政府經濟發(fā)展管理

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摘要：十一屆三中全會以來，我國的經濟改革已經取得了舉世矚目的成就。但是，改革中還存在著許多深層次的矛盾和問題，如國企改革、金融體制改革、社會保障體制改革中存在的問題，這些問題已經嚴重影響了整個經濟體制改革的進一步深化。由于改革的推動者和實施者均是政府，改革的進行總是受著政府行為的影響。所以，研究政府行為，對解決改革中的許多深層次問題、促進改革的深化有著重要的意義。本文首先對深圳經濟發(fā)展中的政府行為進行了概述，接著對深圳市在所有制結構調整中的行為進行了分析，最后對深圳政府行為的發(fā)展方向提出了建議。

關鍵詞：經濟發(fā)展；政府行為；結構調整

一、深圳經濟發(fā)展中的政府行為概述

（一）政府對經濟的促進作用

1979年2月國務院發(fā)出文件，要求當時的寶安縣要在若干年內“建設成為具有相當水平的工農業(yè)相結合的出口商品生產基地，建設成為吸收港澳游客的游覽區(qū)，建設成為新型的邊境城市”，接著，又批準把寶安縣改為深圳市。在中央這種政策精神的指導下，當時的特區(qū)在經濟上的基本特征可以概括為四點：（1）特區(qū)的經濟發(fā)展主要依靠吸收和利用外資，產品主要是出口。特區(qū)的經濟是在社會主義國家領導下，以中外合資、合作經營企業(yè)和外商獨資企業(yè)為主，多種經濟并存的綜合體。（2）特區(qū)的經濟活動，要充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用。（3）對前來投資的外商，在稅收、出入境等方面給以特殊的優(yōu)惠和照顧。（4）經濟特區(qū)實行不同于內地的管理體制，有更大的自主權。

這些特殊的經濟政策、靈活的經濟措施和特殊的經濟管理體制給深圳的經濟注入了前所未有的活力：全國各地的人才也開始注意到這塊改革開放的熱土，奔向深圳，建設者的積極性更是空前高漲，以令國人矚目的“深圳速度”創(chuàng)造了一個又一個的經濟奇跡……所以，深圳從一開始就是黨的十一屆三中全會路線的產物，是我國政府實行改革和對外開放政策的產物。其后的二十多年，深圳政府和人民在黨的指引下，繼續(xù)艱苦耕耘，終于創(chuàng)造了非凡的成就。

國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，國內生產總值由1979年的1.96億元增加到2006年的5684.39億元，年均增長28.8%，三次產業(yè)結構由1979年的37.0:20.5:42.5調整為2006年的0.1:53.2:46.7。

深圳改革開放二十年，初步實現了經濟增長方式和經濟體制的轉變，較好地發(fā)揮了經濟體制改革的“試驗場”作用，對外開放的“窗口”作用，對內地的示范、輻射、帶動作用和對保持香港繁榮穩(wěn)定的促進作用。

（二）政府對經濟的阻礙作用

雖然政府對深圳經濟帶來了極大的促進作用，但由于某些政府官員的私利和政府在干預經濟生活時本身所固有的一些缺點，使其對經濟在某種程度上仍然存在一定的阻礙作用，主要表現在：

1、尋租、腐敗和不正之風依然存在

市場化進程中出現的權利貨幣化給一些謀求私人利益的官員提供了機會，盡管深圳市政府加大了打擊的力度，但各種各樣的貪污腐敗案件仍然不斷發(fā)生。如深圳市教育基金會辦公室主任兼市教育局體育衛(wèi)生研究會會長陳家均挪用教育基金100萬元給他人使用長期未還，將教育基金3500萬元存入36金融證券機構收取利差190萬元并連同另外300萬元教育基金一起作為市教育局個人集資款利息進行私分的案件。國有企業(yè)改制、改革中出現的國有資產流失及少數人違法、違紀的問題，包括在改制中隱瞞、轉移、藏匿企業(yè)財物和資產的案件，虛假注資、非法侵占國有股權的案件，企業(yè)改組、出售、資產評估中與中介機構串通作假侵吞國有資產的案件，不負責任亂投資、亂擔保的案件，故意給外商和私人企業(yè)讓利，損害國家利益的案件等等。深圳市黃金臺科技創(chuàng)業(yè)村在改制中把價值數億元的土地使用權，作價1000萬元入賬，攤銷后又將賬面價值遞減為400多萬元，造成國有資產流失便是一個典型的具體例子。

