政府責(zé)任社會(huì)財(cái)富法律

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摘要：為推動(dòng)國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《改革發(fā)展成果分享法律機(jī)制研究》的深入開(kāi)展，由西南政法大學(xué)主辦、西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究中心和中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心承辦的“政府責(zé)任與社會(huì)財(cái)富公平分配法律問(wèn)題”國(guó)際研討會(huì)于2006年10月20日—21日在重慶君豪大飯店隆重召開(kāi)。會(huì)議收到中外論文40篇。來(lái)自世界銀行，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的專家學(xué)者，重慶市發(fā)展與改革委員會(huì)、陜西省高級(jí)人民法院、重慶長(zhǎng)龍集團(tuán)等實(shí)務(wù)部門(mén)和上海交通大學(xué)、四川大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等12所高校，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》、《社會(huì)科學(xué)》、《中國(guó)人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料》、《高校文科學(xué)術(shù)文摘》、《社會(huì)科學(xué)研究》、《社會(huì)科學(xué)報(bào)》等學(xué)術(shù)報(bào)刊的二十余家單位共60余名代表參加了會(huì)議，他們以政府責(zé)任與社會(huì)財(cái)富公平分配的法理基礎(chǔ)、政府在社會(huì)財(cái)富公平分配中的責(zé)任及實(shí)現(xiàn)機(jī)制、政府責(zé)任與我國(guó)社會(huì)財(cái)富公平分配的具體制度創(chuàng)新為主題，進(jìn)行廣泛深入地交流和討論。現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下：

一、政府責(zé)任與社會(huì)財(cái)富公平分配的法理基礎(chǔ)

李昌麒教授提出：公平分配是社會(huì)財(cái)富分配的現(xiàn)念。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)公平理念和中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期公平理念的考察可知，公平是一個(gè)具有多維度內(nèi)涵的范疇，可以從三個(gè)層面來(lái)界定現(xiàn)代公平理念，即公平是一個(gè)主客觀相統(tǒng)一的范疇，公平是一個(gè)關(guān)系范疇，公平是一個(gè)社會(huì)歷史性范疇。因此，通過(guò)法律機(jī)制的作用使“公平分配”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，就是著眼于以法律措施來(lái)解決目前存在的改革發(fā)展利益分配不公的問(wèn)題，即從引起這些分配不公問(wèn)題的原因——即起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平——入手。周偉教授提出：社會(huì)財(cái)富的公平分配問(wèn)題即分配正義問(wèn)題。在憲法意義上即是法律面前人人平等和憲法所賦予人們和社會(huì)的各項(xiàng)平等權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)分配正義使全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展的成果是現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。盧代富教授提出：和諧社會(huì)是社會(huì)財(cái)富公平分配的目標(biāo)訴求，利益均衡是和諧社會(huì)的核心。達(dá)致和諧社會(huì)的利益均衡要從兩個(gè)層面解決問(wèn)題：在宏觀層面上，應(yīng)以點(diǎn)、線、面的全方位視野，處理各種關(guān)系、理順各種機(jī)制、構(gòu)建各種制度；在微觀層面上，要對(duì)和諧社會(huì)的利益進(jìn)行法律的規(guī)整，進(jìn)而通過(guò)法律進(jìn)行利益控制。要尊重歷史的選擇與現(xiàn)實(shí)的需要，并結(jié)合時(shí)代的語(yǔ)境與對(duì)人性的反思，來(lái)審視和諧社會(huì)利益均衡法治化。

岳彩申教授提出：以人為本是社財(cái)富公平分配的權(quán)利依據(jù)。在以人為本的框架內(nèi)，社會(huì)財(cái)富分配的主體必然是所有社會(huì)成員；在認(rèn)識(shí)社會(huì)財(cái)富分配問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人本主義與科學(xué)主義相結(jié)合的認(rèn)識(shí)論原則，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)；在解決社會(huì)財(cái)富分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)以關(guān)注并改善民生狀況作為基本方向，逐步完善社會(huì)保障體系，建立福利國(guó)家；在實(shí)踐意義上，以憲法為基礎(chǔ)的制度化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富合理分配的保障。應(yīng)飛虎教授認(rèn)為：中國(guó)的公權(quán)機(jī)構(gòu)近年來(lái)基于保護(hù)弱勢(shì)群體的考慮，往往通過(guò)權(quán)利傾斜性配置方式對(duì)交易一方的私權(quán)進(jìn)行額外規(guī)制或過(guò)度保護(hù)，但卻帶來(lái)不少負(fù)面后果。而這多源于公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)自身能力的過(guò)度自信以及對(duì)私權(quán)主體行為復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)不足。他認(rèn)為公權(quán)機(jī)構(gòu)只有在考慮到交易雙方特定情形下的利益關(guān)聯(lián)度、利益受損者的對(duì)策行為、受益人及潛在受益人的道德風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)特定行業(yè)的影響、干預(yù)者的能力限度與干預(yù)困境等因素時(shí)，才能作出正確的權(quán)利傾斜性配置決策。

