水資源工程改革

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摘要：針對浙江省水利投資現狀，提出了水行政主管部門要根據本地水資源開發利用總體規劃，提出供水工程的布局、規模、標準、水價等建設管理標準，把整個供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設、運營、管理模式，鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進行建設和管理，提高水資源百億保障工程運營效益。

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關鍵詞：水資源；BOT；TOT

1水資源百億保障工程市場化改革應遵循的原則

1．1堅持政府推動與市場調節相結合的原則

水資源百億保障工程作為支撐國民經濟和社會發展的重要基礎設施，在推向市場的過程中，必須實行政府調控下的準市場運作方式。明確界定政府行為和市場行為，逐步解決政府在供水工程建設與管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，確立政府在供水市場開發中的主導地位；充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，引入市場競爭機制，完善水價形成機制，規范供水市場發展。

1．2堅持社會效益和經濟效益相結合的原則

供水工程是基礎設施，既有公益性，又有經營性。在推進供水工程市場化改革的過程中，必須堅持社會效益和經濟效益統籌兼顧，長遠利益與近期利益統籌考慮。

1．3堅持公開、公正、公平的原則

打破行業壟斷，創造適合各類市場主體公平競爭的市場環境，增強競爭的透明度，杜絕暗箱操作。統一政策，建章立制，規范運作，內資外資一視同仁，內企外企平等參與。

1．4堅持國家、水管單位、投資者三方利益兼顧原則

嚴格國有水利資產評估，在供水工程經營管理中實現國有水利資產保值增值；堅持與水利工程管理體制改革相結合，積極穩妥推進；科學確定投資回報，維護投資者合法權益。

1．5堅持正確處理改革、發展與穩定三者關系的原則

既要把發展作為第一要務，從水利行業實際出發，以改革促發展，大膽探索，勇于創新，又要充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，把改革的風險和成本降到最低限度。

1．6堅持因地制宜，分類實施的原則

結合各類水資源百億保障工程特點，創新改革思路，多種形式并舉，宜股則股，宜租則租，宜賣則賣，不搞一刀切。

2浙江省水資源百億保障工程投資模式的選擇

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2．1推進水資源百億保障工程市場化改革

2．1．1推進水資源百億保障工程市場化改革，是建立多元化水利投、融資機制的基礎

從近幾年全省各地供水工程市場化改革的實踐來看，把供水工程推向市場，理順各利益主體的關系，有利于吸引民營資本、外資、金融資本，解決建設資金短缺問題，緩解我省水資源“瓶頸”制約；通過深化供水工程建設與管理制度改革，進一步明晰所有權、放開建設權、經營權、管理權，調動外資、社會資金辦水利的積極性。有利于盤活大量的國有供水工程存量資產，提高工程的管理水平，實現水資源百億保障工程的良性循環。

2．1．2加大政府調控力度，健全水資源市場調節機制

各級政府要按照把握規劃權、控制取水權、放開建設權、搞活經營權、保證水安全的原則，根據經濟社會發展規劃和當地水資源實際，搞好水資源開發利用總體規劃，做好供水工程總體布局，優化配置水資源，為供水工程市場化改革打下基礎。對各類供水工程市場主體，嚴格供水市場準入制度，保證供水安全；加強對工程建設質量、工程運行維護、供水質量、防洪調度等方面的管理，保證供水工程的安全運行。

2．1．3采取多目標水利工程投資和費用分攤辦法，劃分經營性資產和非經營性資產

對新建水資源百億保障工程按照工程設計概算評估總資產，采取多目標水利工程投資和費用分攤辦法，劃分經營性資產和非經營性資產，具有多種功能的工程只將經營性資產推向市場，單一的供水工程全部資產推向市場。結合各類供水工程的實際，正確選擇BOT、TOT、股份制、特許經營、委托經營、拍賣、租賃和國有獨資等產權組合和建設管理形式。

2．1．4組建國有或國有控股的水務集團或水利國有資產運營公司

妥善解決水利國有資產出資人身份不明的問題。加強水資源百億保障工程國有水利資產管理，明確供水工程國有資產出資人代表；從開發供水市場的戰略高度出發，積極培育具有一定規模的國有或國有控股的水務集團或水利國有資產運營公司，負責供水項目等水利經營性項目的投資和運營，承擔國有資產保值增值責任。

