農業安全
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我國的農業安全，是指采取有效的國家行動，避免內部和外在因素的變化危及我國農業在國民經濟中的基礎產業地位，確保農業可持續發展。我國農業在國民經濟中的基礎地位，決定了農業安全對于國家經濟安全具有重要意義。作為國民經濟的基礎性產業，農業關系到21世紀我國改革開放和現代化建設的全局。其一，糧食生產在國民經濟中具有重要的戰略地位。我國人口規模巨大，糧食產業是關系到21世紀國計民生的戰略性產業。由于人口增長、收入水平提高以及農村城市化加速，我國未來的糧食需求將持續增長。糧食需求的大國效應決定了21世紀糧食產業在我國農業和國民經濟中的重要戰略地位將進一步強化。其二，農業是容納勞動力最多的產業。我國農業從業人員占全社會從業人員的比重目前為50％。其三，農民是一個巨大的消費群體。我國農村居民的消費量每天為49.6億元，占我國居民每天消費量的46％。我國糧食生產在國民經濟中的戰略地位以及農業與國民經濟的密切聯系，決定了我國農業安全是國家經濟安全的基礎，農業不安全，必然危及國民經濟的安全，國家經濟安全必須確保農業安全。
二、21世紀我國農業安全面臨的挑戰
農業安全和其他產業的安全一樣，整體上必然處于四種狀態，安全、潛在非安全、顯在非安全、危機。（注：雷家＠①sù國家經濟安全導論[M].西安：陜西人民出版社，2000.4.雷家＠①sù教授提出一國經濟從整體上可劃分為安全、潛在非安全、顯在非安全、危機四種狀態，本文認為，農業產業的安全也可以分為這四種狀態。）展望21世紀，由于影響我國農業安全的內部因素和我國農業發展外部因素的共同作用，我國農業安全呈現出從潛在非安全向顯在非安全乃至危機演化的態勢。
（一）我國農業安全的內憂
1.農業生態環境進一步惡化。我國農業資源的非持續利用、農村環境質量下降、生態惡化加劇的趨勢尚未得到有效遏制，部分地區農業資源和生態破壞的程度還在加劇。我國耕地、草地、漁業資源以及林地資源的利用與農業可持續發展的要求有較大差距。據2000年中國環境狀況公報，中國缺鉀耕地面積已占耕地總面積的56％。約50％以上的耕地微量元素缺乏，70～80％的耕地養分不足，20～30％的耕地氮養分過量。由于有機肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥能力下降。全國90％草地不同程度地退化，中度退化以上的草地面積已達半數。主要河流有機質污染普遍，水源污染日益突出，主要湖泊富營養化嚴重。我國林地資源的喪失極為嚴重。農藥和化肥的用量增加已經對農村環境形成了危害，畜牧業和水產養殖業的集約化發展所造成的新污染日益增加。2000年，國家環保總局對23個省（區、市）的不完全統計，共發生農業環境污染事故891起，污染農田4萬公頃，造成農畜產品損失2489萬公斤，直接經濟損失達2.2億元。資源退化和農村環境質量的下降使得資源和環境對我國21世紀農業可持續發展的約束進一步趨緊。
2.糧食生產基本生產要素的供給達到危及糧食安全的警戒線。我國的耕地和水資源的供給難以滿足糧食生產的持續增長。我國的耕地總量只有世界耕地總量的7％，到2000年底，我國人均耕地面積為0.101公頃.不足世界人均耕地的一半。近1/3縣的人均耕地面積低于聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線。我國淡水資源總量只有世界淡水資源總量的8％，單位耕地面積占有的水資源只有世界平均水平的50％，已被聯合國列為全世界人均水資源短缺的貧水國之一。（注：李曉西.新世紀我國戰略性資源的狀況和對策[J].中經網50人論壇.）從現在起到2030年，由于我國的人口每年以1000多萬的速度遞增，而城市化的加速每年要占用數百萬畝耕地。因此，我國人均耕地資源水平突破國際警戒線的狀況不僅很難緩解，而且可能進一步發展。盡管1995年以來我國糧食生產出現了持續供過于求的問題，但是，近年來的糧食相對過剩是以生態環境惡化為代價的。從長遠看，在經濟發展和人口增長對耕地和水資源的壓力有增無減的情況下，如何避免生態進一步惡化，同時確保我國的糧食安全，是我國農業安全面臨的一個基本挑戰。