周林軍博士認(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)學(xué)或社會(huì)學(xué)的角度，社會(huì)財(cái)富配置失衡可以理解為“社會(huì)成本分布失衡”，這是社會(huì)財(cái)富失衡的真正根源。政府對(duì)弱勢(shì)群體的救助義務(wù)不應(yīng)僅限于物質(zhì)或財(cái)務(wù)的“施舍”或援助，還有必要強(qiáng)化其權(quán)利的堤壩，杜絕社會(huì)成本的惡意轉(zhuǎn)嫁，防止對(duì)其殘缺權(quán)利的肆意侵犯，以及化解對(duì)不正當(dāng)?shù)睦鏀D壓。孟慶瑜副教授提出：合理界定分配主體，科學(xué)闡釋分配客體范圍，樹(shù)立正確分配理念，構(gòu)建有效分配機(jī)制等，是建立社會(huì)財(cái)富的分配法律機(jī)制首先解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。就公平的分配理念而言，在初次分配中應(yīng)側(cè)重效率，再次分配中應(yīng)側(cè)重公平。就分配機(jī)制而言，在制度性成果的分配方面，主要是憲法機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)性成果的分配方面，包括三種機(jī)制。在我國(guó)主要是市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制。

二、政府在社會(huì)財(cái)富公平分配中的責(zé)任及實(shí)現(xiàn)機(jī)制

李昌麒教授提出：實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的公平分配，讓社會(huì)財(cái)富惠及全體人民，必須依靠三種力量：一是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用實(shí)現(xiàn)財(cái)富的公平分配；二是通過(guò)政府干預(yù)的作用實(shí)現(xiàn)財(cái)富的公平分配；三是通過(guò)“第三種力量”，即通過(guò)激發(fā)人們的同情心和社會(huì)責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)財(cái)富的公平分配。三種力量互為作用、缺一不可。但是，考慮到自由市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)公平分配過(guò)程當(dāng)中有它自身難以克服的障礙，因而它難以涵蓋整個(gè)復(fù)雜的社會(huì)分配領(lǐng)域；而“第三種力量”在實(shí)現(xiàn)公平分配過(guò)程中，由于它具有很強(qiáng)的主觀性、分散性和有限性，因而它只能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配的一種補(bǔ)充力量。因此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大的責(zé)任，特別是要在公共產(chǎn)品供給、自然資源使用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保障、公共投資和融資以及稅收等方面的利益分配方面。符啟林教授認(rèn)為：對(duì)擁有強(qiáng)大力量和極高權(quán)威的政府而言，保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富公平分配是責(zé)無(wú)旁貸的，這也是各國(guó)建立、發(fā)展并不斷完善社會(huì)保障法律制度的宗旨所在。綜觀世界各國(guó)的社會(huì)保障法，其中政府責(zé)任主要?dú)v經(jīng)了政府全面干預(yù)、政府責(zé)任削弱、政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合三個(gè)階段的演變。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)實(shí)中政府面臨著重重的責(zé)任困境。為達(dá)到社會(huì)財(cái)富的公平分配目的，需要厘清并重構(gòu)政府責(zé)任。劉水林教授認(rèn)為：財(cái)富的公平分配必須使勞動(dòng)者、物的所有者和社會(huì)各有所得。為了使公平分配的原則得以貫徹，國(guó)家作為社會(huì)的代表，不僅要作為公平原則的維護(hù)者，還要作為社會(huì)財(cái)富的經(jīng)管者，把屬于社會(huì)的財(cái)富充分利用，并公平分配給全體社會(huì)成員，這就是國(guó)家的職能所在。

王先林教授提出：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配客觀上主要通過(guò)兩種機(jī)制來(lái)調(diào)控：一是市場(chǎng)分配機(jī)制，二是政府分配機(jī)制。市場(chǎng)分配機(jī)制在解決收入分配不公問(wèn)題上的局限性，使得政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、充分發(fā)揮其作為分配主體之一調(diào)整本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的收入分配不公的問(wèn)題有了最充分的理由。王全興教授提出：在第一次分配中強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)分配，但是不能排除政府的干預(yù)。特別是我國(guó)的工資問(wèn)題和勞資關(guān)系，如果政府不干預(yù)的話會(huì)不利于勞動(dòng)者。第二次分配就是政府分配，但仍然需要市場(chǎng)手段。問(wèn)題是引入市場(chǎng)機(jī)制后，政府和市場(chǎng)的關(guān)系如何處理。第三次分配即社會(huì)私人的力量來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)分配和政府分配的不足。需要政府來(lái)為此創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境，比如說(shuō)監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。即使用現(xiàn)代的理念來(lái)分配，也要用市場(chǎng)手段來(lái)運(yùn)作。

