城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展思考

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一、我國特殊的國情,決定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展是重構

國家發(fā)展規(guī)劃、全面建設小康社會的必然選擇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是針對城鄉(xiāng)分割提出的,而城鄉(xiāng)分割并不是中國的特色。馬克思早就指出:“物質勞動和精神勞動的最大的一次分工,就是城市和鄉(xiāng)村的分離。”同樣,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也是世界多數國家特別是發(fā)展中國家發(fā)展到一定階段(人均GDP達到800~1000美元)普遍遵循的規(guī)律。但對我國來說,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又有著特殊的必然性和緊迫性。

(一)農民大國和小農大國的國情決定了必須產業(yè)齊全、工農互促、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

農村人口占絕大多數和分散經營的小農大國,這樣的國家在世界上只有中國和印度。前者要求我國革命和建設的首要任務是解決農民問題,特別是要實現全面建設小康社會的目標,必須把重點放在農村;后者要求我國的工業(yè)化、現代化必然建立在自身產業(yè)齊全并協(xié)調發(fā)展的基礎上,不可能像一些中小國家放棄一些產業(yè)而靠另一些產業(yè)獨立發(fā)展,而且各大部類之間、各產業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間應該保持相互聯系、相互依存、相互支持、相互促進的良性循環(huán)的關系。這兩個特殊性要求我國必須確立工農業(yè)協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略。從世界看,一般規(guī)律是人均GDP達到3000美元時才出現買方市場,而我國人均GDP剛達到800美元就出現了低水平的買方市場,出現了持續(xù)多年的內需不足,成為國民經濟的突出問題。其根本原因是十六大首次確認的“城鄉(xiāng)二元經濟結構還沒有改變”,這種二元結構導致城鄉(xiāng)產業(yè)分割、發(fā)展失衡、差距拉大,占國民大多數的農民缺少現實購買力。有關資料顯示,我國農村人口占全國人口的近70%,而金融資產占全國的比重不到30%,社會購買力2002年只占36.7%,農村消費不旺正是近些年內需難以啟動的最大問題。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,建立平等和諧的城鄉(xiāng)關系,才能保證國民經濟持續(xù)、快速、健康、穩(wěn)定地發(fā)展,才能全面建成小康社會。

(二)減少農民與發(fā)展現代農業(yè)并進是解決“三農”問題的關鍵,決定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是其根本出路

中國“三農”問題之復雜艱巨,堪稱世界級難題。怎樣解決這一難題?目前較為主流的觀點是,必須著眼于在“三農”之外做文章,必須減少農民。但是,基于這種觀點,隨之而來的兩個問題是:要放棄農業(yè)嗎?怎樣減少農民?對第一個問題,有人提出放棄農業(yè)來最終解決“三農”問題,這一思路看似正確,實不可行。因為它超越了我國小農大國的國情。世界產業(yè)發(fā)展規(guī)律表明,產業(yè)的升級是一個自然發(fā)展的過程,只有低級產業(yè)發(fā)展到一定水平才能自然轉化為高級產業(yè)。世界上絕大多數工業(yè)發(fā)達國家同時也是農業(yè)發(fā)達國家,是農業(yè)發(fā)展到一定水平才能自然實現工業(yè)化。有學者指出,以放棄和犧牲農業(yè)來換取更高級產業(yè)的發(fā)展只能導致城鄉(xiāng)產業(yè)畸型發(fā)展,農業(yè)和農村進一步邊緣化。對第二個問題,看法比較統(tǒng)一,那就是要“第三次解放農民”,促進農民向城鎮(zhèn)第二、第三產業(yè)轉移就業(yè)。對這兩個問題的回答表明,解決中國的“三農”問題,一方面,要大力發(fā)展現代農業(yè),徹底改變幾千年來中國農業(yè)“一家一戶搞單干、自給自足小生產”的基本形象;另一方面,又要加速工業(yè)化特別是城鎮(zhèn)化進程,逐步把大部分農民從土地上、從農村中永久性地解放出來,變?yōu)榉寝r業(yè)人口。而二者的結合,就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,就是站在國民經濟的大背景中通盤考慮工農關系、城鄉(xiāng)關系,著力打破二元結構,解決制約“三農”問題的體制性矛盾,在指導思想和基本政策上實現從工業(yè)掠奪農業(yè)向工業(yè)反哺農業(yè)的根本轉變。無疑,這是解決“三農”問題的根本出路。

