城鄉協調發展長效機制
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促進城鄉協調發展，加快二元經濟結構轉換是新世紀新階段加強和改善宏觀調控的重要目標，也是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會必須完成的重大任務。十六大以來，黨中央國務院站在經濟社會發展全局的戰略高度，實施了一系列統籌城鄉經濟社會發展的政策措施，著力解決農業、農村和農民問題城鄉關系得到了明顯改善。但是，嚴峻的現實和發展的需要都表明，它離實現全面建設小康社會目標和構建社會主義和諧社會要求還有相當大的差距。特殊的國情和經濟發展階段決定了必須堅定不移地將促進城鄉協調發展作為未來宏觀調控政策的基本取向之一，采取更加切實有效的統籌措施，推動城鄉二元經濟結構轉換，保障我國改革開放和現代化建設的順利推進。
一、城鄉協調發展政策的基本內容和目標
城鄉協調發展政策，主要體現在統籌城鄉發展政策上。統籌城鄉發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求以統籌為手段實現城鄉的協調發展，就是要把農業、農村和農民問題，放到整個國民經濟和社會發展全局的戰略高度綜合考慮，從體制政策和法律法規上改變“重城市、輕農村。先市民、后農民”的做法，合理調整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對“三農”的投入支持力度，著力改變目前存在著“城市腿長、農村腿短”的發展局面，加快轉換城鄉二元經濟結構。過多的農村人口與有限的農業生產資源的矛盾，是我國“三農”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題的階段，“三農”問題也許可以在農業和農村的內部解決，而在全面建設小康社會的新階段，解決“三農”問題則必須超越農業和農村的層面。
統籌城鄉經濟社會發展的實質是城鄉居民擁有平等的發展機會，享受均等的基本公共服務，促進城鄉關系由城鄉分割的傳統二元經濟社會結構向城鄉一體化的現代一元經濟社會結構轉變。值得注意的是，城鄉一體化，并不是指城鄉面貌的一樣化，而是指城鄉發展在體制制度上的統一化。
(一)城鄉協調發展政策的基本內容
1、統籌城鄉發展戰略
統籌城鄉經濟社會發展，首先要轉變發展戰略和發展思路，從城鄉分割、差別發展轉向城鄉互通、協調發展，把工業化、城市化與農業農村現代化緊密結合起來，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。樹立以人為本的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益、文化利益和生態利益作為加快發展的根本出發點和落腳點。
2、統籌城鄉發展規劃
基礎設施建設落后，是制約廣大農村地區發展的“瓶頸”。統籌城鄉基礎設施是城鄉統籌發展的首要條件。具體工作中，要統一規劃、統一布局，把城鄉作為一個整體，搞好城鄉布局規劃和建設規劃，著力形成中心城市、中心鎮、中心村一體化規劃體系。加快建設覆蓋城鄉的基礎設施網絡體系，促進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸。在加強硬件建設規劃的同時，還要統籌城鄉社會事業，重點在加快發展農村的教育、文化、衛生事業，為逐步實現基本公共服務的均等化創造必要的條件。
3、統籌城鄉產業結構調整
要建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和新農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。
4、統籌城鄉體制改革
統籌城鄉發展涉及整個經濟社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，核心是按照社會主義市場經濟的發展要求，改變城鄉分治的二元結構，對工農關系、城鄉關系和整個國民經濟收入分配關系進行全局性、戰略性調整，建立城鄉統一的管理體制和運行機制。重點是要突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉統一的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由合理有序公平流動，實現資源優化的配置。
(二)城鄉協調發展政策的目標
