城鄉經濟發展差距政策管理
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編者按：本論文主要從城鄉經濟運行原理；城鄉經濟差距的現狀及原因等進行講述，包括了假定前提、運行分析、如果居民在城鄉獲得的政策性收入一致、城鄉經濟差距的現狀、城鄉經濟差距懸殊的原因、城鄉市場資源配置機制不完善,城鄉要素不能完全自由流動、城鄉空間作用機制不能完全形成,市場主體不能根據市場收入在城鄉自由選址等，具體資料請見：
摘要:城鄉要素流動和城鄉政策對統籌城鄉經濟發展有著至關重要的作用。要統籌城鄉經濟發展,就要從城鄉市場資源配置機制、城鄉公共產品投入機制、城鄉社會保障機制、城鄉規劃機制等方面入手進行統籌。
一、城鄉經濟運行原理
(一)假定前提
城鄉社會是完全競爭的市場經濟,城市居民從事非農產業,農村居民從事農業。居民都是理性經濟人,影響其行為的僅僅只是收入的多少。居民的純收入由自身能力收入、生活成本和福利保障補貼三部分構成,即純收入=自身能力收入-生活成本+福利保障補貼,可見純收入與自身能力大小正相關,與其生活成本負相關,與其所獲得的福利保障補貼正相關。這里的生活成本主要指城鄉居民獲得同等生活條件所需花費的成本,福利保障補貼是指同等條件的城鄉居民所獲得的國家福利保障等收入。其實,如果把生活成本小看成政府的生活補貼大,那么總收入=自身能力收入+政府生活補貼+社會保障補貼,這樣就可以把政府給居民的生活補貼和福利保障補貼統一為居民的政策性收入。由于在市場經濟條件下,居民自身能力收入都是在市場中實現的,因此可以把它稱之為市場性收入。這樣,居民的總收入就是由其市場性收入和政策性收入兩部分構成。
(二)運行分析
在市場經濟條件下,城鄉作為兩個不同的區域,所有的可流動的產品和要素都會在市場機制作用下自動流動從而得到有效配置。由二元結構和增長極等理論可知,城市在整個大區域中居于核心地位,具有發展優勢。基于外部經濟、聚集經濟等原因,廠商、居民以及資本等可流動要素資源向城市集中,以謀取最大利潤和效用。城鄉經濟發展過程中社會資源的時、空有效配置,實際上就是土地要素與其他社會資源的最佳配置過程。在這一過程中,當實現社會資源的時、空有效配置時,可流動的要素和產品通過市場交換達到供求平衡,從而確定均衡的要素與產品價格;而土地要素則因空間聚集和其他要素與產品市場的均衡達到最佳利用,從而實現租金收入——土地價格的最大化[1]。
在市場經濟條件下,居民成了生產經營的主體,各種機制的運行最終要表現為居民的經濟行為(特別是生產經營行為),并要以居民的行為作為運動的基礎。因為盡管土地、資本等要素資源也是城鄉發展中的重要要素,但是它們都是由人來支配的,其價值都體現為其所有者的收入。因此,在城市與農村經濟社會發展過程中的各種要素中,最核心的就是城市居民與農村居民的這種勞動力要素。作為理性的經濟人,居民追求生產經營中的利潤最大化,按最優化原則在各種約束條件的作用下配置家庭資源,參與農外就業、科技進步,參與合作經濟組織和農業產業化經營,因此,在城鄉發展過程中,城鄉居民會主動自覺地把自己所擁有的要素資源配置到最有效的地方。
起初因城市聚集經濟的存在,人口不斷集中于城市,城市規模不斷擴大。但由于城市土地供給嚴重缺乏彈性,導致城市土地價格不斷攀升,再加上其他種種原因,致使城市聚集經濟效益減少,甚至出現聚集不經濟。而另一方面,隨著技術的進步,尤其是交通和通信技術的快速發展,為邊遠地區土地的利用提供了機會,降低了城市土地的使用成本。由此可以預見,隨著社會經濟的發展,城市聚集經濟的下降,城市的部分居民和其他經濟活動主體可能會向城外(農村)遷移,以減少成本,增加利潤。總之,出于經濟人的本性,不管是城市居民還是農民,都會作出選擇,使其收入水平達到最大。可見,在城鄉經濟發展過程中,由于市場主體對收入最大化目標的追求,會使主體在城鄉空間上位移,最終實現居民城鄉收入均等化,各種資源要素得到有效配置,居民是居于城市還是農村,只取決于主體的偏好,與其經濟收入無關。