3.我國農業生產體系不適應21世紀農產品質量安全的需求增長。我國目前的農業生產體系是在追求農產品數量增長的目標下發展起來的。在解決“溫飽”問題的經濟發展階段，農業安全的目標是獲得足夠數量的食物。糧食安全等于農業安全。溫飽問題解決后，隨著城鄉居民收入水平的增長，我國已進入消費結構升級和追求消費質量的時期。展望21世紀，農業安全不僅要求農業生產足夠數量的農產品，還要求提高農產品的質量和安全性。對無污染農產品的消費需求將隨著城鄉居民收入增長而成為未來農業生產的主要發展動力。當前，我國農業生產體系的主要特點是采取農戶小規模分散經營方式，依靠化肥、農藥等現代生產要素的投入，獲得和保持較高的土地產出水平。化肥、農藥以及含激素生長劑雖然保證了農產品的高產，縮短了農產品的生長期，降低了單位農產品的生產成本，但是，降低了農產品的內在品質，甚至直接危及人體健康。近兩年，我國農產品質量安全問題危及人民健康的事件屢屢發生，一個重要的原因就是圍繞增產目標建立起來的農業生產體系，不適應農產品需求從以追求數量為特點的溫飽需求向以追求健康和營養為特點的小康需求結構的升級。在溫飽問題解決后，如何發展綠色食品生產，滿足人民對農產品質量安全的需求，已經成為我國農業生產體系面臨的一個重大挑戰。
（二）我國農業納入世界體系的中長期效應：農業依賴性發展和邊緣化的風險
加入WTO意味著我國農業通過貿易自由化被納入世界體系。在加入WTO后的過渡期內，由于我國承諾削減農產品的進口關稅并將小麥、玉米和大米的進口配額（合計）從目前的1440萬噸增加到2180萬噸，我國農產品的進口會明顯增加。這無疑會擠占國內農產品的市場，但是，考慮到我國主要農產品生產總量的規模巨大，加上關稅配額的限制，我國農產品供求對進出口貿易的依存度在偏低水平上的緩慢提高，不會危及到我國的農業安全。對我國農業安全的威脅來自我國農業納入世界體系的中長期效應。我國加入WTO后，農業貿易自由化的發展，將促進我國農業按照全球化的機制進行廣泛和深刻的變革。從中長期來看，由于我國農業在世界體系中處于相當不利的競爭地位，農業面臨依賴性發展和邊緣化的風險。我國農業的依賴性發展，指我國農業出口導向的先進部門和地區的發展，由于對國際市場以及對國外先進技術的雙重依賴，而不能自主發展。我國農業的邊緣化，是指我國農業經濟的主要構成和大多數以農業為主的地區，在納入世界體系的過程中，不能分享全球化的利益，與農業發達國家以及本國繁榮的先進部門和地區的差距越來越大，趨于蕭條和衰敗的發展態勢。
1.我國農業依賴性發展的風險主要來自貿易自由化、國際資本加快進入我國具有發展潛力的農業產業，以及我國與發達國家在農業技術上的巨大差距。
未來15-30年，貿易自由化將終結我國農業長期自給自足的形象。在加入WTO的過渡期結束后，我國農產品的出口從土地密集型產品向勞動密集型轉變的趨勢將得到強化。畜禽、水產品、蔬菜、水果、煙草等具備比較優勢的產品在國際市場上的份額將進一步上升。小麥、玉米、油籽、棉花等土地密集型產品，由于不具備比較優勢，在國際市場上的進口份額將進一步增加。貿易自由化將使得我國農業未來的外貿依存度大幅度提高，國際市場的需求變化及波動對我國農業的影響將隨之增加，從而顯著增強我國農業發展對國際市場的依賴。
資本在全球范圍內流動，對發展中國家直接投資的增長，是農業國際化的一個主要特征。近年來，隨著我國農業擴大開放，外資加快了進軍我國農業的步伐。目前，我國農業利用外資項目9400多個，協議外資金額180多億美元。從近年來各地的實踐看，對我國農業創匯和農民增收作用最突出的是引進國際資本的農業產業化經營龍頭企業。跨國公司進入我國后，通過建立農業專業化和標準化生產基地，提供優良農作物和畜禽品種，投資農產品深加工，以及出口市場，使得我國部分沿海和大中城市郊區的農業率先國際化。這些被視為我國農村廣大的欠發達地區的學習榜樣，率先國際化的地區，具有對國際資本的高度依賴性，從國外新品種的引進、初級農產品的現代加工設備到出口渠道和市場，在農業生產的每一個重要環節，都離不開國際資本。由于在出口市場、基地建設以及加工設備等主要環節依賴跨國公司，我國這些農業先進地區的發展成為由跨國公司主導的依賴性發展。