2、種種管制帶來的效率損失

比如說，各種最低注冊資本金的限制，在對企業(yè)進行管理的同時，也限制了許多私營小企業(yè)的發(fā)展；最低工資制的規(guī)定，在對弱勢人群進行保護的同時，也使許多不熟練工人失去了就業(yè)的機會；各種行業(yè)準入限制，在保護了國有企業(yè)的同時，也保護了低效率生產的存在；資本市場發(fā)育的滯后，在保證了某些企業(yè)的融資需求的同時，也限制了某些更有效率的企業(yè)的融資需求……然而，管制帶來的效率損失并不能完全歸咎于深圳市政府。因為諸多管制的存在是由我國經濟改革的“漸進性”特征所決定的，許多管制的消除還有待市場化改革的進一步發(fā)展。

二、深圳市在所有制結構調整中的行為

（一）“三資”企業(yè)迅速崛起中的政府行為

“三資”企業(yè)的誕生與我國政府希望引進外資、外來先進技術有關。起初國家希望通過合資、合作的方式不但能引進發(fā)展所急需的資金，還能學習國外先進的技術和管理，等合作期滿時，收歸國有，還可以起到培養(yǎng)管理人才、壯大國有經濟的作用。所以，國家改革開放的初衷和社會主義的企業(yè)性質決定了吸引外資以合資、合作以及“三來一補”這種國家資本主義性質的企業(yè)為主、以外商獨資這種私營性質的企業(yè)為輔的方式，為此，國家采取了大量的扶持合資、合作企業(yè)的優(yōu)惠政策，包括稅收、幫助其獲得銀行貸款，甚至上市融資等，而外商獨資企業(yè)享受到的優(yōu)惠較合資、合作企業(yè)少，因而深圳的“三資”企業(yè)很快形成了以合資、合作和“三來一補”為主的結構。然而這種合資、合作方式由于激勵作用的扭曲，而使其后的發(fā)展逐步失去了控制走向了政策初衷的反面。

20世紀九十年代中后期，政府也逐漸認識到中外合資合作以及“三來一補”企業(yè)的缺陷，提出大力發(fā)展外商獨資企業(yè)的政策，外商獨資企業(yè)也從這個時候起增長速度有所加快。

（二）國有企業(yè)改革中的政府行為

1、經濟性層面改革中政府責任的減少

經濟性層面改革中政府責任的減少主要體現在企業(yè)資金來源由預算內資金轉變?yōu)橹饕揽棵耖g資金以及企業(yè)剩余索取權由國家轉向企業(yè)成員。

（1）國有企業(yè)資金來源的變化

深圳從建立特區(qū)以來，國有部門的固定資產投資來源主要有五類。其中，預算內資金的比重從1979年的60.34%，到1986年后降為2.84%，1989年后，大多數年份為零，在國有部門的資金來源中居倒數第一位。外資變動很大，1990年前有好幾年躍居第一、二位，1990年后退至倒數第二位的地步。國內貸款從1982年起在30%—20%之間波動，在國有部門的資金來源中基本保持第二位。國有部門最主要的資金來源是企業(yè)自籌，其比重從1986年起超過40%，在1998年高達58%。這說明，財政預算內資金對深圳國企的作用在逐漸淡出，國企資金主要來源于企業(yè)自籌和銀行貸款。

（2）深圳國企收益索取權歸屬的變化

計劃經濟體制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的制度，企業(yè)在收益的分配和處置上無任何自主權。這意味著政府是國有企業(yè)的剩余索取者，它既享有國有企業(yè)的全部贏余，也承擔著國有企業(yè)的財務風險。建立特區(qū)以來，國有企業(yè)從利潤留成制、利改稅、承包制再到后來的分稅制，經歷了一系列收益分配制度上的改革。這些改革雖各有側重，但有一個共同的制度取向，即在擴大企業(yè)收益自主權的同時，使國有企業(yè)的剩余索取權從政府轉向企業(yè)成員

2、行政性層面的管制依然很強

然而，“放權讓利”是一種不徹底的產權改革，因為它沒有使國有企業(yè)的預算約束嚴格起來，更沒有實現政企分離。這主要是因為，經濟性層面的管制雖然放松，但行政性層面的管制依然很強。建立特區(qū)以來的改革只淡化了政府作為資本所有者對企業(yè)的經濟性控制和責任，卻遲遲沒有觸動政府作為社會行政管理者對企業(yè)的行政性控制和保護。即使是在90年代末，多數國有企業(yè)在資本產權關系上已經與政府沒有多少關聯，但多數國有企業(yè)的主要經營者依然要由政府主管部門或上級黨組織來任免。僅此一點就足以決定國有企業(yè)難以成為純商業(yè)化的經營組織。