當然,實現這個目標是個漫長的過程。正如繆爾達爾和赫希曼所描述的,發展初期地區差距會日益擴大,從長遠看地區間的發展將趨向均衡。這種設想也被稍后幾年的威廉姆森的研究所證實,并被概括為區域發展的“威廉姆森倒U字曲線”或“威廉姆森法則”。但是,如果僅憑市場的力量,沒有人能知道,包括威廉姆森本人,那種使地區差距狀況發生轉折的倒U形曲線的頂點何時才能到來。
由于居民的總收入由市場收入和政策收入兩部分構成,市場收入主要由居民的個人素質、知識、技能等決定,政策收入則由國家對待居民所處區域(城市或農村)的公共產品投入和社會福利保障等政策決定。可見,居民的總收入與他們自己的能力有關,也與他們所處的區域(是城市還是農村)緊密相關。相同條件的城鄉居民獲得的政策性收入不一定相等。
由于農業的特殊性,一般而言從事農業的市場收入低于城市工商業的收入。通過勞動力的區域間自由流動,同一勞動者在不同區域將獲得大致相同的收入,不然就會在城鄉區域間遷移,也就是說這樣就會最終導致相同能力的勞動者從事農業和從事非農業的收入一致。當然,這種收入與城鄉總的經濟發展水平正相關,而城鄉經濟發展水平卻又與政府的城鄉規劃水平正相關。
基于以上分析,我們可以得知:
1.如果居民在城鄉獲得的政策性收入一致,那么,這時勞動者是居于城市還是農村,對其沒有任何經濟上的影響,僅僅是生活方式的偏好不同罷了。
2.如果居民在城鄉獲得的政策性收入不一致,例如居民在城市的政策性收入大于農村時,那么,只有當相同能力的勞動者從事農業的收入大于從事非農業的收入并且之差不小于其城鄉政策性收入之差時,城鄉居民的收益差距才能縮小。如果相同能力的勞動者從事農業的收入小于從事非農業的收入,或者相同能力的勞動者從事農業的收入大于從事非農業的收入但之差小于其城鄉政策收入之差,那么,從事農業的居民就會往城市轉移,但是沒轉移到城市的農村居民與能力相同的城市居民相比則其收入可能要低,城鄉差距將不會縮小,甚至有可能會拉大。
3.如果居民在農村的政策性收入大于城市,那么,當相同能力的勞動者從事農業的收入小于從事非農業的收入并且之差等于其城鄉政策收入之差時,即可實現城鄉居民收入均等化。但是,如果當相同能力的勞動者從事農業的收入大于從事非農業的收入或者小于從事非農業的收入而之差小于其城鄉政策收入之差時,則城市居民會往農村轉移,直到其總收入均等為止。而如果當相同能力的勞動者從事農業的收入小于從事非農業的收入而之差大于其城鄉政策性收入之差時,則農村居民會往城市轉移,直到其總收入均等為止。
(三)結論
勞動力自由流動是保證相同能力的城鄉居民能獲得相同收入的前提條件,政府的城鄉規劃水平決定了城鄉經濟發展水平,從而影響城鄉居民的收入水平;政府對待城鄉區域的政策對于城鄉統籌發展起著至關重要的作用,它可以擴大或縮小城鄉差距,提前或延后實現城鄉的統籌發展。
二、城鄉經濟差距的現狀及原因
(一)城鄉經濟差距的現狀
在現實生活中,城市持續發展,人口持續向城市集中,而遠離城市的土地并沒有得到充分有效地利用,土地價格也并沒有得到相應的提高,我國城鄉差距懸殊,目前主要表現在以下幾個方面:
1.城鄉居民收入差距拉大,已經成為當前社會的一個熱點和難點問題,并影響到社會穩定和經濟可持續發展[2]。在人均收入方面,從1978-2005年,城鎮居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的差距由2.57倍擴大到3.22倍,絕對差距由209.8元急劇擴大為7238元;如果用反映社會貧富程度的基尼系數來表示,1978年前我國基尼系數為0.20~0.24,1980年為0.33,1990年擴大到0.343,1994年突破警戒臨界點0.4,2000年后達到0.417,2005年《世界發展報告》認為已經達到0.447;從反映人民生活水平的恩格爾系數來看,1980年城鄉恩格爾系數分別為56.9%、61.8%,到2005年分別下降到36.7%、45.5%,兩者差距由當初的4.9個百分點擴大到8.8個百分點;2005年中國農村地區年人均純收入低于944元的仍有6432萬人。當然,這還不能真實地反映城鄉之間的實際收入的差別。城鎮居民的可支配收入沒有涵蓋城市居民所享有的各種各樣的實物性補貼,如果把城市居民所享有的各種各樣的實物性補貼(醫療、教育、養老金保障、失業保險、最低生活費救濟等等)考慮進去,城鄉收入差距可能要達到4倍~5倍,甚至是6倍[3]。
2.城鄉教育存在嚴重差距[4],具體表現為:一是原來的《教育法》對農村教育存在歧視。《教育法》規定,農民要負擔教育附加費,而大多數城鎮居民則沒有這個責任;對義務教育學校的基建支出負擔方面,城鎮由政府負擔,農村則要求由鄉村負責,部分通過向農民集資解決。類似硬性規定對加大城鄉間教育發展差距的影響不可低估。二是城鄉平均受教育年限差距。第五次人口普查數據顯示,我國農村勞動力(15歲~64歲人口)人均受教育年限為7.33年,比城市的10.20年低了2.87年。這種差距主要在于人口中各種文化層次分布的差異,農村勞動力人口中具有高中及高中以上受教育水平的人口比重明顯相對偏低,為8.46%,比城市低了35個百分點;而具有小學及小學以下受教育水平的人口比重又相對過高,為47.62%,比城市高出31個百分點。三是城鄉教育投資差距。以小學生人均教育經費為例,2001年我國城鎮小學生均教育經費平均為1484元,農村為798元,城鎮是農村的1.86倍;初中生人均教育經費,城鎮平均為1955元,農村為1014元,城鎮是農村的1.93倍。在學生人均預算內公用經費上,城鄉差距更大:2001年我國小學生均預算內公用經費,城鎮平均為95元,農村為28元,城鎮是農村的3.39倍;初中生人均預算內公用經費,城鎮平均是146元,農村為45元,城鎮是農村的3.24倍。四是城鄉教育的層次結構不合理。城鄉教育的辦學層次是教育發展的主要指標之一。在我國,政府對高等教育的投入比初等教育多,初等教育的投入是地方政府的責任,中央政府的責任主要是投資高等教育。然而高等教育集中在城市并且在大城市,因此,農村的高等教育資源十分稀少。在我國農村,義務教育由于國家的重視和社會的支持,普及九年制教育在廣大農村都得到了實現,推動了農村義務教育的發展,也使農村的基礎教育和城市的距離有一定的縮小。但是,其教育層次僅僅限制在9年義務教育上,在高中層次和大學層次上的差異還是十分明顯的。農村的高中教育與城市差距巨大,在大城市,一般都基本普及高中教育,但是,農村的高中入學率還很低,有的地方還在28%以下;農村不僅沒有大學,就是農村孩子上大學的機遇也比較少。
3.城鄉消費差距有擴大趨勢[5]。其主要表現為:(1)城鄉消費水平差距拉大。1978年城鎮人均消費支出405元,農村為138元,以后逐年擴大,到2004年,城鎮人均消費支出為7812元,農村為2185元,農民消費在城鄉消費結構中的比重逐年下降。(2)城鄉消費結構存在差距。恩格爾系數的差距大,1978-2003年,農村的恩格爾系數由67.7%下降為45.6%,而城鎮的恩格爾系數則由57.5%下降為37.1%。(3)城鄉居民衣著消費差距大,城鎮居民比農村居民更重視衣著服飾,從支出額來看,城鎮衣著支出額從98.02元大幅度上升到567.05元(1996年),之后雖有下降,但仍維持在500元以上的水平,而農村居民衣著支出增幅一直不大,從30.86元增加到最高113.77元(1996年),之后降到100元以下。(4)城鄉住房、家庭用品及精神文化生活差距也很大。眾所周知,一般城鎮居民的個人收入主要用于消費和儲蓄,而農民的純收入除此以外,還要有一部分用于擴大再生產的支出。如果扣除農民擴大再生產的支出,城鄉差距將會更大。