2．1．5對現有的大中型供水工程，應在明晰產權的基礎上，區別不同的工程性質進行改革

單純向城市和工業供水的水利工程，采取拍賣、租賃、股份制、股份合作制等多種形式，通過實行特許經營權招標的方式推向市場。既有公益性又有經營性功能的綜合性供水工程，應科學界定經營性資產和公益性資產，把經營性資產剝離后推向市場；公益性資產可通過委托管理、承包管理等形式提高管理水平，降低管理成本。對新建的大中型城市供水工程，按照“誰投資、誰所有、誰經營、誰受益”的原則，放開建設權，搞活使用權，明確收益權。

2．2對擬建水資源百億保障工程采用“BOT”投資方式

2.2.1浙江省民間資金充裕，應用BOT模式市場潛力巨大

BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱之為“特許權融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經營四個基本特征。BOT是Build-Operate-and-Transfer的縮寫，譯為“建設-經營-移交”，意指根據合同安排，項目承辦者承擔建造。

目前浙江省民間資金充裕，2007年中，浙江省各級金融機構人民幣存款余額約1萬億元。如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標，發展內資BOT項目無疑具有廣闊的前景。同時，內資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風險，如政治風險、匯率風險等，極具發展潛力。

2.2.2水資源百億工程項目運用BOT融資建設的意義

一是開拓了水利建設融資途徑。國家財力的不足和投資體制的改革，使得多渠道籌資進行水利建設成為必然。BOT融資方式的出現，成為水利建設融資的新途徑，并為進一步深化水利建設投融資體制改革起到積極的促進作用。

二是減少了國家對水利設施建設的直接負擔。BOT運用于經營性水利項目中，可以減少國家對該類水利設施的直接財政投入，有利于集中財力進行大江大河治理和國家重點工程建設。

三是避免了國家的債務風險。BOT項目的貸款風險由私人財團承擔，政府亦不須提供項目投資、貸款擔保，從根本上避免了國家的債務風險。

四是有利于水利建設技術的引進和創新。BOT項目把融資者、承包商等各方的經濟利益聯系在一起，致使項目公司常在項目建設中提出并實施富于創造性的技術措施，從而縮短工期，節約資金。

2.2.3BOT模式開發水資源百億保障工程的優點

（1）新型的國家水資源開發建設融資手段。

①BOT項目融資是指通過項目的資產、收益作抵押來融資。它的特點非常適用于投資供水、水力發電和污水處理等投資回報穩定的水資源開發利用項目。

②我省部分經濟不發達的地區，要大力開發水資源，首先要解決資金來源問題；其次，可以利用資本的杠桿效應，發揮政府有限資本的導向性作用。

③BOT方式是推動水資源開發利用產業融資體制改革的有效形式，是鼓勵和支持社會資本和產業資本向我省經濟不發達地區水資源開發利用項目建設市場轉移的重要方式。

④對項目業主來說，由國內外私營部門投資，減少了業主(政府)借債和還本付息的責任，項目融資的所有責任都移交到私營合同商身上，因而業主可以避免因某一基礎設施的建設而背上財務負擔。

（2）新型水資源開發利用建設手段。

①BOT項目中，項目公司作為工程主體，全面負責水資源開發利用的資金籌措、工程建設、運營管理，使得項目投資主體與運作主體相統一，從根本上解決了水資源開發建設過程中的“委托成本”問題。

②BOT方式可降低政府在水資源開發建設中因“信息不對稱”造成的風險，它將項目投資主體與項目運作主體合二為一，政府只負責水資源開發利用項目建設結果的監控，大大降低了監督成本，而將質量風險轉移給了項目公司，有效保證了工程質量。

③BOT工程建設有利于提高項目的運作效率。BOT項目貸款控制嚴格，而且私營企業為了減少風險，獲得更多收益，會主動加強管理，控制造價，防止業主國際公共建設資金超支現象發生，業主也可因此獲得寶貴的管理經驗。

（3）實現水資源開發利用產業化、市場化的有效方式。

①BOT方式可改善并明晰水資源開發利用項目的產權結構，明確政府(特許經營權授予方)、項目發起人、項目公司、運營公司之間的職責，形成水資源開發利用產業協調運轉、有效制衡的經營管理機制。

