教育服務(wù)貿(mào)易挑戰(zhàn)與策略

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      教育服務(wù)貿(mào)易挑戰(zhàn)與策略

      本文作者:金孝柏作者單位:上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院國(guó)際經(jīng)貿(mào)研究所

      我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨嚴(yán)重困境與巨大挑戰(zhàn)

      (一)我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨對(duì)教育服務(wù)的屬性和定位的認(rèn)識(shí)困境

      1.我國(guó)對(duì)教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性缺乏全面的認(rèn)識(shí)

      從功能上看,教育具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)屬性,這4種屬性共同構(gòu)成教育屬性的完整內(nèi)涵。但是,在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)忽視甚至是回避教育的經(jīng)濟(jì)屬性,不適當(dāng)?shù)胤糯笊踔量浯蠼逃钠渌?種屬性,并表現(xiàn)在具體的教育立法與政策中。我國(guó)的立法和教育政策先后使用過教育、教育事業(yè)和教育產(chǎn)業(yè),但很少使用過教育服務(wù)的提法,更沒有使用過教育服務(wù)貿(mào)易的措辭,這說明我國(guó)對(duì)教育服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性和可貿(mào)易性質(zhì)沒有清晰完整的認(rèn)識(shí)。但是,我國(guó)在加入WTO時(shí)承諾開放包括高等教育服務(wù)在內(nèi)的所有5個(gè)教育服務(wù)貿(mào)易部門,這說明,我國(guó)實(shí)際上承認(rèn)了教育服務(wù)的可貿(mào)易性質(zhì),也間接承認(rèn)了教育的產(chǎn)業(yè)屬性。顯然,這又與我國(guó)現(xiàn)有的教育立法與政策相矛盾。

      2.我國(guó)教育立法對(duì)高等教育服務(wù)的定位模糊不清、相互矛盾

      我國(guó)的教育法律一般把教育定位為教育事業(yè)或者公益性事業(yè),禁止任何組織和個(gè)人以營(yíng)利為目的舉辦教育和設(shè)立高等學(xué)校,③但在《民辦教育促進(jìn)法》和《在中外合作辦學(xué)條例》中則又暗示營(yíng)利性教育的存在。④而且,《民辦教育促進(jìn)法》明確允許民辦學(xué)校的投資人從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào),⑤但“合理回報(bào)”的具體含義并沒有明確,實(shí)際上與利潤(rùn)并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。因此,在我國(guó)的教育法律體系中,教育的定位是模糊不清、相互矛盾的,教育事業(yè)不是嚴(yán)格的法律概念,且內(nèi)涵與外延均不周延。對(duì)教育服務(wù)的模糊定位造成了現(xiàn)實(shí)中廣泛存在著公立學(xué)校營(yíng)利化和民辦教育功利化的現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中,大量(以財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源的)公辦高等教育機(jī)構(gòu)直接或者變相進(jìn)行營(yíng)利性辦學(xué)活動(dòng),而很多民辦高等教育機(jī)構(gòu)(包括一些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu))卻由于教育法律的限制處于經(jīng)費(fèi)不足、舉步維艱的困境,少數(shù)民辦學(xué)校則通過各種途徑加速回收投資。這既違背了競(jìng)爭(zhēng)的公平原則,也違背了法律規(guī)定的公立教育的公益性原則,加重了普通民眾的教育負(fù)擔(dān)。

      3.我國(guó)的教育立法與政策沒有厘清教育服務(wù)與政府之間的關(guān)系

      目前,在我國(guó)境內(nèi)提供高等教育服務(wù)的主體包括公立高等教育機(jī)構(gòu)(國(guó)家投資)、民辦高等教育機(jī)構(gòu)(民間資本)和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的教育法律體系和政策體系中,政府實(shí)際上處于教育法律的制定者與執(zhí)行者、教育服務(wù)的提供者、教育資源的壟斷者、調(diào)配者、計(jì)劃者和使用者地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,這會(huì)導(dǎo)致公立高等教育機(jī)構(gòu)、民辦高等教育機(jī)構(gòu)和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng),教育資源的高度壟斷和集中則會(huì)導(dǎo)致教育服務(wù)的效率低下、質(zhì)量不高和滋生各種教育腐敗。多項(xiàng)研究成果和我國(guó)去海外留學(xué)人數(shù)不斷增長(zhǎng)的事實(shí)均已證明了這一點(diǎn)。從高等教育服務(wù)貿(mào)易角度來看,政府本應(yīng)承擔(dān)的教育撥款、學(xué)生權(quán)益保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督和信息服務(wù)職能卻在不斷弱化。