城鄉協調發展政策的總體目標，就是在快速推進國家工業化、城鎮化的進程中，不能以大量犧牲農民的利益為代價，以農村的破敗、農業的衰落、農民的破產為成本，也不能一味地保護傳統農業和單純地維護農民利益，而是要延續工業化和城鎮化的正常進程，從而實現農業與非農產業、城市與鄉村的共同發展繁榮。主要體現在以下六個方面：
1、不合理的城鄉二元經濟社會制度得到基本廢除
制度合理化是城鄉協調發展的基本條件，也是實現城鄉協調發展的首要目標。其主要表現就是農村人口進入城鎮和城鎮資源進入鄉村的體制機制基本消除，生產要素在城鄉間能夠自由有序流動，城鄉生產要素價格“剪刀差”不斷縮小。
2、城市化推進速度保持在一個比較合理的范圍內
實現城鄉協調發展的基本途徑是走中國特色的城鎮化道路，既要保持城鎮化有一個必要的推進速度，更要防止過快傾向的出現。在人口總量持續增長的條件下，城鎮人口的增長率要與經濟社會許可和資源環境可以承受的能力相適應，土地城市化與人口城市化在速度上要相當，具體看，城鎮化水平控制在年增1個百分點水平，耕地總量近期保持在18億畝左右，糧食自給率保持在90％以上是基本適當的。
3、二元結構系數不斷縮小
城鄉協調發展的基本條件是推進中國特色的農業現代化，農業現代化水平的標志就是二元結構系數的不斷縮小。在以工促農、以城帶鄉機制的作用下，農業現代裝備水平和資本有機構成得到有效提高，農業剩余勞動力能夠順暢地向外部轉移，農業勞動者素質明顯改善，現代農業生產體系基本形成，農業比較勞動生產率得到相應提高，農業勞動生產率與非農業勞動生產率的比率提高到1：2以上。
4、城鄉居民人均收入差距不斷縮小
這是城鄉實現協調發展的最基本最直觀的目標。實現城鄉協調發展，必須不斷縮小目前嚴重過大的城鄉居民人均收入水平差距，并將真實差距水平控制在2：1以內。
5、城鄉基本公共服務實現均等化
基本公共服務均等化是城鄉協調發展的題中應有之義。要基本改變公正財政資源過分集中于城鎮、特別是大城市的狀況，建立起統一的覆蓋城鄉的社會保障體系，城鄉居民享受的基礎教育、基本醫療和基本社會保險等公共服務實現基本均等化，城鄉居民生活條件基本同質化。
6、農業和農村的多樣性現代功能發揮充分
充分發揮農業和農村的多樣性功能，是新世紀新階段我國農業現代化的新要求，也是城鄉協調發展的新目標。在工業化城鎮化迅速推進的新階段，在保證農業和農村的提供產品和生產要素功能正常發揮的同時，還必須日益關注發揮農業和農村的保護生態平衡、維護傳統文化和提供景觀欣賞等多樣性的現代功能。二、近6年來促進城鄉協調發展的主要成就及存在的問題
(一)主要成就
1、農業生產穩定增長
2003--2007年，第一產業增加值年均增長4.6％(2001--2007年則為4.1％)，2007年全國糧食產量突破萬億斤大關，達到100296億斤，比上年增產688億斤的，2006年、2005年和2004年也分別較上年增產269億斤、291億斤和775億斤，4年累計增產糧食2023億斤，這是繼1981--1984年糧食產量連續4年增產后，首次出現連續4年增產。
2、農民收入得到較快增長
千方百計增加農民收入，是近些年來農業農村工作的重點。2004--2007年，全國農民人均純收入分別比上年增長6.8％、6.2％、7.4％和9.5％，這是1996年以來增速最高的時期。2007年農民人均純收入達4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分別為332元、319元和314元，4年農民人均增收達1518元，是歷史上首次連續4年農民收入年均增量超過300元。農民收入的增加，主要得益于農業生產效益的提高和農村經濟的發展以及農民農外就業機會的增加與工資收入條件的提高，也得益于農民負擔的大幅度減輕。2006年歷史性取消了實行了幾千年的農業稅，實現了對農村義務教育學雜費的全面免除。在減輕農民負擔的同時，還開始并逐步加大力度實施對種糧農民的直接補貼、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼等，2006年四項補貼的總額為309.5億元，2007年超過500億元。此外，近年來國家開始對重點地區的主要糧食品種實行最低收購價，還對糧食主產縣和財政困難縣實行“三獎一補”政策。
3、農村基礎設施建設得到顯著加強