4.城鄉差距還表現為[6]:(1)城鄉醫療差距大。目前,全國農村合作醫療的覆蓋率只有10%之多,80%以上的農民屬于自費醫療群體。近幾年,由于公共衛生供給短缺,醫療價格大幅度攀升,農村不少地方出現了因病致貧、因病返貧的現象。(2)就業差距大。城市勞動人口的登記失業率為5%,農村勞動人口的失業率沒有人計算得出,拋開進城打工的1.3億勞動力不算,留在農村4億勞動力的利用率也只有50%左右。(3)政府公共投入差距大。國家財政用于農業的支出占財政支出的比重在不斷下降。
當然,在這些差距中,收入差距、消費差距是最直接的經濟差距,醫療差距、教育差距、就業差距、政府公共投入差距則是間接的經濟差距,因為醫療差距、教育差距和政府公共投入差距都會影響居民的就業和生活,從而影響其收入。
(二)城鄉經濟差距懸殊的原因
造成城鄉居民收入差距大的一個重要原因是城鄉居民自身素質、能力的差距較大,這體現在城鄉教育差距上。但是除了居民個體的能力差異外,還有很大一部分是由于城鄉政策性收入差距造成的,但主要是城鎮居民享有較多的福利水平和擁有較多的財產積累,從而具有更強的消費支付能力。
在實際的城鄉政策上,確實也證明了這種城鄉差別。另外,地方政府在追求地方經濟增長的過程中,各地支持農業生產的支出在財政支出中的比重總體上都呈現出下降的趨勢,政府對農業支出的份額始終大大低于農業占國內生產總值的份額,投資政策系統不利于農業,這也是造成城鄉收入差距擴大的一個重要原因。還有,在我國城鄉公共產品供給制度上,中央政府主要以純公共產品的供給為主,由于農村社區的邊緣性、生產的分散性及公共產品受益的區域性,各類物品和服務對農村經濟的發展的直接效用并不大;地方政府作為準公共產品的供給主體,也沒有相應地承擔起農村公共產品供給的責任,而是按照“公共產品的受益原則”將公共產品供給的責任層層下推,大部分的準公共產品,特別是“軟”公共產品或者不能有效提供,或者最后由農民自己承擔。這種農村個人產品和公共產品關系的模糊與顛倒是中國農民負擔過重的原因之一。這具體體現在最主要的地區性公共產品供給上,如義務教育、公共醫療、社會保障、水利設施、道路交通等實質上實行的是農村地區“自給自足”的政策。相比之下,城市公共產品由中央和各級地方政府提供[7]。還有土地征用制度也對農民存在著的明顯不公平,農民合法權益被大量侵占。這些因素都是造成城鄉差距的重要原因。
另外,城鄉要素不是完全自由流動,這不但阻礙了城鄉經濟的更快發展,也阻礙了城鄉居民收入差距縮小的程度和步伐。
許多發展理論認為,勞動力從邊際勞動生產率近乎為0的農業轉移到非農部門,可以通過縮小兩個部門的邊際勞動生產率差別來縮小農村和城市之間的收入差距,勞動力流動是縮小城鄉收入差距的一種重要機制。但是,現實卻出現了勞動力流動規模與城鄉收入差距同時擴大的情況。蔡昉(2005)對此作出的解釋是:如果勞動力流動不足以形成足夠大的力量,將城市勞動力市場的勞動力供給曲線向右下方移動,或者農村勞動力市場的需求曲線向右上方移動,或者甚至發生相反方向的變化,在勞動力流動發生的情況下,城鄉收入差距也仍然會保持甚至擴大。林毅夫等(2004)通過估計遷移者對收入差距的反應彈性,認為遷移的確是一種縮小差距的機制,但他們同時也觀察到,由于戶籍制度的存在和沿海地區過快的發展速度,目前的遷移規模仍然不足以縮小現存的收入差距。