除了強(qiáng)調(diào)政府是社會(huì)財(cái)富公平分配中的基本的責(zé)任主體。岳彩申教授提出：正式的制度創(chuàng)新有一定的局限性，而民間制度創(chuàng)新卻表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力。他以重慶惠民行動(dòng)為例，認(rèn)為以惠民行動(dòng)為代表的民間制度創(chuàng)新作為市場(chǎng)福利制度的一種形態(tài)，兼顧了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在正式制度安排不完備或存在缺陷時(shí)，對(duì)于社會(huì)財(cái)富的公平分配發(fā)揮著重要作用。因此，在重視正式制度安排的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視民間制度創(chuàng)新的意義和作用，從而構(gòu)建社會(huì)財(cái)富分配的完善的制度體系。

王先林教授提出：政府參與收入分配，行使分配權(quán)，解決分配不公平可以采取的措施主要有：一是取消政策歧視，創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)；二是完善市場(chǎng)體制，確保競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程公平；三是加大政府再分配力度，實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。經(jīng)濟(jì)法對(duì)此應(yīng)有其制度貢獻(xiàn)：一是在初次分配階段，法律要為市場(chǎng)資源配置提供有效的支持，防止政府對(duì)市場(chǎng)的不適當(dāng)?shù)母深A(yù)行為。二是在再分配過(guò)程中，法律要通過(guò)稅收和財(cái)政支出等綜合手段進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)分配的相對(duì)平等和實(shí)質(zhì)正義即政府要嚴(yán)格遵守預(yù)算法；完善稅收制度；加快社會(huì)保障法制建設(shè)；規(guī)范政府的支出行為。薛克鵬副教授認(rèn)為：我國(guó)目前的社會(huì)關(guān)系是由一系列不平等的關(guān)系構(gòu)成的體系，包括東西部間不平等的地區(qū)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)間的不平等關(guān)系（如農(nóng)業(yè)和工業(yè)間的不平等關(guān)系）、社會(huì)群體間的不平等關(guān)系（如貧富不平等）。不平等的社會(huì)關(guān)系一定要在公平的原則指導(dǎo)下采取不平等的手段、方式進(jìn)行分配，否則難以解決；實(shí)踐中也是通過(guò)這種不平等的手段分配財(cái)富。可以說(shuō)，不平等的社會(huì)關(guān)系決定了分配手段的不平等。

鄭少華教授強(qiáng)調(diào)應(yīng)該對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行限制。他認(rèn)為：從社會(huì)契約角度講，政府是不存在偏好的，但實(shí)際上政府機(jī)關(guān)存在自身偏好，因此，政府要對(duì)這些偏好進(jìn)行整合，這就要求對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行限制：一是選舉制對(duì)政府責(zé)任要求。二是現(xiàn)代預(yù)算制度對(duì)政府責(zé)任要求。三是公共參與對(duì)政府責(zé)任要求。四是信息公開(kāi)制度對(duì)政府責(zé)任的形成。另外，要區(qū)分中央政府責(zé)任與地方政府責(zé)任。周林軍博士認(rèn)為：社會(huì)財(cái)富分配的實(shí)質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)資源配置問(wèn)題。配置結(jié)果出現(xiàn)不均衡時(shí)進(jìn)行政府干預(yù)毋庸質(zhì)疑。但究竟是定位于“資源配置性干預(yù)”，還是著眼于“制度變遷性干預(yù)”卻是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。事實(shí)是，資源或財(cái)富配置不均不能脫離權(quán)利缺陷和權(quán)利沖突的背景。例如城鄉(xiāng)差距，在很大程度上是城市經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期制度性“侵權(quán)”的必然結(jié)果。因此，對(duì)政府進(jìn)行干預(yù)很有必要。

羅澤勝副教授認(rèn)為：收入分配制度改革凸現(xiàn)作為經(jīng)濟(jì)法價(jià)值的社會(huì)公平，其法理基礎(chǔ)在于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整社會(huì)分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位法屬性要求。社會(huì)主義制度的本質(zhì)、黨和政府的執(zhí)政理念以及削減收入分配不公危害則是其現(xiàn)實(shí)要求。建立和完善收入分配的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)法律制度以及收入分配的調(diào)控監(jiān)管制度和社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)收入分配社會(huì)公平的經(jīng)濟(jì)法制保障。