這一時期，中央和地方各級財政按照“三個高于”原則(即財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年)不斷加大對“三農”的投入，2007年中央財政安排用于“三農”資金達到3917億元(2004年、2005年和2006年分別為2626億元、2975億元和3397億元)。2003--2007年農村固定投資年均增長19.6％(1998--2006年則為9.9％)，達到了歷史新高。近年來，國家逐步把基礎設施建設重點轉向農村，重點投向了農村的“水、氣、路、電”。據統計，2003--2006年四年間，全國新改建農村公路87萬公里，其中瀝青(水泥)路58萬公里，是建國頭53年建成瀝青(水泥)路的2倍。到2007年底，我國農村公路通車總里程已達到302.6萬公里，有98.2％的鄉(鎮)、86.4％的建制村通了公路，有80.6％的鄉(鎮)、60.3％的建制村通了瀝青(水泥)路。2006年和2007年，全國實際完成總投資291億元，共計解決6522萬人的飲水安全問題。
4、農村社會事業發展較快
在中央和地方各級財政投入大幅度增加帶動下，公共服務也開始大規模全方位向農村延伸。義務教育階段“兩免一補”政策2007年已在全國全面推開；新型農村合作醫療試點范圍擴大，2006年覆蓋到全國50％的縣(市、區)，2007年全國2448個縣(市、區)開展了新型農村合作醫療工作，7.3億農民參加了新型農村合作醫療，參合率85.7％。新型農村合作醫療基金累計支出總額為220億元，累積受益2.6億人次。農村最低生活保障制度也已經在23個省份建立，2007年在全國范圍內全面鋪開，實現從“低標準、廣覆蓋”到逐步與城市的接軌。
(二)存在的主要問題
1、缺乏總體而長效的機制
由于農民基數龐大、人均擁有土地資源和其他農業資源很少、農村基礎設施和社會事業發展滯后、農民受教育條件差和人均受教育程度低，特別是城鄉分割的二元體制障礙一時難以根本破除，要從根本上解決“三農”問題決非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一項全局性長期的戰略任務，必須從長計議，更多地考慮一些治本之策，建立健全長效機制。目前，我們在處理城鄉關系上主要還是著眼于解決現實表面突出問題，主要是利用目前財政收入增加異常迅速的有利時機，實行財政增收部分對“三農”適當傾斜的做法，以緩解本已十分緊張的城鄉關系。這樣做就不可避免地帶有深厚臨時性色彩，也就不可能形成強有力的可持續的城鄉協調發展推動力。實際上，目前我們雖然意識到要充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，但是還沒有真正建立起以工促農、以城帶鄉的長效機制。既沒有構建起財政支持和反哺農業的穩定而長期的投入機制，也缺乏城鄉統一的社會人口流動機制與就業機制，還需要下大力氣來完善城鄉統一的社會保障機制和城鄉一體化的人與自然和諧的機制。缺乏一個整體而長效的發展機制，其造成的一大惡果就是生產要素從農村流入城市的單向性強化，城市對農村發展的帶動力弱化?，F階段我國城鄉二元結構的轉換本應該是生產要素在城鄉之間的雙向互動。但是，眼下的現實卻是生產要素的雙向流動正逐漸成為從農村向城市流入的單向流動。城市的資金、技術、管理和人才向農村流動的規模和速度已經降到一個相當低的水平上，工業化中后階段本應該出現的工業對農業的反哺、城市對農村發展的帶動現象，非但沒有出現，反而存在著嚴重的城市對農村壓榨現象。
2、土地問題仍很突出
土地問題是實現城鄉協調發展的中心問題。土地是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障。農民承包土地的各項權利是農民的根本利益所在。黨和政府歷來十分重視農村土地問題，十六屆三中全會《決定》明確指出：要按照“保護農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，完善農村土地制度。近年來，我們對貫徹落實農村土地政策情況非常重視，做了大量扎實有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工業化城鎮化大規?？焖偻七M的背景下，我們還必須注意到以下兩大問題：一是以大規模犧牲農民利益為代價推進城鎮化。城鎮化的推進，是需要支付一定的發展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通過低價從農民手里征得土地，再“以地生財”進行城鎮開發建設。由此形成了大量的無地無業無社會保障的所謂“三無農民”。城鎮化沒有成為農民的福音，反而成為農民的一場災難，離其本身應有的目標越來越遠。此外，受舊體制的制約和既得利益集團的干擾，近億規模的進入城鎮農民難以與城鎮原居民享受到同等的工作和生活權益，城鎮內部正在形成越來越明顯的新的二元結構。