      4.我國(guó)對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化普遍存在誤解和曲解,教育服務(wù)貿(mào)易未能有效立法

      在20世紀(jì)90年代,我國(guó)曾推行過教育產(chǎn)業(yè)政策,把教育確立為先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和全局性的知識(shí)產(chǎn)業(yè),但此后發(fā)生了幾次較大規(guī)模的教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng),以2007年教育部首次公開明確反對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化結(jié)束,①教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng)才逐漸淡出媒體,但教育產(chǎn)業(yè)化的論調(diào)并沒有消失。仔細(xì)梳理與教育產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的各種文獻(xiàn),我們發(fā)現(xiàn),教育產(chǎn)業(yè)化論爭(zhēng)實(shí)際上是一場(chǎng)沒有共同定義基礎(chǔ)和實(shí)證研究的“口水戰(zhàn)”,因?yàn)椋瑹o論是贊成者還是反對(duì)者,都沒有對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行過任何定義,或者對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化做過任何有系統(tǒng)的理論性闡述或?qū)嵶C分析,贊成者和反對(duì)者基本上都是自說自話。反對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化的觀點(diǎn)基本上都是把現(xiàn)實(shí)存在的教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)等同或者歸咎于教育產(chǎn)業(yè)化;贊成教育產(chǎn)業(yè)化的則多是過分夸大教育產(chǎn)業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。這兩者的共同特點(diǎn)就是沒有完整把握教育服務(wù)過程中市場(chǎng)力量與政府職責(zé)的定位與界限。而且,由于我國(guó)政府對(duì)教育的投入始終沒有達(dá)到承諾多年的占GDP4%的目標(biāo),并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平和一些發(fā)展中國(guó)家水平,普通民眾的教育支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們的承受能力,教育產(chǎn)業(yè)化自然而然地成為教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)和政府沒有盡到教育提供義務(wù)和責(zé)任的替罪羊。由于這一分歧的存在,加上高等教育過度行政化等原因,我國(guó)至今年沒有從貿(mào)易或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度對(duì)高等教育服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行有效立法,致使我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)面臨嚴(yán)重的法制困境。

      (二)我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展面臨法制困境

      1.我國(guó)現(xiàn)有的教育法律體系

      健全的教育法制是發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的基本條件和根本保障。我國(guó)目前的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律體系包含國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層次。從國(guó)際法層次看,我國(guó)參加或簽署的有關(guān)國(guó)際條約是我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易法的重要組成部分,主要包括相關(guān)的WTO協(xié)定和我國(guó)加入WTO時(shí)開放教育服務(wù)的承諾內(nèi)容。前者主要包括《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS),后者主要指《關(guān)于中華人民共和國(guó)加入的決定》、《中華人民共和國(guó)加入議定書》和《中國(guó)加入工作組報(bào)告》。這些法律文件規(guī)定我國(guó)對(duì)其他WTO成員開放高等教育服務(wù)必須遵循的原則和規(guī)范。從國(guó)內(nèi)法層次看,我國(guó)在高等教育服務(wù)貿(mào)易方面的法律包括貿(mào)易法和教育法兩個(gè)方面。前者有《對(duì)外貿(mào)易法》,后者包括《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》等。《對(duì)外貿(mào)易法》確立了我國(guó)履行國(guó)際教育服務(wù)承諾義務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇等原則,也適用于我國(guó)承諾開放的教育服務(wù)部門。《教育法》確立了我國(guó)教育的基本制度,并包含了允許境外人員入境留學(xué)、承認(rèn)境外學(xué)業(yè)證書和允許外資辦學(xué)的原則。《高等教育法》和《職業(yè)教育法》分別規(guī)定了高等教育的基本制度、高等學(xué)校及教師、職業(yè)教育的體系、實(shí)施和保障等制度。《民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定了民辦教育機(jī)構(gòu)和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)規(guī)范。從教育服務(wù)貿(mào)易角度看,這些法律更多地規(guī)范了以商業(yè)存在模式進(jìn)行的高等教育服務(wù)進(jìn)口,即我國(guó)境內(nèi)的中外合作辦學(xué)。