三、政府責(zé)任與我國(guó)社會(huì)財(cái)富公平分配的具體制度創(chuàng)新

關(guān)于土地利益分配，李開(kāi)國(guó)教授認(rèn)為：根據(jù)我國(guó)國(guó)情，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地實(shí)行先征后用原則是正確的。只有在變革現(xiàn)行的土地所有權(quán)雙軌制的基礎(chǔ)上，即全國(guó)土地不分城鄉(xiāng)一律歸國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，或者全國(guó)土地不分城鄉(xiāng)既可以歸國(guó)家所有又可以歸城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人所有的基礎(chǔ)上，才能拋棄先征后用原則，建立不分城鄉(xiāng)土地也不管土地所有者是誰(shuí)使用者又是誰(shuí)的統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)制度。劉云生教授主張?jiān)谕恋亓⒎Ｊ缴洗蚱频胤焦兄疲x擇農(nóng)村土地國(guó)有化模式并對(duì)農(nóng)村土地國(guó)有化，使新的農(nóng)村地權(quán)模型既不與現(xiàn)行主流意識(shí)形態(tài)相悖，且適于中國(guó)具體國(guó)情，使土地利益分配機(jī)制既不違背公平正義，又足以提高土地效率、增進(jìn)土地價(jià)值。他還提出，現(xiàn)行農(nóng)村地權(quán)立法禁止一般農(nóng)村土地權(quán)利抵押，致使土地功能實(shí)現(xiàn)路徑與政治功能等同一致，土地淪為政治理想的附屬物，失去了作為生產(chǎn)力要素的獨(dú)立功能。他認(rèn)為，允許農(nóng)村土地使用權(quán)自由設(shè)定抵押，不僅可以增進(jìn)土地效益，還能發(fā)揮土地融資、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等復(fù)合功能。

關(guān)于自然資源利益分配，周林軍博士認(rèn)為：就自然資源而論，至少其收益權(quán)應(yīng)當(dāng)由屬地省區(qū)與中央政府按照合理的比例共享；自然資源的開(kāi)發(fā)和調(diào)配應(yīng)該在盡量滿足屬地省區(qū)的合理需求下予以調(diào)配；其輸出和輸入應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，即輸出方享有合理收費(fèi)權(quán)利及輸入方履行合理付費(fèi)義務(wù)；政府也應(yīng)在“資源有限”、“資源有償”、“權(quán)利有別”、“調(diào)配有方”四原則下合理行使國(guó)家權(quán)利并兼顧各方利益需求。劉云生教授認(rèn)為：公共自然資源特別是風(fēng)景名勝區(qū)之經(jīng)營(yíng)業(yè)已從傳統(tǒng)的國(guó)有化企業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化的特許經(jīng)營(yíng)，但出現(xiàn)了一些問(wèn)題，對(duì)此，需要明晰產(chǎn)權(quán)；使公共自然資源市場(chǎng)化；強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)于環(huán)境利益分配，曹明德教授指出了我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償制度中存在的主要問(wèn)題：資源稅在立稅上缺乏理論基礎(chǔ)；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)未能發(fā)揮實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人國(guó)家的所有者權(quán)益；探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得及轉(zhuǎn)讓方面未能充分體現(xiàn)誰(shuí)投資、誰(shuí)受益的礦業(yè)權(quán)價(jià)值補(bǔ)償模式等。改進(jìn)及完善措施包括：設(shè)立權(quán)利金制度，取消資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)；采用探礦權(quán)、采礦權(quán)合一制度，促進(jìn)其流轉(zhuǎn)；重視政府在環(huán)境損害和礦業(yè)城市生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的作用。蔣亞娟認(rèn)為：作為調(diào)節(jié)環(huán)境資源配置核心手段的環(huán)境稅現(xiàn)實(shí)中存在的主要問(wèn)題是稅負(fù)不公導(dǎo)致稅收調(diào)節(jié)功能的弱化。應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益的公平分配權(quán)的確立和實(shí)現(xiàn)作為環(huán)境稅改革的權(quán)利理論基石和環(huán)境稅制改革成效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。王慧認(rèn)為：首先，環(huán)境稅的設(shè)定應(yīng)該等于環(huán)境利益分配行為導(dǎo)致的社會(huì)成本，這是環(huán)境利益公平分配的效率基礎(chǔ)。其次，有必要對(duì)由環(huán)境稅增加的政府財(cái)政收入設(shè)立專項(xiàng)環(huán)境利益分配基金，通過(guò)專項(xiàng)支出保障受環(huán)境稅影響社會(huì)主體的環(huán)境利益分配。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)利益分配，曹興權(quán)副教授提出：國(guó)民分配差距有很多原因，在第一次分配中存在很多問(wèn)題。如何分配跟三方面問(wèn)題有關(guān)：一是市場(chǎng)一般開(kāi)放性，二是行業(yè)傾斜性保護(hù)，三是地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就第一個(gè)問(wèn)題來(lái)講，更多的是考慮用什么政策去說(shuō)服管理者的問(wèn)題。法政策問(wèn)題主要涉及幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是法政策應(yīng)該體現(xiàn)法律對(duì)管理者的約束。二是法政策應(yīng)體現(xiàn)平等精神，提升私營(yíng)經(jīng)營(yíng)者的地位。黃河教授指出：我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)法律中未對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做出任何規(guī)定，產(chǎn)生如下問(wèn)題：一是不符合現(xiàn)階段國(guó)家保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的基本理念；二是以地方政策為推行依據(jù)的在補(bǔ)貼種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式等方面千差萬(wàn)別，難以實(shí)行統(tǒng)一和全面的規(guī)劃和監(jiān)督，影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在全國(guó)范圍內(nèi)的推行效果；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涉及公共財(cái)政的支出，依憲政和法治理念理應(yīng)有權(quán)源及程序方面的法律依據(jù)。我國(guó)法定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目主要應(yīng)該有直接補(bǔ)貼；環(huán)保補(bǔ)貼；不發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼。同時(shí)，還應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中公法主體相關(guān)責(zé)任的追究機(jī)制。徐小平認(rèn)為：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)民自愿、自治、自立的組織，組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社及其聯(lián)合社使農(nóng)民利益集團(tuán)得以重塑，并能在與其他利益集團(tuán)博弈中有效維護(hù)農(nóng)民群體社會(huì)財(cái)富公平分配權(quán)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社立法在規(guī)范農(nóng)民利益集團(tuán)組織載體現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社及其聯(lián)合社的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)民利益集團(tuán)公平分配社會(huì)財(cái)富的訴求，并使之制度化。