在技術方面，我國在農業先進適用技術和關系到21世紀農業發展命運的前沿農業技術研究和開發領域，都處于總體上落后的地位。在對當代農業發展起到重要作用的若干先進適用技術方面，我國主要農藥原藥、優質化肥、90％的祖父母代原種雞靠國外進口，現代化溫室大棚依賴荷美法、節水技術依賴以色列。（注：石元春.發展中國農業科技產業[N].人民日報，2001-06-11.）在主導21世紀農業前景的前沿農業技術研究和開發領域，我國與發達國家在以轉基因工程技術為代表的農業高新技術的研究及其產業化方面的差距，是導致我國農業依賴性發展風險的重要因素。20世紀80年代中期以來，國外基因工程技術及其應用的發展突飛猛進。據國家統計局國際統計信息中心網絡資料，目前外國批準商業化應用的各類轉基因植物產品已經接近90種，全球轉基因作物的種植面積呈現迅速擴大的態勢，從1996年的200萬公頃發展至1999年的3990萬公頃。我國雖然在轉基因技術的研究方面取得了一些進展，已擁有具有不同性狀的轉基因植物180多個，但進入中試或者大田實驗的有15種，目前只有轉基因抗蟲棉獲得了國家基因安全評價的商業化生產許可，基因工程疫苗至今不能生產。近年來，孟山都等一些從事轉基因作物研究和開發的跨國公司已開始進軍我國市場。由于在研究與開發市場方面存在的巨大差距，我國唯一獲得國家基因安全評價的商業化生產許可的轉基因抗蟲棉，一進入市場就被跨國公司壓得抬不起頭來。跨國基因種子公司通過注冊基因專利，憑借其強大的實力推廣轉基因農作物，實現種子壟斷的案例表明，進入全球化的時代，在世界市場上的技術競爭往往是“勝者通吃”，如果不迅速提高我國農業科技特別是農業高新技術的創新能力和科技產業化的能力，我國農業發展就很難避免由于技術差距而陷入技術依賴的被動處境。
隨著我國農業進一步納入世界體系，與國際市場、國際資本以及國外先進技術的合作將不斷加強。面對市場、技術和資本的全球化，倘若沒有應有的戒心和警覺，缺乏農業自主發展的謀劃，那么，根據全球化的機制，對國際市場、國際資本以及國外先進技術的利用，將使得我國農業擴大開放成為擴展和加深我國農業依賴性發展的過程。
2.我國農業在世界體系中邊緣化的風險來自我國農業在世界市場的長期角逐中極為不利的競爭地位以及我國農業保護的低水平。
我國農業在納入世界體系的進程中極為不利的競爭地位，主要原因是我國在耕地和水資源的人均擁有量、農業勞動生產率以及農業科學研究與開發等方面，與美國等農業發達國家相比，存在著巨大的差距。這些差距在短期內很難縮小。我國人均可耕地只有美國的15％、澳大利亞的3.6％、加拿大的6.5％、俄羅斯的11.6％，我國的人均淡水資源只有美國的25％、澳大利亞的12.2％、加拿大的2.5％、俄羅斯的7.5％。我國的農業勞動生產率為307美元，相當于美國的0.78％、澳大利亞的1％、俄羅斯的12.4％。我國的人均耕地資源水平雖然與印度（0.17公頃）接近，高于日本（人均0.03公頃）和韓國（人均0.04公頃），但是我國的農業生產率只有印度的75.6％、日本的0.98％、韓國的2.63％。（注：根據以下資料提供的數據計算：世界銀行.2000/2001年世界發展報告，與貧困作斗爭[M].北京：中國財政經濟出版社.2001.292-295.）我國的農業研究和先進技術與歐美農業發達國家相比較，總體上存在15-20年的差距。我國農業科技與經濟脫節的問題迄今沒有得到根本的解決。鑒于我國推進農村城市化，把農民轉化為市民的努力是一個長期的歷史過程，有利于農業科技創新和農業科技產業化的體制難以在短期內一蹴而就。因而，我國農業在人均資源、農業勞動生產率、以及農業科學研究與開發等方面的相對劣勢，很難在短期內扭轉。這就使得我國農業在21世紀農業全球化的進程中處于極為不利的競爭地位。歷史表明，民族國家通過相互依存和沖突構建世界經濟秩序的過程中，農業全球化的基本機制就是農業發達國家強化對農業欠發達國家的壓迫，先進的農業生產方式使得傳統落后的農業生產方式邊緣化乃至不得不退出競爭的過程。從日本等國農業發展的經驗看，在農業沒有競爭力的情況下，政府對農業強有力的保護是農業發展的不可缺少的條件。