（三）民營企業(yè)發(fā)展中的政府行為

從深圳的實踐來看，政府對民營企業(yè)的重視出現在九十年代中后期，這種重視表現為兩個方面：

1、幫助解決融資問題

制約民營企業(yè)發(fā)展的主要問題在于融資，深圳市中小企業(yè)戶數超過16萬，抽樣調查顯示70％以上的企業(yè)有融資需求，“融資難”一直以來是深圳及全國民營中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。如果政府能幫助解決融資問題，民營企業(yè)的發(fā)展就能得到很大的促進。在這方面，政府主要采用了兩個措施：

第一，建立政府信用擔保機構。信用擔保機構有助于企業(yè)從銀行貸款。深圳的信用擔保機構從2000年開始發(fā)展，截至2003年底，共有信用擔保機構22家，總注冊資本約28億元。其中，政府出資設立的僅2家，注冊資本占總額的11％左右。政府推出了“小巨人”企業(yè)和“優(yōu)強中小企業(yè)”計劃，將一批發(fā)展前景好、競爭力較強的中小企業(yè)和民營企業(yè)列入計劃，提供給各擔保機構作為優(yōu)先扶持對象。經過4年的發(fā)展，共為1207戶企業(yè)擔保1510筆，擔保總額為63.23億元，其中，80％以上為民營企業(yè)的融資項目。促進了一批“小巨人”和優(yōu)強中小企業(yè)的快速成長。

第二，成立創(chuàng)業(yè)投資資本，為具有高成長性的高科技民營中小企業(yè)提供資金。深圳市政府自1997年以來，推動了創(chuàng)業(yè)投資體系的創(chuàng)建工作。創(chuàng)業(yè)投資資本從2000年開始發(fā)放，截止2003年12月31日，累計投資項目近500項，累計投資金額50億元，先后投入過金蝶軟件、大族激光、科興生物、金正科技、邁瑞醫(yī)療、朗科科技等民營科技企業(yè)。

2、稅收優(yōu)惠

九十年代后期，政府出臺了一系列鼓勵海外留學人員等技術人才創(chuàng)業(yè)投資的稅收優(yōu)惠政策，另外還給予高科技企業(yè)、先進技術企業(yè)和軟件企業(yè)等特別的稅收優(yōu)惠，深圳的稅收優(yōu)惠政策并不區(qū)分企業(yè)的所有制形式，主要在于創(chuàng)造一個內外資企業(yè)平等競爭的稅收環(huán)境，而不是民營比其他類型更優(yōu)惠的條件。然而從目前的稅收政策來看，這種平等的條件也還沒有完全實現，外商投資企業(yè)仍然比內資企業(yè)更為優(yōu)惠。

三、深圳政府行為的發(fā)展方向

要想增強經濟發(fā)展的后勁，走上可持續(xù)發(fā)展之路，首先要做的便是使政府當前的工作重點實現一個大的轉變。

（一）扶持民營企業(yè)，提升經濟質量

（1）建設信用擔保體系，為銀行給中小民營企業(yè)貸款創(chuàng)造條件。深圳的信用擔保體系還非常落后和發(fā)展不足。銀行不愿給中小民營企業(yè)貸款有很大的原因是缺乏可靠的信用擔保，貸給國有企業(yè)，可以找政府，貸給私營企業(yè)，找誰呢？目前中央正在著手建立的企業(yè)信用評級體系是一個非常好的工作，但是對中小民營企業(yè)的支持力度還應加強，如增大政府信用擔保機構的資金額度，取消對民營企業(yè)貸款的限制和對國有企業(yè)的保護，鼓勵銀行向中小民營企業(yè)貸款等。

（2）增強基礎研究，為民營企業(yè)的發(fā)展提供良好的科技力量。民營企業(yè)的科研開發(fā)力量仍顯不足。深圳的科技成果轉化率全國最高，科研機構主要分布在各個企業(yè)里，科研的方向主要是開發(fā)新產品，幾乎開發(fā)出來就能很快被應用。但同時暴露出一個問題，那就是基礎研究的不足。由于基礎研究具有開發(fā)周期長、應用率低、見效慢等特點，企業(yè)一般不愿意投資。這就需要政府發(fā)揮作用。所以，深圳政府應改變這種狀況，加大對基礎研究的投入，增強企業(yè)科技開發(fā)的后勁。

（3）取消各種準入限制，靈活民營企業(yè)的進入退出機制。民營企業(yè)的進入門檻過高，這里即包括準入限制，又包括一些最低注冊資本金的規(guī)定。政府對許多行業(yè)規(guī)定了很高的最低注冊資本金，如投資公司最低注冊資本金1000萬，制造業(yè)最低注冊資本金100萬等，實質上開辦這些公司根本就不需要這么多的啟動資本金。另外，政府對民營企業(yè)的其他限制也很多。在銀行貸款、土地供給、經營領域的準入等方面，民營企業(yè)受到不公平的待遇的情況依然存在；對民營企業(yè)在勞動用工、人事檔案管理、人員進出境等方面的政策還難以完全落實到位。所以，應盡快給予民營企業(yè)以真正的國民待遇。