關(guān)于勞動(dòng)者利益保護(hù)，劉俊教授針對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)問(wèn)題指出，農(nóng)民工和城里的工人大家做同樣的工作，但是工資卻相差三倍之多。這些問(wèn)題全國(guó)普遍存在且沒(méi)有改善。就業(yè)本身是國(guó)家所肩負(fù)的對(duì)于每一個(gè)人承擔(dān)的根本性保障責(zé)任，為城里的人創(chuàng)辦工廠，制造就業(yè)機(jī)會(huì)。而在農(nóng)村只是分給農(nóng)民土地，讓農(nóng)民自己養(yǎng)活自己來(lái)承擔(dān)國(guó)家應(yīng)該負(fù)擔(dān)的責(zé)任，這樣就形成了中國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。針對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬問(wèn)題，他指出：農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的原因之一就是城市和農(nóng)民的評(píng)價(jià)體系不同。關(guān)于農(nóng)村土地承包問(wèn)題，主要涉及到土地用途，這關(guān)系到國(guó)家政治安全的成本應(yīng)有誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，該成本也存在一個(gè)全社會(huì)如何分?jǐn)偟膯?wèn)題。最核心的問(wèn)題是中國(guó)人收入的可控性，所有人的收入國(guó)家要做到心中有數(shù)，增強(qiáng)收入的透明度，同時(shí)也得有一些相關(guān)的數(shù)據(jù)出臺(tái)，其次，不得不考量不同指導(dǎo)思想下的工資模式的轉(zhuǎn)換。盧炯星教授提出：必須加強(qiáng)國(guó)家對(duì)收入分配的宏觀調(diào)控，用法律手段解決地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入差距過(guò)大的問(wèn)題；減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)問(wèn)題”，縮小城鄉(xiāng)之間的差別；從宏觀上加快西部開(kāi)發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)發(fā)展，縮小地區(qū)收入差別；打破壟斷，減少行業(yè)收入差別；整治非法收入；加快社會(huì)保障立法，完善社會(huì)保障制度；完善稅收立法，改善稅收體制。王全興教授認(rèn)為：最低工資制度作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的工具選擇，在大多國(guó)家發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。然而，中國(guó)過(guò)于強(qiáng)調(diào)其短期經(jīng)濟(jì)功能而忽視了其社會(huì)功能和長(zhǎng)期性的經(jīng)濟(jì)功能，導(dǎo)致了其政策功能的失衡，表現(xiàn)出功能弱化的趨勢(shì)。因此，在立法中，不僅要考慮中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，也要注意盡量與國(guó)際接軌，應(yīng)該明確最低工資制度的適用范圍；加強(qiáng)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度；盡量統(tǒng)一最低工資標(biāo)準(zhǔn)；明確計(jì)件工資制、提成工資制等特殊工資形式勞動(dòng)者的最低工資；保障科學(xué)界定最低工資構(gòu)成；擴(kuò)張基本生活費(fèi)用的支出項(xiàng)目。朱羿錕教授認(rèn)為：經(jīng)營(yíng)者腳踏兩只船，以權(quán)謀薪，使得經(jīng)營(yíng)者薪酬背離其激勵(lì)目標(biāo)。在私法之域，程序公正系控制經(jīng)營(yíng)者薪酬的關(guān)鍵。這就要求提高經(jīng)營(yíng)者薪酬透明度；通過(guò)排除“灰色董事”和引入商事判斷規(guī)則；超越董事會(huì)潛規(guī)則，構(gòu)筑薪酬決策的利益沖突隔離機(jī)制；通過(guò)便利股東代表訴訟以及增強(qiáng)司法審查對(duì)經(jīng)營(yíng)者薪酬的警覺(jué)性，以強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者薪酬的事后監(jiān)督。