      2.我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律體系不夠完整

      我國(guó)在教育服務(wù)立法方面的進(jìn)展緩慢,缺乏完整、統(tǒng)一的高等教育服務(wù)法律體系,不能適應(yīng)高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展需要。現(xiàn)有的教育服務(wù)立法只能說是初步的框架,主要涵蓋教育的基本原則與基本制度、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育和教師,對(duì)于發(fā)展迅速的高等教育服務(wù)貿(mào)易,除了一部《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)范以中外合作辦學(xué)為教育服務(wù)提供形式的商業(yè)存在模式外,對(duì)其他的3種教育服務(wù)提供模式基本沒有系統(tǒng)的高位階立法,對(duì)處于教育服務(wù)過程核心地位的教育主權(quán)、民族文化傳承與傳播、學(xué)生權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)、教育質(zhì)量督導(dǎo)、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)可、認(rèn)證、高等教育服務(wù)投資、高等教育機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)撥款等重要領(lǐng)域缺乏必要的立法。總體而言,我國(guó)的教育立法對(duì)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的模糊法律定位與高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要嚴(yán)重脫節(jié),而服務(wù)貿(mào)易立法本身原則性強(qiáng)、可操作性差,對(duì)高等教育服務(wù)貿(mào)易的特殊性考慮不足,沒有形成有利于促進(jìn)高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的法律規(guī)范體系。

      3.教育行政執(zhí)法與司法體制存在嚴(yán)重缺陷

      由于我國(guó)的教育立法偏重行政職能,弱化甚至忽視教育的服務(wù)功能,在教育服務(wù)過程中作為消費(fèi)者的學(xué)生往往成為教育行政執(zhí)法的對(duì)象,現(xiàn)有的司法體制在學(xué)生權(quán)益受到侵害時(shí)不能提供有效的司法救濟(jì)。我國(guó)的教育法在很大程度上仍然屬于行政法,甚至高等教育也是國(guó)家和地方行政的重要組成部分。①這種教育行政化現(xiàn)象嚴(yán)重妨礙了高等教育服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展,造成了公立學(xué)校對(duì)教育資源的壟斷與浪費(fèi),造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和公立學(xué)校與民辦學(xué)校之間的巨大政策差異和嚴(yán)重不平等,同時(shí)也嚴(yán)重阻礙了我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易的健康發(fā)展與高等教育服務(wù)的國(guó)際化進(jìn)程,使得公立學(xué)校沒有動(dòng)力、民辦學(xué)校沒有能力參與高等教育服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),高等教育服務(wù)貿(mào)易因而明顯滯后于其他服務(wù)貿(mào)易部門。

      (三)我國(guó)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨教育體制性困境

      1.我國(guó)的教育行政體制低效僵化

      我國(guó)目前的教育行政體制基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。自改革開放以來,盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變化,確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但教育行政體制沒有發(fā)生過任何實(shí)質(zhì)性的改革和變化。政府和教育行政部門壟斷了一切教育資源,牢牢地控制公立高等學(xué)校的人事、財(cái)政撥款、專業(yè)課程設(shè)置、招生計(jì)劃,利用資源壟斷權(quán)力加強(qiáng)對(duì)民辦高校的控制,使得作為教育服務(wù)貿(mào)易主體的高等學(xué)校沒有獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)。教育行政部門分配資源的標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性,分配決策過程缺乏應(yīng)有的透明度、公平性和公信力。