二是將城鎮化發展簡單錯誤地理解加強城鎮建設。導致城鎮化發展偏重于城鎮建設，平面式全力擴張城市占地面積。通過政府對城市綠化、亮化和美化的巨大投入，在大廣場、大馬路、大高樓、大草坪、大公園的裝飾下，一座座城市猶如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。經過轟轟烈烈的造城運動，城鄉差別比先前沒有縮小反而更加嚴重，城鎮化過程迅速滑向其反面目標。工業化城鎮化不但沒有改善城鄉關系，反而惡化了城鄉關系。城鎮化的本意是要化農民為市民，但實際結果卻是化農地為城地，大量農民被無情地排斥在工業化城鎮化進程之外，無法享受到工業文明和城市文明發展帶來的實惠。3、農民進城定居問題越來越突出
在工業化城鎮化進程中，人口從農村流入城鎮，是經濟社會發展基本動力。這種動力來自兩個力量：一是農村內部的“推力”，二是城市外部的“拉力”。目前的現實是，由于農業比較效益低、農村生活條件差，農村內部已經形成了強大的轉移農村勞動力“推力”，難以阻擋；而另一方面由于城鎮發展的客觀條件局限和體制政策的不配套，城鎮吸納農村人口的“拉力”明顯不強，城鎮在這方面的準備嚴重不足。這主要表現在：一是農民工的勞動權益沒有得到嚴格保護。農民工工資水平低，明顯低于城鎮原有職工的工資水平，同工不同酬現象嚴重，勞動安全衛生保障條件差，沒有基本的住房、醫療、失業、養老、工傷等社會保障，農民工嚴重透支生命，悲慘式增長現象普遍。二是農民工子女成長環境惡化。在農村內部出現了大量缺少教育和親情關懷的“留守兒童”和“留守少年”(估計目前規模在4000萬人以上)，這些兒童和少年的身心都得不到健康成長，貧困的代際傳遞大面積產生。隨著親人進入城鎮的子女(估計目前規模在2000萬人以上)，也無法享受到與城鎮學生同樣受教育機會和成長條件。三是農民工難以在城鎮定居生活。一方面，農民工進入城鎮的積蓄原本就非常薄弱，進入城鎮之后資本積累又難以進行。另一方面，城鎮的基礎設施不足、高房價、高生活成本，又將農民工擋在城鎮之外。這樣，近兩個億規模的人口只能在城鄉之間進行長期的長距離“鐘擺式”兩棲生活。四是新生代農民工發展異常困惑。隨著時間的推移，農民工的主流將越來越是上世紀80年代之后出生的新生代人群。新生代農民工和第一代農民工有著顯著的差異。對大多數第一代農民工而言，他們清楚地知道自己只是城市的“過客”，他們來自農村，歸宿也在農村。對于新生代民工來說，他們向往城市，卻不被城市所接納；他們的根在農村，卻對農村日益疏遠。外出的經歷更讓他們深刻地體會到城鄉之間的巨大差異，因此他們才發出了“死也要死在城市”的心聲。但是城市高昂的生活成本、嚴格的戶籍制度、冷漠的社會歧視等一道道有形無形的門檻不斷破滅他們的城市夢。城市文化的耳濡目染又不斷支解他們對家鄉存有的情感認同和社會記憶，生活方式的巨大差異也使他們漸漸不再適應農村的生活方式?？傊绕鸬谝淮r民工，他們真正成了既融不進城，又回不了鄉的“邊緣人”。
4、農村生態環境壓力越來越大
農村生態環境作為城市生態系統的支持者一直是城市污染的消納方。近些年來，我國在城市生態環境日益改善的同時，農村污染問題卻越來越嚴重，給作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民帶來了極大的威脅。在工業化、城鎮化程度較高的東部發達地區的農村尤為突出。廣大農民難以喝上清潔水，難以呼吸清新空氣，難吃上放心食物，難以在良好的環境中生產生活。各種污染不僅威脅到了數億農村人口的健康，甚至通過水、大氣污染和食品污染等渠道最終影響到城市人口。農村生態環境存在的問題有兩方面：一方面是農業生產活動產生的污染日趨嚴重。我國人多地少，土地資源的開發已接近極限，化肥、農藥的施用成為提高土地產出水平的重要途徑，加之化肥、農藥使用量大的蔬菜生產發展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農藥數量最大的國家。目前，全國化肥年使用量4600萬噸以上，按播種面積計算，化肥使用量達平方公里40噸以上，遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5噸的安全上限。而且，在化肥施用中還存在各種肥之間結構不合理等現象?；世寐实?、流失率高，不僅導致農田土壤污染，還通過農田徑流造成了對水體的有機污染、富營養化污染甚至地下水污染和空氣污染。目前，東部已有許多地區面源污染占污染負荷比例超過工業污染。