在城鄉要素流動方面,從理論上講,二元結構理論,只談到了勞動力由農村向城市轉移,從而縮小城鄉差距,卻沒有討論城市居民往農村轉移的問題。實際上,目前我們的人員流動主要是農村剩余人口向城市轉移,并且這種轉移還不是充分的、自由的,還受到很多的制約,勞動力的流動不是理論上的自由流動。因此,導致大量農村剩余勞動力不能轉移到城市,轉移到城市的人口也不能完全享受到城市的同等待遇,致使轉移人口擁有的農村資產沒有退出來,沒能得到充分有效地利用。另外,由于國家的土地政策等制度約束,城市的人口基本上不能往農村轉移,導致那些在農業方面有專長和愛好的城市居民不能進入農村發揮他們的聰明才智。這樣導致了城鄉人力資源都沒有得到有效合理的利用。由此可見,城鄉差距懸殊的原因主要是以下幾個方面:
1.城鄉市場資源配置機制不完善,城鄉要素不能完全自由流動,尤其是城鄉勞動力要素流動受阻,得不到有效配置。
2.城鄉空間作用機制不能完全形成,市場主體不能根據市場收入在城鄉自由選址,致使城市向周邊農村在空間上的擴散步伐受阻。
3.城鄉公共產品投入機制不完善,致使在農村居民收入本已低于城市居民的情況下,農村居民獲得相同生活條件的生活成本又大于城市居民,從而加劇了城鄉居民的收入差距。
4.城鄉社會保障機制有欠缺,致使在農村居民收入本已低于城市居民的情況下,城市居民獲得同等條件下的福利保障補貼大于農村居民,使本已在收入上與城市居民相比差距懸殊的農村居民雪上加霜。
三、統籌城鄉經濟發展機制的構思
區域政策決定區域居民的政策性收入,影響區域的經濟環境,并且也對所在區域居民的市場性收入產生影響。
從以上分析可以得出,城鄉經濟差距之所以一直這么大,甚至越來越大,原因就在于沒有很好地對城鄉建設進行統籌規劃,城鄉的政策性收入不一樣;同時,又不能使城鄉要素真正的自由流動,尤其是勞動力的流動受到嚴重的阻礙,致使資源無法得到有效配置,城鄉居民收入差距難以縮小。
統籌城鄉經濟發展的目的不僅僅是要提高農村居民的收入,縮小城鄉居民的差距,而且要充分利用城鄉要素資源,促進城鄉共同發展。因此,統籌城鄉經濟發展,不能寄希望于某個領導或某個領導班子,不能指望行政命令來強制執行,而應該從問題的根本入手,在遵循經濟發展規律的前提下,構建城鄉共同發展、縮小差距的機制。總的說來就是應該允許城鄉要素自由流動,同時,統籌城鄉政策,對城鄉建設進行統籌規劃。鑒于此,筆者認為統籌城鄉經濟發展應該從以下幾個“機制”入手。
1.要建立統籌城鄉發展的要素資源配置的市場機制,讓城鄉要素資源在市場機制作用下自發流動,實現收入最大化目標下的有效配置,使居民城鄉市場收入均等化。
2.要建立統籌城鄉發展的公共產品投入機制,使城鄉公共產品均等化。目前主要是增加農村公共產品投入,以使農村要素資源能夠得到更有效的利用,降低農村居民獲得城市居民同等生活條件的生活成本,同時也為農村居民自身能力、素質的提高提供更為有利的條件,從而使農村居民獲取市場收入的潛力和能力得到改善和提高。
3.要建立統籌城鄉發展的社會保障機制,使農村居民能夠享有與城市居民同等的公民權利,獲得相應的福利保障補貼。目前急需要做的是縮小、甚至均等城鄉福利保障補貼。
4.要建立統籌城鄉發展的城鄉規劃機制,對城鄉經濟社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設進行統籌安排、綜合布局和指導管理,使政府站在城鄉經濟全局的視角來有效配置城鄉要素資源,提高城鄉經濟發展水平,使城鄉居民收入逐漸提高,城鄉經濟差距逐漸縮小。
只要我們站在國民經濟全局的高度,統籌城鄉公共產品投入和社會保障,統籌城鄉市場要素資源配置,促進土地流轉,使城鄉勞動力能夠自由流動,同時統籌城鄉規劃,那么,城鄉差距過大的問題就會逐步解決,統籌城鄉發展的目標不久將會得到實現。