      2.我國(guó)的高等教育機(jī)構(gòu)高度行政化

      我國(guó)的高等教育機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的辦學(xué)機(jī)構(gòu),更不是真正意義上的高等教育服務(wù)提供者和國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易主體,特別是公立高等學(xué)校,被不適當(dāng)?shù)刭x予了行政級(jí)別和人為地劃分出不同的等級(jí)。在高等學(xué)校內(nèi)部,具體的職能部門設(shè)置也基本上沿用了行政機(jī)關(guān)的設(shè)置模式。由于高校的行政級(jí)別與教育資源分配密切相關(guān),教育行政部門根據(jù)高校的不同級(jí)別而不是教育服務(wù)的質(zhì)量和市場(chǎng)的占有率來分配教育資源,從而造成不同高校為了爭(zhēng)奪國(guó)家教育資源必須依附或取悅教育行政部門,轉(zhuǎn)而追逐自身行政級(jí)別的提高和等級(jí)的升降,最終逐步喪失改進(jìn)和提高教育服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力和能力。這一點(diǎn),可以從我國(guó)投入巨資重點(diǎn)培育的所謂重點(diǎn)大學(xué)至今也沒有在海外建立有效運(yùn)作的獨(dú)立分校或者合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)向海外學(xué)生提供商業(yè)性教育服務(wù)的實(shí)例中得到佐證。

      (四)我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易面臨激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)

      隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,服務(wù)貿(mào)易在世界經(jīng)濟(jì)中的地位越來越重要,并深刻影響著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局與走向。教育服務(wù)由于其本身的復(fù)雜屬性和功能,受到世界各國(guó)廣泛的重視,國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易正顯現(xiàn)巨大的發(fā)展活力。我國(guó)的對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力仍然很薄弱,并且面臨來自發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

      1.來自發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)

      縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易總量構(gòu)成,服務(wù)貿(mào)易的比重非常高,而且,教育服務(wù)貿(mào)易占據(jù)十分重要的地位。世界最發(fā)達(dá)的高等教育服務(wù)貿(mào)易出口國(guó)全部是發(fā)達(dá)國(guó)家,包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、新西蘭。更為重要的是,一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)把高等教育服務(wù)貿(mào)易當(dāng)作本國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)加以鼓勵(lì)和扶持,如澳大利亞和新西蘭。由于強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、天然的語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)、靈活的就業(yè)政策和獎(jiǎng)學(xué)金制度,美國(guó)、澳大利亞等國(guó)在吸收海外留學(xué)生方面占據(jù)十分明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),并且在今后的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)繼續(xù)保持。美國(guó)、英國(guó)在建立海外校園方面取得顯著成效。

      2.來自發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)

      發(fā)展中國(guó)家日益重視服務(wù)貿(mào)易和人力資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)作用。新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易的動(dòng)力十分明顯。我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家都是發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的主要目標(biāo)國(guó),同時(shí),高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的目標(biāo)一般多是其他發(fā)展中國(guó)家的學(xué)生,要想獲得高等教育服務(wù)貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),必須培育自身的教育服務(wù)特色和提高高等教育服務(wù)的質(zhì)量。印度已經(jīng)確立高等教育服務(wù)私有化、商業(yè)化和國(guó)際化化的政策,重點(diǎn)發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易,并且逐步確立了自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和特色,在工程、生物技術(shù)、數(shù)學(xué)、化學(xué)、農(nóng)業(yè)科技、園藝、信息技術(shù)等領(lǐng)域較大的出口潛力,并已經(jīng)吸引較多的西亞和南亞國(guó)家的學(xué)生到印度留學(xué)。①除此之外,印度的官方語(yǔ)言英語(yǔ)也為其高等教育服務(wù)貿(mào)易出口增加了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。反觀我國(guó)的高等教育服務(wù),存在一些體制性的阻礙因素;而且,在較為成功的海外孔子學(xué)院和針對(duì)來華留學(xué)的海外留學(xué)生提供的課程中,語(yǔ)言、文化培訓(xùn)和中醫(yī)課程占據(jù)了主要地位。因此,我國(guó)發(fā)展對(duì)外高等教育貿(mào)易必須認(rèn)真對(duì)待來自其他發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng),積極尋求對(duì)策。

