品過剩,另一方面導致公眾真正需要的地方公共產(chǎn)品又供給不足,如社會保障、醫(yī)療服務等等。因此,隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入和微觀主體維護自身利益要求的日益提高,地方公共品的成本籌集和具體分配應具有更高的透明度和民眾對決策的參與度,這是市場經(jīng)濟條件下公共品供給發(fā)展的必然趨勢。

3•4區(qū)域公共產(chǎn)品供給財政體制混亂

經(jīng)濟體制改革以來,我國的財政體制圍繞著“放權讓利”進行了幾次不同程度的創(chuàng)新,政府收入在這種制度創(chuàng)新中自然而然地被劃分為三部分:預算收入、預算外收入和制度外收入。預算收入和預算外收入被稱為制度內(nèi)收入,從理論上來講,它們應該是公共品供給的主要來源。但是在我國地方政府的收入組成中,制度外收入一直在呈不斷擴大之勢,近年來在有些地方甚至超過制度內(nèi)收入,在政府收入中占絕大比例。區(qū)域公共產(chǎn)品的制度外供給導致資源配置效率低,關鍵在于這種籌資方式的“暗箱操作”和運作的不規(guī)范、不透明。因為運作的不規(guī)范,各種收費標準極不一致,造成了巨大的效率損失和公平損失,增加了微觀主體的經(jīng)濟負擔,影響了資源配置效率和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

4我國區(qū)域公共產(chǎn)品有效供給的途徑

第一,轉(zhuǎn)變政府職能,合理界定政府和市場的職責范圍。市場經(jīng)濟條件下,界定政府和市場事權范圍的標準是:凡是市場能夠有效提供的事務,事權歸市場;市場不能或不能完全提供或協(xié)調(diào)的,只有政府出面組織才能實施的事務,事權歸政府,政府的職能可以概括為“宏觀調(diào)控,市場監(jiān)管,公共服務,社會管理”。按照這個原則,政府的投資重點應是市場配置資源失靈的領域,以及對結構優(yōu)化有突出意義的領域,所以國家財政主要應承擔維持政府運轉(zhuǎn)、基礎科研、公益事業(yè)、基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)等方面的資源配置。對于那些應由各級政府共同承擔的事務,可以考慮由某一級政府具體承擔實施,經(jīng)費通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度解決,并以這些投資適時對經(jīng)濟進行必要的宏觀調(diào)控,引導、監(jiān)督市場向良性方向發(fā)展。財政逐步從個人、企業(yè)或市場有能力承擔并對整個經(jīng)濟不至于產(chǎn)生難以控制的沖擊的經(jīng)濟建設領域中退出來。要實現(xiàn)這些,必須依賴政府機構改革,轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政府職能的真正歸位,集中財力解決一些社會公共問題,為實現(xiàn)公共服務的均等化提供財力支持。

第二,制定各級政府事權劃分的法律規(guī)范,合理劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的職責范圍。劃分中央與地方以及上、下級政府事權范圍的原則是:屬于全國性共同事務的事權,應由中央政府決策、承擔和管理;屬于地方性共同事務的事權,應由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可的范圍內(nèi)自行決策、承擔和管理。地方政府間事權的劃分標準是受益范圍和規(guī)模,若政府活動或公共工程的規(guī)模龐大、難度大、技術要求高,受益對象是全省范圍居民,則事權歸省一級政府,由省級政府負責支出和管理;若政府活動或公共工程的規(guī)模較小、難度小、技術要求不高,受益對象是市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍居民,則由市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責支出和管理。

第三,建立地方公共品的需求主導型的供給決策機制。公共選擇理論認為,有效率的決策能否出臺不是取決于經(jīng)濟學家和政治學家的智慧,而是取決于決策規(guī)則。區(qū)域公共產(chǎn)品的效率在于公共支出是由地區(qū)公眾的偏好和意愿決定的,其決策理論應是“消費者”取向的,實施手段是公共選擇。1956年,蒂布特發(fā)表了《地方支出的純理論》一文。[8](P416-424)文中設計了公共產(chǎn)品的偏好顯示機制,從而在公共產(chǎn)品供給中引入了消費者的選擇。區(qū)域性公共產(chǎn)品與全國性公共產(chǎn)品不同,消費者是有選擇權的。在一定的條件下,消費者可以選擇自己喜好的區(qū)域公共產(chǎn)品,也可以拒絕某個區(qū)域的公共產(chǎn)品,其具體方法便是“用腳投票”,即選擇一個所提供的公共產(chǎn)品對自己效用最大的區(qū)域居住而放棄對自己不適合的區(qū)域,進而實現(xiàn)對公共產(chǎn)品的選擇。因此,地方政府應建立民主化決策的制度,如預算聽政制度,特別是一些重大支出項目,要讓公眾知情并廣泛地討論;同時地方政府還應將公共產(chǎn)品決策公開,通過法律程序,將信息提供給公眾監(jiān)督,只有這樣,消費者才能進行理性的選擇。因此,政府準備做什么、怎樣做、做的成本是多少、做了以后能達到什么目標等相關信息應該公開,以利于消費者選擇。

第四,建立規(guī)范的地方財政收入機制,強化財政支出管理。規(guī)范非預算收入管理,賦予地方政府一定的稅收立法權,完善轉(zhuǎn)移支付制度,健全分稅制財政管理體制;改革預算編制辦法,明確支出預算編制依據(jù),充分體現(xiàn)政府職能;細化預算內(nèi)容,加強預算論證;嚴格預算支出約束和監(jiān)督;改革現(xiàn)行國庫分散支付制度,實行國庫集中支付制度;引入市場機制,推行政府采購制度。