關(guān)于社會(huì)保障利益分配，趙萬(wàn)一教授提出：學(xué)者們除了應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)“弱勢(shì)群體利益”的界定以外，更多是應(yīng)考慮弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利、應(yīng)當(dāng)采取哪些保障措施。實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的保障目標(biāo)就是要逐步實(shí)現(xiàn)保障體制的一元化、城市和農(nóng)村的趨同化。現(xiàn)在的弱勢(shì)群體保障，更多談的是城市弱勢(shì)群體保障，而農(nóng)村弱勢(shì)群體的保障我們關(guān)注的還比較少。在制度層面上，把農(nóng)村和城市作為兩個(gè)不同的類型對(duì)待，分別立法。關(guān)于弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)受到什么保障，主要包括兩個(gè)方面：一是生存權(quán)保障；二是發(fā)展權(quán)保障。符啟林教授指出：我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)保障制度也在改革中，現(xiàn)實(shí)中政府面臨著重重的責(zé)任困境。為達(dá)到社會(huì)財(cái)富的公平分配目的,需要努力推進(jìn)社會(huì)保障法律制度的建設(shè)，厘清并重構(gòu)政府責(zé)任，即在有限與全能的社會(huì)保障之間，理性籌劃政府責(zé)任；明確政府的財(cái)政責(zé)任；加大政府的監(jiān)管責(zé)任；強(qiáng)化政府的實(shí)施責(zé)任；合理劃分中央與地方政府的責(zé)任。

關(guān)于公共投資利益分配，江帆副教授指出：住房問(wèn)題是我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的主要問(wèn)題之一。對(duì)于住房這一具有保障性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)其資源配置和有效供給。政府有責(zé)任建立和完善住房供給體系，當(dāng)市場(chǎng)不能滿足社會(huì)中低收入人群的基本住房需求時(shí)，應(yīng)當(dāng)為他們提供基本的住房保障。劉群提出：“惠民中國(guó)醫(yī)療行動(dòng)”通過(guò)思維創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新再造醫(yī)療行業(yè)價(jià)值鏈條，理順流通渠道，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序，有效實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的合理分配。杜仕林提出：醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)不同于一般的商品市場(chǎng)與服務(wù)市場(chǎng)，在政府與市場(chǎng)的分工上應(yīng)針對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行合理界定，既否決單純的市場(chǎng)主導(dǎo)，也否決一味的市場(chǎng)化，而是二者的理性結(jié)合。鄭書(shū)前針對(duì)我國(guó)公共投資法律現(xiàn)狀，認(rèn)為有必要進(jìn)行公共投資法律體系的重塑。立法內(nèi)容主要是解決公共投資主體、投資目標(biāo)和對(duì)象、投資數(shù)額、投資方式、投資的管理和監(jiān)督、法律責(zé)任的確定等問(wèn)題。立法形上，公共投資立法應(yīng)采取全國(guó)統(tǒng)一單行立法的體例。此外，公共投資法律還應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)政法律的銜接和配合。胡元聰認(rèn)為：我國(guó)政府在公共投資中職能的“越位”與“缺位”，使得公共投資主體單一、非公有經(jīng)濟(jì)在公共投資領(lǐng)域難以進(jìn)入。迫切要求我們對(duì)公共投資準(zhǔn)入法律制度進(jìn)行改革與完善，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變、法律體系的健全、準(zhǔn)入主體的多元、準(zhǔn)入領(lǐng)域的擴(kuò)展、準(zhǔn)入程序的規(guī)范。

關(guān)于投融資利益分配，胡光志教授認(rèn)為：虛擬經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的同時(shí)，也給和諧社會(huì)建設(shè)提出了諸多的挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新：尊重虛擬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，以制度促進(jìn)我國(guó)虛擬經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展；打擊違法犯罪，切實(shí)維護(hù)守法經(jīng)營(yíng)者的利益；促進(jìn)市場(chǎng)的統(tǒng)一，建立投資者平等保護(hù)的法律機(jī)制；注重實(shí)質(zhì)公平，加強(qiáng)中小投資者的利益保護(hù)；關(guān)心利益相關(guān)者的利益，協(xié)調(diào)投資者、經(jīng)營(yíng)管理者、勞動(dòng)者及債權(quán)人等之間的關(guān)系；合理設(shè)計(jì)稅制，平衡市場(chǎng)內(nèi)外的利益沖突。馬洪雨認(rèn)為：目前擁有控制權(quán)的國(guó)有股東在公司之外可以憑借強(qiáng)勢(shì)地位左右相關(guān)法規(guī)和政策的制定，在公司之內(nèi)可以采取諸如選擇對(duì)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)、派發(fā)現(xiàn)金股利、關(guān)聯(lián)方借貸和再融資等“自利”行為，使得社會(huì)公眾股東利益受損，無(wú)法公平分配股權(quán)分置改革的成果。因此，必須加以完善，促使兩者的利益均衡。從長(zhǎng)期看，強(qiáng)化公司治理，提高信息披露質(zhì)量是保護(hù)證券市場(chǎng)的社會(huì)公眾股東這一“弱勢(shì)”群體，促進(jìn)證券市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展的根本措施。王后春認(rèn)為：我國(guó)融資體制改革的滯后造成融資結(jié)構(gòu)失衡，要解決必須：依法厘清政府監(jiān)管融資市場(chǎng)界限是優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)的前提；融資市場(chǎng)化變革是優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵；依法規(guī)范民間融資市場(chǎng)使民間融資成為新的融資渠道。