      我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),加快發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易

      (一)正確認(rèn)識(shí)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性,明確區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育服務(wù)

      教育服務(wù)具有復(fù)雜的屬性和功能,我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)此客觀全面地加以認(rèn)識(shí),特別是對(duì)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性必須加以重視,明確區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育。高等教育服務(wù)可以部分產(chǎn)業(yè)化,對(duì)外高等教育服務(wù)應(yīng)該當(dāng)作服務(wù)性產(chǎn)業(yè)加以鼓勵(lì)和支持。這是因?yàn)椋环矫妫覈?guó)加入WTO時(shí)已經(jīng)承諾開放高等教育服務(wù),承認(rèn)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性和可貿(mào)易性只是從認(rèn)識(shí)上認(rèn)可開放高等教育服務(wù)的合法性和有效性,同時(shí)也有助于繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易;另一方面,如果繼續(xù)否認(rèn)高等教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性和可貿(mào)易性,并不能在事實(shí)上阻礙其他國(guó)家以服務(wù)貿(mào)易的形式(特別是境外消費(fèi)的模式)向我國(guó)的學(xué)生提供高等教育服務(wù),只能阻礙我國(guó)對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易出口的發(fā)展,進(jìn)一步擴(kuò)大高等教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的貿(mào)易逆差。我國(guó)的高等教育服務(wù)應(yīng)當(dāng)面向國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)。②部分教育服務(wù)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的前提,撇開教育服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性討論教育服務(wù)貿(mào)易既不符合教育服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與邏輯,也不利于在實(shí)踐中完善我國(guó)的教育服務(wù)貿(mào)易立法。而且,教育能否營(yíng)利不取決于教育的公益性,而是政策與法律的選擇結(jié)果,對(duì)教育營(yíng)利行為進(jìn)行規(guī)范可以使之不侵害教育的公益性。③對(duì)高等教育服務(wù)分類規(guī)范,平等對(duì)待,鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),加強(qiáng)監(jiān)督,既可以保持公立高等教育服務(wù)的公益性,也可以給予民辦高等教育服務(wù)必需的發(fā)展空間,為學(xué)生提供多樣性的選擇,同時(shí)也可以為教育服務(wù)出口提供動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制,有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此,我國(guó)應(yīng)通過立法區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性高等教育服務(wù),維護(hù)公立教育服務(wù)的公益性,禁止公立大學(xué)對(duì)內(nèi)進(jìn)行任何營(yíng)利性教育服務(wù)活動(dòng),允許民辦大學(xué)(包括中外合作辦學(xué))以營(yíng)利性目的提供教育服務(wù),特別是鼓勵(lì)他們參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易,拓展和擴(kuò)大高等教育服務(wù)出口。

      (二)制定與實(shí)施高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展規(guī)劃和促進(jìn)政策

      我國(guó)先后多次制訂教育事業(yè)發(fā)展綱要,但主要針對(duì)整個(gè)教育服務(wù)的所有層次而言,而且,主要從政府主導(dǎo)和督導(dǎo)的角度規(guī)劃整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展,基本上沒有涉及對(duì)外教育服務(wù)貿(mào)易。這些綱要性文件中涉及的國(guó)際交流與合作也局限于教育行政部門與國(guó)外的教育行政部門之間、國(guó)內(nèi)高等學(xué)校與國(guó)外高等學(xué)校之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系和經(jīng)驗(yàn)交流,最近幾年也開始涉足校際辦學(xué)合作。今后,我國(guó)應(yīng)該制定目標(biāo)明確的高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃,即從貿(mào)易的角度推進(jìn)對(duì)外提供高等教育服務(wù),用貿(mào)易的方法和方式發(fā)展對(duì)外高等教育服務(wù)。此類規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確高等教育服務(wù)貿(mào)易的政策目標(biāo)、培育貿(mào)易主體的計(jì)劃與步驟、教育服務(wù)質(zhì)量的保障與監(jiān)督、課程的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、對(duì)外高等教育服務(wù)的市場(chǎng)監(jiān)管、與國(guó)際組織的交流與合作、對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易的促進(jìn)計(jì)劃與措施等,充分利用教育服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼等多種形式的促進(jìn)措施,推進(jìn)高等教育服務(wù)貿(mào)易的快速健康發(fā)展。