目前，全國農藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。這兩類污染在很多地區還直接破壞農業伴隨型生態系統。對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅?；屎娃r藥已經使我國東部地區的水環境污染從常規的點源污染物轉向面源與點源結合的復合污染。由于大棚農業的普及，地膜污染也在加劇。另一方面則是小城鎮和農村聚居點的生活污染越來越嚴重。因為基礎設施和管制的缺失一般直接排入周邊環境中，造成嚴重的環境“臟亂差”現象。每年產生的約為1.2億噸的農村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產生的超過2500萬噸的農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環境質量嚴重惡化。
5、城鄉居民收入差距繼續拉大
城鄉居民收入差距是衡量城鄉協調發展程度最主要的指標之一。改革開放20多年來我國城鄉居民收入差距經歷了由迅速縮小到逐漸擴大，由逐漸擴大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴大的變化過程。1978年城鄉居民收入比為2.57：1，1985年達到歷史最低點，為1.8：1，1994年達到頂峰，城鄉居民收入比為2.86：1，超過了改革開放前的水平。1997年達到新的谷底，城鄉居民收入比為2.47：1，小于改革開放前的水平。1997年后城鄉居民收入差距開始加速擴大，2001年突破歷史最高點，城鄉居民收入比擴大到2.90：1，2002年繼續擴大到3.11：1。2003年以來，盡管高度增加農民收入，農民收入也確實得到了較快的增長，但是城鄉居民家庭收入差距卻仍呈持續擴大態勢。農村居民家庭人均純收入與城鎮家庭人均可支配收入之比2003年為3.23：1，2004年降為3.21：1，2005年反而提升為3.22：1，2006年進一步提高為3.28：1，2007年更是達到3.33：1。顯而易見，我國城鄉居民收入差距已經遠遠超過了國際上一般為1.5倍的現實和國際上公認的3倍警戒線。三、促進城鄉協調發展的對策措施
(一)將發展現代農業與推進工業化、城鎮化和社會主義新農村建設結合起來，確保糧食安全，努力增加農民收入
在我們這樣的一個有著數億農村人口、以小規模農戶農業為主體的大國推進工業化，必須始終注意加強農業的基礎地位。加強農業基礎地位，必須在發揮市場配置資源的基礎性作用的同時，加強政府對農業的支持和保護，鼓勵和支持發展以食品工業為主的農產品加工業、農業現代裝備制造業和農業服務業，推動農業與現代工業和現代服務業的產業融合。發展現代農業，必須用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，著力提高農業的水利化、機械化、標準化和信息化水平，提高土地的產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業的素質、效益和競爭力，充分發揮農業的多功能性作用，逐步形成專業化生產、產業化經營、社會化服務、科學化管理的現代農業格局，促進農業結構調整和農業增長方式轉變。確保糧食安全是政府行為，實現穩定糧食生產，穩定糧食供應。要注重保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農田用途的現象。在推進新型工業化過程中，更要注重發展以食品工業為主的農產品加工業、農業現代裝備制造業和農業服務業。只有在強大工業和服務業支持下，我國的農業基礎地位才有可能得到切實加強，農業產業競爭力和農民收入才有可能得到明顯提高。我國工業化戰略調整的另一個重要領域就是要改變城鄉雙重工業化格局，使農民的職業轉換與區域遷移同時實現，最大程度實現就業地與居住地的統一，實現工業化與城市化的協同發展。鄉鎮工業的出現，雙重工業化格局的形成，是中國工業化的一大進步，但是這種格局的長期存在，則又將是一種倒退。我們對待鄉鎮工業的未來發展走向必須站在更高的層面上用更為開放的視角來思考，以空間換時間。以增量換存量，正確引導農民的創業投資，將目前城鄉雙重工業化格局在一個更高水平上轉換城市一元工業化。各類城市，而不僅僅是小城鎮，都要打開城門讓農民進入投資辦實業，促進工業向產業園區集中。只有這樣，才能實現工業化與城市化的協同推進，才能使中國二元結構得到切實有效的轉換。
(二)堅持合理的城鎮化戰略，走中國特色城鎮化道路，發揮城鎮化對城鄉協調發展的積極作用