我國由于多方面的因素，對農業進行保護的能力和水平與世界先進國家存在很大差距。我國農業在歷史長期處于負保護的狀態，我國的農產品補貼目前約占農業產值的5％。我國的農業補貼開支大約35億美元，而美國的農業援助開支達220億美元。考慮到國家從掠奪農業到保護農業的轉變目前還不具備社會和政治基礎，在今后相當長的時間內，我國對農業進行保護的能力與水平與發達國家的差距很難縮小。在缺少國家對農業強有力的支持和保護的情況下，作為我國農業主要構成的落后部分，與我國農業先行國際化的現代部分之間的差距勢必越來越大，面臨在世界體系中邊緣化的巨大風險。
三、確保我國21世紀農業安全的戰略
鑒于我國的農業安全從潛在不安全向顯在不安全乃至危機發展的演化態勢，必須采取有效的國家行動，制定面向21世紀的國家農業安全戰略。
根據對影響我國農業安全的內部因素和外部因素的分析，確保我國21世紀農業安全戰略的指導思想是：謀求經濟和環境的協調發展，避免人口、資源與環境的矛盾尖銳化造成農業不可持續的危機。在經濟全球化的進程中謀求農業自主發展，化解我國農業在全球化過程中依賴性發展和邊緣化的風險。
1.實施農業可持續發展戰略。充分利用加入WTO的機遇，適度增加糧食進口，利用國際資源和市場減輕我國農業資源和環境的壓力，配合消費需求的引導和符合我國國情的膳食結構的形成，為農業可持續發展創造一個相對寬松的環境。其次，加強對水土資源特別是耕地資源的保護，增加生態環境治理的投入，改善農村生態環境。注重繼承中華民族在數千年農業生產實踐中積累起來的維護農業生態系統平衡的方法和經驗，借鑒國外發展持續農業的理論和實踐，形成有利于我國農業可持續發展的體制和技術支撐體系。
2.推進我國農業創新體系的建設。（1）農業生產體系的創新。盡快制定和實施符合國際規則的農業質量標準體系和法律，通過生產體系創新，減少和防范食品污染，促進綠色食品生產的發展，解決農產品生產體系與消費安全的需求脫節的問題。（2）農業科技創新體系的建設。深化農業科技體制改革，促進農業科技與經濟的緊密結合。在加強前沿和基礎性研究和攻關的同時，積極促進農業科技產業化，培養和造就一大批具有國際競爭力的農業科技企業。通過農業科技體系創新，加快農業科技進步，縮小我國與發達國家在農業科技上的差距，實現我國農業技術的跨越發展。（3）農業組織創新。發展農產品生產、加工和銷售有機結合、相互促進，利潤合理分配的農業產業化組織，提高農民的組織化程度。突破部門和地域的限制，培育一大批能帶動農民發展專業化、規模化商品生產，具有國際競爭力的農業產業化龍頭企業。
3.加強對我國農業保護和支持的力度。（1）設置可以降低我國農業安全外部威脅的“防護墻”。在農業技術壁壘政策方面，設立農產品技術檢測標準和手段，建立健全農產品檢測標準體系，加強對進口農產品特別是轉基因農產品的進口管理，把“瘋牛病”和“口蹄疫”以及有可能危害人類健康的轉基因農產品拒于國門之外。加強對農業國際合作的管理和調控，對引進的農業國際合作項目進行風險評估。在加快農業利用外資的步伐的過程中，防范跨國公司對我國主要農產品生產和市場的控制與操縱。（2）充分運用不受WTO規則限制的“綠箱”政策，加強對我國相對落后的農業產業和欠發達農村地區的支持。重點增加對農業科學技術研究和推廣，以及農民的素質教育和技術培訓的投入。加強以市場體系建設和交通、通訊建設為主的農業基礎設施建設。建立農業入世專項補貼基金，用于支持我國農業結構調整、自然災害救濟，以及落后地區的發展補助。（3）在WTO規則允許的國內支持空間內，加強對優勢農業產業的投入和管理。增加對出口農產品生產技術的研究與開發、產后處理和市場營銷等方面的投入，提高我國農業的國際競爭力。通過體制改革和政策引導，鼓勵和支持國內流通企業全方位進軍國際市場，促進農產品進出口市場的多元化。（4）建立和完善農業保險體系，增強我國農業的風險承受能力。
4.建立我國農業安全的集成監測預警系統。對農業資源和農業生態環境的變化，農業對外依賴程度等進行跟蹤集成監測。建立農業安全預警模型，對我國農業安全態勢的動態作出具體分析和評估，就威脅我國農業安全的風險及時提出預警。