②BOT方式可促進政府職能的轉變，有利于改善行政主管部門的執法力度，有利于加強水資源開發利用企業的自律行為。

③BOT方式可促進水資源開發利用企業進行技術革新和科學管理，降低企業運營成本，實現水資源開發利用產業良性發展。

2.3對已建的水資源百億工程采用TOT模式

2.3.1水利工程應用TOT方式的可行性

TOT融資方式只涉及經營權轉讓，不存在產權、股權之爭。準公益性水利項目涉及到公眾消費者的安全和利益，政府有明確的責任負責投資建設。而采用TOT方式融資，轉讓的只是特許經營期內的經營權，不涉及產權、股權這一敏感問題的要求。保證了政府對基礎設施的控制權，易于滿足我國特殊的經濟及法律環境TOT項目的特許期是固定的，不存在投資者永遠占有的問題。因此，期滿時政府將收回項目的一切經營權，TOT方式項目融資在政策上和法律上都是可行的。20世紀90年代，我國政府頒布了一系列有關基礎設施項目投融資體制的重要政策，初步確立了市場條件下投資的風險約束機制和投資管理機制。從而為TOT項目融資方式的成功開展提供了良好的法律政策環境。中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，社會公益型項目由政府財政統籌安排，并廣泛吸引社會資金參與。《決定》為社會資金進入水利事業提供了思路。2004年國務院了《國務院關于投資體制改革的決定》，要求放寬社會資本的投資領域，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。

我國水利項目建設需要大量的資金，政府繼續鼓勵境內外資本進入水利事業。準公益性水利項目中可經營性資產的產品市場穩定，有可靠的收益前景，再加上利用TOT模式投資風險小，見效快，這都是利用TOT模式對準公益性水利項目進行項目融資的可行性因素。

2.3.2TOT融資模式應用水利工程優點

(1)從我國水利工程發展的現狀看，單純依靠國家投入資金的增量已不能滿足經濟發展對水利的需求。特別是隨著專業銀行的商業化，企業投資主體地位的形成，水利事業要在保持資金增量穩定增長的同時，努力盤活現有國有資產存量，把“死”資產變成“活”資金，實現存量資產的重組和流動。因此，TOT融資方式符合國有企業改革的大方向，有利于加快水利事業改革的步伐。

(2)有利于盤活國有資產存量，減少政府財政壓力。采用TOT方式進行直接融資，政府將所建成的水利工程經營權轉讓，根據特許經營權協議，直接從外商那里融資，不會增加政府外債規模和財政負擔，同時也分散了政府投資風險。

(3)有利于提高項目的運營管理水平，提高項目的運行效率，使得該項目的效益達到最大化。首先，TOT投資方式中的投資者在購買現有資產后，追逐利潤最大化的動機通常會使投資者引進先進技術設備、拓展資產的規模，提高贏利能力。這有利于這部分資產的保值增值。其次，TOT投資方式引入私營集團來運營、管理基礎設施，往往會帶來先進的經營理念和科學的管理方法。許多私營集團具有豐富的運營經驗、專業的管理隊伍、先進科學的管理方式，這對改善管理、提高服務質量大有裨益。因此采用TOT融資方式引入境內外投資者，可以打破國家對的壟斷經營狀態，有利于逐步建立起開放、有序、公平競爭的市場環境，加快我國市場經濟的進程。

因此在水利項目中利用TOT方式進行融資不僅是可行的，而且可以為水利建設提供新的資金來源，提高資產的經營效率。

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3結論

各級水行政主管部門要根據本地水資源開發利用總體規劃，提出供水工程的布局、規模、標準、水價等建設管理標準，把整個供水工程推向市場，通過競爭方式確定建設、運營、管理模式，鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、TOT等多種方式進行建設和管理，提高水資源百億保障工程運營效益。

參考文獻

［1］劉耀祥.項目融資在水利建設中的應用分析［J］.水利經濟,2006，(4).

［2］張漢亞.我國水利投資和運行機制研究［J］.中國水利，2006.

［3］張新勇.西部農村水資源開發中BOT方式的政策分析［J］.山西建筑，2007，（3）.