（二）消除地方保護主義，建立公平競爭的環(huán)境

目前深圳正在研究CEPA機遇下是珠三角合作好，還是泛珠三角合作好，評判的標準在于誰對深圳更有利。雖然擴大了區(qū)域合作的范圍，但仍然沒有從形成全國統(tǒng)一大市場的角度去考慮，仍然帶有一定的地方保護主義色彩，這種以“塊塊經濟”為特征的市場，各種生產要素不能自由流動，將對經濟的發(fā)展形成阻礙。

另外，深圳市場還存在著競爭不公平，對外資和內資企業(yè)的待遇不平等問題。政府尚需在如下方面做出努力：培育和發(fā)展市場體系，包括商品流通市場、金融市場、勞動力市場、技術市場和信息市場等；建立公平競爭的“游戲規(guī)則”，反對不正當競爭，取消對不同所有制企業(yè)的差別性政策，實行國內企業(yè)和外資企業(yè)同等待遇，保護公平競爭和平等競爭，維持市場交易秩序；促進開發(fā)與統(tǒng)一的大市場，嚴禁個地區(qū)和部門對要素流動的種種人為限制，打破地區(qū)封鎖，加速生產要素價格市場化，推動流通領域的現代化。同時，加強各種法規(guī)體系的建設，如反壟斷法、破產法等，加強對消費者的保護和市場秩序的整頓等。

（三）優(yōu)化稅收環(huán)境，促進私人投資

寬松的稅收環(huán)境主要包括兩個方面：一是稅收負擔較輕，也就是稅收占GDP的比重不高；另一個是納稅人辦理正常的納稅事項程序簡單，省時、省錢、省力。從宏觀稅負看，深圳的稅負水平一直在上升，已經從最低時期的10%左右上升到2003年的33.7%，上升速度之快，上升幅度之高，令人難以置信。從深圳經濟分產業(yè)看，前期稅負較低的工業(yè)特別是電子信息業(yè)恰好是現階段發(fā)展最快的。而前期稅負較高的第三產業(yè)特別是金融業(yè)現在發(fā)展較緩。目前深圳實際平均稅負不但兩倍于香港，也高于上海和全國平均水平，所以，目前深圳的稅收環(huán)境是不能令人樂觀的。另外，深圳是一個有著富裕財政收入的城市，財政收入總規(guī)模僅次于人口規(guī)模巨大的北京、上海、廣州之后，人均財政收入全國第一，加上財政供養(yǎng)人口極少，深圳財政在全國是少有的寬松。所以，如果政府利用好這種寬松的環(huán)境，減輕稅負，“放水養(yǎng)魚，藏富于民”，從促進私人投資的增加來促進經濟的增長也許是比政府直接投資更好的思路。

（四）轉變國有資產管理方式，防止國有資產流失

（1）使出資人和管理者的職能分開，這不會對國有企業(yè)的效率改進起到實質性的作用。

（2）國有企業(yè)的股份制改造。股份制改造后，企業(yè)里既有國有股，又有其他企業(yè)的法人股，還可能有私人股，國有企業(yè)固有的產權不清，激勵機制扭曲的問題并沒有得到解決，甚至還可能造成國有資產的進一步流失。比如說，一個企業(yè)里既有國有股又有私人股，私人股東可利用其權利和機會將國有資產費用化或轉移成他自身的資產，這樣的例子在中外合資企業(yè)里早已是舉不勝舉，對國家和私人的合作企業(yè)也不會有什么例外。

（3）對國有上市公司的重組。重組并沒有從根本上解決國有企業(yè)固有的弊端，還反而增加了一大筆資金繼續(xù)注入這個低效率的企業(yè)，使更大的浪費有了可能。

（4）對國有企業(yè)的轉讓。目前深圳市市場環(huán)境不完善，在這種市場環(huán)境下，國有企業(yè)的出售只能加劇國有資產的流失，而不能按市場規(guī)則進行公平的出售。以1元錢的價格出售國有企業(yè)早已屢見不鮮。國有資產的出售應在中央政府的有序規(guī)劃下進行，變賣的收入全部用來解決政府的財政危機，重點用來保障社會保障資金的足額到位。因此必須慎重對待國有企業(yè)的轉讓。

結束語

改革開放以來，深圳市取得了令世界矚目的成績，在前期的改革中，政府的行為決定著經濟的發(fā)展方向，雖然市場經濟體制不斷完善，深圳市政府在經濟發(fā)展中的政府行為還將發(fā)揮著重要作用。

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