關(guān)于財(cái)稅利益分配，陳國(guó)文認(rèn)為：從理論上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的稅制是以間接稅和直接稅為主的體系，但實(shí)際上直接稅由于稅制簡(jiǎn)陋、稅種單一，并未發(fā)揮其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)有的作用，財(cái)產(chǎn)稅的缺失即為明證。因此，制定財(cái)產(chǎn)稅法，完善財(cái)產(chǎn)稅制是新一輪稅制改革的重要組成部分，也是我國(guó)落實(shí)社會(huì)政策的必不可少的政策工具。吳荻楓認(rèn)為：我國(guó)的個(gè)人所得稅存在課稅模式不合理、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的不合理、稅制設(shè)計(jì)不完善、稅收征管水平低下等問(wèn)題，不能起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平的作用。因此應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際潮流作出相應(yīng)的變革，即應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類綜合所得稅制；改革費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大稅基；運(yùn)用超額累進(jìn)稅制，降低稅負(fù)；完善征管辦法，提高征管水平。

四、政府責(zé)任與社會(huì)財(cái)富公平分配法律制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及啟示

中德經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)合基金會(huì)高級(jí)顧問(wèn)JoachimBöhme先生比較詳細(xì)的介紹了德國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，認(rèn)為市場(chǎng)與政府存在著很強(qiáng)的紐帶關(guān)系，政府同樣也干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。德國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是由國(guó)家進(jìn)行宏觀管理的，因?yàn)槭袌?chǎng)不會(huì)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)的平衡，偶爾也需要國(guó)家干預(yù)。國(guó)家作為立法者，其目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平和發(fā)展。市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)行為也要受到國(guó)家立法的約束，如反卡特爾法。國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的方式很多，如法規(guī)、禁令等。他認(rèn)為，社會(huì)立法是公平分享的基本法律手段，要達(dá)到的目的是保證有關(guān)的權(quán)利和福利，保證所有的市民不會(huì)陷于貧窮。如德國(guó)的社會(huì)保障主要由以下五個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，即健康和社會(huì)安全部門(mén)、經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)部門(mén)、家庭、婦女和兒童等方面工作的部門(mén)、財(cái)政部和交通、建筑與住房部門(mén)。德國(guó)政府的改革舉措有幾個(gè)原則：一是人人對(duì)自己負(fù)起責(zé)任；二是充分保護(hù)弱勢(shì)群體利益；三是充分重視公共利益。德國(guó)目前正在建立新的政府治理體制，其框架至少包括以下幾個(gè)方面：政府部門(mén)間的協(xié)作、電子政務(wù)、稅務(wù)改革、將市民當(dāng)作主人看待等。

英國(guó)文化協(xié)會(huì)副主席GerardLemos指出：對(duì)于中國(guó)一些缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)破產(chǎn)、被兼并或重組，工人大量下崗，根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，最有效的社會(huì)保障是讓他們?cè)俅芜M(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，但是要求他們本身具備勞動(dòng)力方面的技術(shù)和能力。對(duì)于隨著日益加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，很多勞動(dòng)力正在從一個(gè)鄉(xiāng)村向另一鄉(xiāng)村地區(qū)或者城市中遷移。其中一部分人找到了他們所要的，一部分沒(méi)有，因此需要政府承擔(dān)責(zé)任，提供社會(huì)保障。他還提到，并沒(méi)城市力國(guó)我＝英國(guó)福利社會(huì)福利系統(tǒng)中存在的缺陷希望能給中國(guó)以借鑒，即社會(huì)福利系統(tǒng)的完善速度跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)是一個(gè)完全免費(fèi)的系統(tǒng)如何持續(xù)的問(wèn)題。英國(guó)目前的福利提供主體中一部分是要通過(guò)收費(fèi)的形式即稅收來(lái)解決，一部分是通過(guò)當(dāng)?shù)氐囊恍┙M織來(lái)提供的。

世界銀行社會(huì)政策資深專家DanielGibson對(duì)中國(guó)征地和移民問(wèn)題作了分析，提出中國(guó)政府應(yīng)該重點(diǎn)解決透明度問(wèn)題，公眾參與問(wèn)題，政府官員責(zé)任問(wèn)題等。他說(shuō)，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，而問(wèn)題的產(chǎn)生說(shuō)明還要加強(qiáng)法律的執(zhí)行和監(jiān)督。根據(jù)世界銀行研究的結(jié)論，很多時(shí)候政府并未按法律行事，而是根據(jù)自上而下的政策行事，缺乏公眾參與，由此產(chǎn)生了很多問(wèn)題。移民和征地不僅是法律問(wèn)題，也是技術(shù)問(wèn)題。我們還需要建立一個(gè)新的政府治理模式，需要注意以下三個(gè)方面：一是政府行為的透明度問(wèn)題；二是在移民規(guī)劃、決策中的公眾參與問(wèn)題；三是移民過(guò)程中政府責(zé)任的界定和承擔(dān)問(wèn)題。