我們是在農民收入較低的情況下，提出推進城鎮化戰略的。作為一個發展中國家，在實行城鎮化過程中，應當選擇一條合理的城鎮化戰略就是低成本推進、大容量就業、無社會歧視和可持續發展的道路，根據我國各地的實際情況，因地制宜，量力而行，在就業、環境、社會保障、產業發展諸方面通盤考慮。對農民工流動管理要從流動性管理向定居性管理轉變，使流動人口順利地轉換為城市常住人口。定居管理的成本要比流動管理的成本低、效果好，而且定居形成的消費需求要比流動產生的消費需求大得多。今后相當長時期內，政策引導的重點應該是中小城市和重點小城鎮。當前，在政策上要糾正名義上高度重視小城鎮發展，實際上政府投入的主要力量卻花在大城市的做法，將重點發展小城鎮轉變為發展重點小城鎮和中小城市。政府財政投入要迅速下伸，切實加強中小城市和重點小城鎮的基礎設施建設，不能再熱衷于在大城市建設一個又—個錦上添花式的所謂“城市盆景”。
(三)深化改革，著力形成有利于城鄉協調發展的經濟體制和政治體制
深化改革的一個重要內容就是在城鄉間建立統一大市場，保證要素自由有序流動，進而通過要素的自由有序流動來實現城鄉二元結構的改善。要按照市場經濟發展的要求，從有利于促進城鄉二元結構改善的角度出發，繼續深化改革城鄉土地制度、戶籍制度、勞動用工制度、財政稅收制度、貨幣金融制度和社會保障制度等。要積極深化農村土地制度和城市土地制度改革，減輕農民進入城市定居和鄉鎮工業進入城市發展的成本，切實保護好農民的土地權益。從近期看，在農村，重點是要處理好農民與土地的關系，在切實維護農民在30年承包合同期內的土地權益的基礎上，推動農村土地使用權的流轉與集中，排除農民進城的土地障礙。目前，一些改革比較超前的地方。在農村土地制度改革方面進行了一些有益的探索，如推行“地換地”、“地滾地”和“股田制”等。對這些探索要加以科學總結，并盡快上升到政策和法律層面上。在城市，重點是理順土地的租、稅、費關系，建立和完善城鎮土地有償使用與流轉制度，并積極創造條件將住房用土地使用權出讓制改為年租制，切實降低城鎮住房成本，并以此為基礎盡快建立和完善經濟適用房和廉租房制度，滿足居民不同層次的住房需求。從長期看，必須創造條件建立城鄉統一的土地所有權制度、有償使用制度和流轉制度，為一切生產要素在城鄉間的流動提供統一的土地制度平臺。體制改革還有一個重要方面，就是盡快建立全國城鄉統一的社會保障制度?，F在城市對人口城市化進程“拉力”作用的減弱，一個主要原因就是隨著傳統計劃經濟體制下城市居民福利保障制度的逐步消失，“體制勢差”不復存在。這本是改革取得的一大進步，但是由于適應市場經濟發展要求的面向全社會的社會保障制度并沒有隨之相應建立。這就出現了“體制真空”。面對這樣的“體制真空”，農民一旦放棄農村的承包地而進城定居就存在巨大的后顧之憂，從而只能徘徊在城市大門之外。
(四)建立健全農村資金投入體系，加強農村基礎教育和基礎設施建設，努力縮小城鄉公共服務的差距
堅持把解決好“三農”問題作為各項工件的重中之重，繼續加大各級政府尤其是中央政府的財政投入力度，讓公共財政的陽光更多地普照到農村。農村基礎教育問題已不只是教育部門內的問題，正日益成為農村綜合性經濟社會問題。農村基礎教育發展不足，不但是當前地方政府和廣大農民強烈反映需要解決的一大現實迫切問題，更是事關中國農業現代化、國家工業化、城市化和現代化建設大業的長遠性根本性問題。解決農村基礎教育問題，責任主要在政府，并且主要在中央政府。目前，將農村教師工資由鄉鎮發放，改為縣統一發放，還沒有從根本上解決農村基礎教育投入機制問題，況且許多縣統一發放的教師工資其來源仍是由原來的各鄉鎮解決，問題并沒有得到實質性解決。因此，中央財政要繼續加大對教育的投入，同時，中央政府要改變教育財政支出結構，增加農村基礎教育支出比重以及加大教育方面的財政轉移支付力度，確保落后地區和貧困地區農村基礎教育的投入。此外還應該通過多渠道引導和鼓勵社會資金進入農村基礎教育教育領域。在加強農村基礎教育和基礎設施建設的同時，要加強農村建設的規劃與管理工作。要像重視城市規劃與管理那樣，重視農村的規劃和管理工作，努力改善城鄉資源配置，改善農村人居環境。要大力借鑒國際先進經驗，深化農村金融體制改革，激活農村金融資源管理，在改造發展中國農業銀行、中國農業發展銀行和農村信用合作社的同時，積極鼓勵和支持包括村鎮銀行在內的其他面向“三農”的中小農村金融機構發展，將盡可能多的金融資源留在農村。按照統籌城鄉發展的理念，繼續深化規劃體制改革，重點統籌好城鄉建設規劃、產業發展規劃和社會事業發展規劃，形成城鄉統一的生態系統、交通網絡和環境保護體系。