      (三)加強(qiáng)高等教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際談判、交流與合作

      國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展及我國(guó)加入WTO以后的服務(wù)貿(mào)易實(shí)踐為我國(guó)參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)與合作提供了很好的機(jī)遇,同時(shí),國(guó)內(nèi)教育行政體制改革也需要借助外力推動(dòng),因此,加強(qiáng)我國(guó)在高等教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)際合作,積極參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易談判,從被動(dòng)的貿(mào)易規(guī)則接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易規(guī)則的制定者符合我國(guó)的服務(wù)貿(mào)易利益,也是我國(guó)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的重要戰(zhàn)略步驟。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參加有關(guān)高等教育服務(wù)貿(mào)易的多邊、雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判,制定和完善教育服務(wù)貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則,尋求和開拓國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)。這些國(guó)際規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括學(xué)生權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)協(xié)調(diào)體制、學(xué)歷學(xué)位的認(rèn)證和認(rèn)可機(jī)制、高等教育服務(wù)質(zhì)量保障與合作機(jī)制、教育服務(wù)自然人流動(dòng)規(guī)則等。在不能達(dá)成上述自由貿(mào)易協(xié)定的情況下,特別是目前WTO服務(wù)貿(mào)易談判陷入艱巨的情況下,我國(guó)應(yīng)力爭(zhēng)通過與有關(guān)國(guó)家或者區(qū)域性國(guó)際組織達(dá)成建立臨時(shí)性機(jī)制的雙邊或區(qū)域協(xié)議保障高等教育服務(wù)貿(mào)易的順利進(jìn)行。

      (四)完善高等教育服務(wù)貿(mào)易的立法內(nèi)容

      我國(guó)高等教育服務(wù)的健康發(fā)展需要完備的高等教育服務(wù)貿(mào)易立法。為此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的高等教育服務(wù)貿(mào)易立法內(nèi)容。首先,根據(jù)高等教育服務(wù)貿(mào)易的需要,制定新的高等教育服務(wù)貿(mào)易法律規(guī)范。我國(guó)應(yīng)盡快制定《高等教育服務(wù)貿(mào)易條例》,確立發(fā)展高等教育服務(wù)貿(mào)易的基本原則、高等教育服務(wù)貿(mào)易機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇、貿(mào)易救濟(jì)、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證等制度和規(guī)范;制定《高等學(xué)校法》,規(guī)定高等學(xué)校的組成、權(quán)利義務(wù)、日常運(yùn)營(yíng)、教育撥款、教育投資與投資人、法律責(zé)任等事項(xiàng);制定《學(xué)生法》,明確對(duì)學(xué)生權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì),特別是到境外留學(xué)的我國(guó)學(xué)生的保護(hù);制定《外籍教師條例》,規(guī)定以自然人的身份在我國(guó)境內(nèi)提供包括高等教育服務(wù)在內(nèi)的所有教育服務(wù)的外籍教師的資格、資歷要求及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范的規(guī)則。其次,豐富與完善現(xiàn)有教育法律規(guī)范的內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)該通過修改現(xiàn)有教育服務(wù)法律規(guī)范,明確保護(hù)國(guó)家教育主權(quán)與保護(hù)和傳承民族文化與傳統(tǒng)的原則,正確定位教育服務(wù)的性質(zhì)、任務(wù)與功能,明確界定政府在教育服務(wù)提供、教育撥款的保障與使用以及教育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督方面的職責(zé),明確教育服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù),明確政府在促進(jìn)教育服務(wù)貿(mào)易國(guó)際化中的職責(zé),明確對(duì)教育服務(wù)投資的保護(hù)與規(guī)范,明確學(xué)生權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)原則與機(jī)制。