英國(guó)約克大學(xué)家庭政治研究中心主任SuzannFitzpatrick尤其關(guān)注無(wú)家可歸者及對(duì)于無(wú)家可歸人群所提供住房的措施。她說(shuō)，在福利系統(tǒng)受法律法規(guī)強(qiáng)力支撐的體系中，通過(guò)制度建設(shè)在住房福利和公平分配方面使市民有合法發(fā)表自己的意見(jiàn)及其呼聲的權(quán)利。在英國(guó)，現(xiàn)有的貧窮人群中可以從英國(guó)中央政府及其各聯(lián)邦政府得到補(bǔ)貼。這一點(diǎn)上英國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有區(qū)別。另外，對(duì)貧窮人群的資格進(jìn)行認(rèn)定后，才可以申請(qǐng)得到相關(guān)的利益。政府福利通過(guò)財(cái)政賦稅向居民提供，不是任何人都可以得到福利。對(duì)其提供永久性住房前，可以先提供過(guò)渡型住房。當(dāng)前貧困聚居地區(qū)人群所存在的問(wèn)題主要有：一是得不到應(yīng)有的尊重；二是社會(huì)圈子不廣；三是社會(huì)矛盾、犯罪和反社會(huì)行為發(fā)生。因此應(yīng)該對(duì)不同的群體制定相應(yīng)的法規(guī)，從而維護(hù)他們的權(quán)利。

法國(guó)巴黎大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士Dr.DanielPHO.認(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)講，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該加大力度，幫助弱勢(shì)群體做好職業(yè)準(zhǔn)備。在法國(guó)，“就業(yè)準(zhǔn)入渠道”項(xiàng)目給處于弱勢(shì)的青年長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月集中、連續(xù)的培訓(xùn)和就業(yè)咨詢。而中國(guó)對(duì)于弱勢(shì)青年(尤其是貧困的大學(xué)畢業(yè)生)的職業(yè)教育和培訓(xùn)工作目前還不夠規(guī)范，特別是如何給大學(xué)畢業(yè)生的提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的具體措施還不夠完善。中國(guó)應(yīng)該借鑒西方的相關(guān)立法依據(jù)與程序，通過(guò)立法強(qiáng)制、鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)大學(xué)畢業(yè)生的職前教育與培訓(xùn)進(jìn)行投資，制定有關(guān)政策，允許企業(yè)把這方面的投資納入到經(jīng)營(yíng)成本中，最終將青年人就業(yè)困難的現(xiàn)狀予以改善。

吳越教授認(rèn)為：在改革過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡，從而維持改革過(guò)程中的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公正性，這是我國(guó)面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。德國(guó)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》的實(shí)踐給我們帶來(lái)了另一種思路。他認(rèn)為德國(guó)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》給予我們的啟示有以下幾點(diǎn)：一是明確其憲法上的地位，有利于聯(lián)邦與州之間換言之中央與地方之間明確各自在宏觀調(diào)控中的職責(zé)；二是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法（換言之“宏觀調(diào)控法”）要在實(shí)踐中真正得到落實(shí)，還必須建立一種違憲審查制度或者類似的制度；三是德國(guó)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》所確立的“四大標(biāo)準(zhǔn)”也在隨著時(shí)代的變遷而變遷。在資源日益稀缺和環(huán)境壓力日益增大的情況下，應(yīng)《增加穩(wěn)定法》的第五大標(biāo)準(zhǔn)或者說(shuō)第五大支柱，即“生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”或者說(shuō)“綠色標(biāo)準(zhǔn)”。

重慶工商大學(xué)（外籍）教授DavidVandevelde認(rèn)為中國(guó)在公平分配需要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是中國(guó)目前法律實(shí)施問(wèn)題。他認(rèn)為社會(huì)財(cái)富公平分配必須有法律上的規(guī)定。二是市民社會(huì)財(cái)富公平分配問(wèn)題。中國(guó)立法者應(yīng)該制定相應(yīng)法律保障民間社團(tuán)在社會(huì)財(cái)富分配領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，從立法上規(guī)定民間組織的合法性，鼓勵(lì)其投資。

陳兆霞以德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，探索出一條適合我國(guó)農(nóng)民基本情況的農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系：以為農(nóng)民提供基本醫(yī)療保障為原則，根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)情況的不同采取地區(qū)性差異，根據(jù)醫(yī)療費(fèi)用高低的不同和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的不同而采用不同的報(bào)銷(xiāo)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)該注重保護(hù)特困農(nóng)戶基本生存權(quán)利，注重農(nóng)村醫(yī)療單位條件的改善和農(nóng)村醫(yī)療人員素質(zhì)的提高。