      (五)完善高等教育服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制體制改革教育行政體制

      首先,明確政府在高等教育服務(wù)貿(mào)易中的職能定位,明確政府責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)該從單純的高等教育服務(wù)提供者和行政管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椋üⅲ└叩冉逃?wù)的提供者、教育經(jīng)費(fèi)的撥款者、高等教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者、高等教育服務(wù)的立法者和執(zhí)法者、高等教育服務(wù)貿(mào)易信息服務(wù)的提供者以及學(xué)生權(quán)益的保護(hù)者等多重角色,嚴(yán)格設(shè)定責(zé)任追究制度。其次,完善高等教育行政體制,培育高等教育服務(wù)貿(mào)易主體。根據(jù)我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展需要,應(yīng)當(dāng)確立或者加強(qiáng)政府在教育撥款和教育質(zhì)量督導(dǎo)方面的職能,減少教育行政部門的審批權(quán)限,取消各級(jí)公立高等學(xué)校的顯性或者隱性的行政級(jí)別、等級(jí)和權(quán)力,賦予所有高等學(xué)校同等和平等的辦學(xué)自主權(quán),培育獨(dú)立的對(duì)外高等教育服務(wù)貿(mào)易主體。打破政府對(duì)教育資源的壟斷,允許優(yōu)質(zhì)教育資源在不同投資主體舉辦的高等學(xué)校之間自由流動(dòng),讓市場(chǎng)力量成為決定高等教育服務(wù)貿(mào)易主體資格和能力的關(guān)鍵因素。再次,完善教育撥款與投資機(jī)制。我國(guó)目前對(duì)教育服務(wù)的定位與高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的需要與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。在新的條件下,我國(guó)必須加大教育服務(wù)撥款力度和撥款使用的監(jiān)督,公平分配和使用國(guó)家教育資源,建立和完善高等教育投資制度,鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)有實(shí)力的教育機(jī)構(gòu)到海外舉辦高等學(xué)校或其他高等教育機(jī)構(gòu)。最后,完善高等教育質(zhì)量督導(dǎo)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)該建立符合國(guó)際慣例和通行標(biāo)準(zhǔn)的高等教育服務(wù)質(zhì)量督導(dǎo)機(jī)制,改變目前教育督導(dǎo)機(jī)制中的形式主義和運(yùn)動(dòng)式的督導(dǎo)行為和政府性質(zhì),逐步確立具有公信力的、中立的第三方教育督導(dǎo)機(jī)制,特別是公平和平等對(duì)待所有的國(guó)內(nèi)高等教育服務(wù)機(jī)構(gòu),引導(dǎo)中外合作辦學(xué)健康有序發(fā)展。

      結(jié)語(yǔ)

      WTO建立以來,國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易飛速發(fā)展,英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭等國(guó)在國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)發(fā)展教育服務(wù)貿(mào)易提供了良好的范本與借鑒,巨大的國(guó)際高等教育服務(wù)市場(chǎng)為我國(guó)發(fā)展國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易提供了機(jī)遇。另一方面,我國(guó)已經(jīng)成為世界最大的高等教育服務(wù)進(jìn)口國(guó)之一,巨大的國(guó)內(nèi)高等教育服務(wù)市場(chǎng)引起許多海外教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的重視和爭(zhēng)奪的目標(biāo)。但是,我國(guó)高等教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)展明顯滯后于其他服務(wù)貿(mào)易部門,這既有教育服務(wù)法制上的困境,也有教育行政體制上的問題,還有激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)原因。因此,我國(guó)應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)與競(jìng)爭(zhēng),完善高等教育服務(wù)貿(mào)易的促進(jìn)機(jī)制,積極參與國(guó)際高等教育服務(wù)貿(mào)易談判,提升我國(guó)的高等教育服務(wù)貿(mào)易能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

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