(三)“城鄉(xiāng)差別發(fā)展”戰(zhàn)略導致巨大的城鄉(xiāng)差距,決定了必須靠市場力量之外的政府行為統(tǒng)籌才能解決

我國的城鄉(xiāng)二元結構產生于半殖民地半封建時期,至今逐步擴大。這種結構帶來的最突出的社會問題是城鄉(xiāng)差距拉大,不僅制約了國民經濟的良性循環(huán)和健康發(fā)展,而且危及社會穩(wěn)定乃至國家的長治久安,成為一個復雜的、重大的政治問題、經濟問題、社會問題。解決這些問題,必須靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。這是由我國城鄉(xiāng)差距的兩個特征決定的:一是我國城鄉(xiāng)差距,不是城鄉(xiāng)之間在自由競爭基礎上形成的梯度差距,而是國家通過“城鄉(xiāng)差別發(fā)展戰(zhàn)略”人為形成的,是犧牲農業(yè)部門而集中力量實現工業(yè)化的結果。二是城鄉(xiāng)差距超過了合理限度,導致了市場失靈。按世界銀行1997年對36個國家的分析,城鄉(xiāng)居民的收入比率一般低于1.5:1。而2002年,我國城市居民人均可支配收入7703元,農民人均純收入2476元,城鄉(xiāng)居民人均收入比率為3.11:1,而且農民收入中相當一部分要用于再生產,再加上城鄉(xiāng)之間在住房、物價、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會福利以及教育、文化事業(yè)等公共產品供給上的巨大差距,城鄉(xiāng)居民收入差距實際達到4:1,甚至更大,處于兩極分化的國際警戒線上。合理的差距有助于刺激、拉動梯度發(fā)展和產業(yè)升級。但是,正如有些學者所指出的,目前我國城鄉(xiāng)的巨大差距已明顯超出了合理的范圍,導致城鄉(xiāng)資源和市場的正常梯級傳遞鏈條斷裂,產業(yè)間互相支持的效應喪失,市場作用大大失靈。這樣,彌合差距已不能單靠市場自發(fā)的力量,只能通過政府強有力的人為統(tǒng)籌,加強對農業(yè)、農村、農民的支持和傾斜,才能將城鄉(xiāng)差距縮小到合理的范圍,繼而形成合理的產業(yè)梯度,促進國民經濟健康增長。

(四)全面建設小康社會必須堅持“兩個統(tǒng)籌”,即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村經濟社會統(tǒng)籌才能實現

第一,全面建設小康社會要求必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。黨的十六大指出,我國上世紀末達到的小康是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的。而其低水平,主要是農村小康建設的低水平;其不全面,主要是農村經濟社會發(fā)展上的不全面;其不平衡,主要是城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不平衡。地域差距,群體差距,貧富差距,從根本上看都是城鄉(xiāng)差距、城市居民和農民之間的差距。我國現在人均GDP達到800美元的小康只是一個平均數的概念,掩蓋了較大的城鄉(xiāng)差距。城市絕大部分居民早已達到或超過了小康水平,而農村至今尚有3000萬未解決溫飽的貧困人口,初步解決溫飽問題的低收入人口還有6000萬,另外還有一部分人口雖然解決了溫飽問題但尚未達到小康。而未來的“全面小康”不再是平均數的概念,將“惠及十幾億人口”,使全體人民進入“更高水平的小康社會”。不言而喻,其重點是占人口大多數的農民要達到小康。這就要求國家不能再把發(fā)展與建設的重點放在城市,而要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展,并把小康建設的重點放在農村,特別是加大城市帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的力度。第二,全面建設小康社會要求必須統(tǒng)籌農村經濟社會發(fā)展。新時期的農村全面小康與現在的農村小康相比,不僅在量的標準上確實比過去大大提高了,更重要的是其內涵更豐富了。現在的小康偏重于物質消費,強調農民生活的水平和狀況,是介于溫飽到富裕之間的一個發(fā)展階段;而“全面小康”不僅包含了中國特色社會主義經濟發(fā)展的目標和要求,而且包含了政治、文化、科技、衛(wèi)生、教育、民主、法制、道德、環(huán)境等方面的內容,這就意味著未來農村小康社會所要達到的小康狀態(tài),不僅“經濟更加發(fā)展”,而且“民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”。這決定了農村小康建設的過程必然是物質文明、政治文明、精神文明全面建設的過程,是農村社會全面進步的過程。只有把“三個文明”建設有機地統(tǒng)一起來,才能使農村小康建設沿著正確的方向和道路前進。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,在社會大格局中,協(xié)調發(fā)展農村是重點;在農村內部,協(xié)調發(fā)展社會事業(yè)是重點。“兩個統(tǒng)籌”中,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是前提,是根本,是關鍵。只有實現了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,農村內部的統(tǒng)籌才能成為有源之水,有本之木。但是,實現了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,如果農村內部的經濟社會不能協(xié)調發(fā)展,小康社會的“艷陽”還是不能普照。因此,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的同時,務必抓好農村內部的統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是宏觀大政,力度的強弱主要在縣以上;統(tǒng)籌農村內部,則主要是縣及縣以下的工作重點,卻是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要落腳點。

二、打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結構,建立平等和諧、互促共榮的城鄉(xiāng)關系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展所要完成的歷史任務

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置,重點是打通城鄉(xiāng)市場梗阻,建立統(tǒng)一有序的城鄉(xiāng)市場,促進資源和生產要素的城鄉(xiāng)互通由于二元結構的障礙,目前在城鄉(xiāng)之間,市場還未能真正成為配置城鄉(xiāng)資源的主要手段,工農之間、城鄉(xiāng)之間的貿易隔閡,制約了物資流、資金流、人力流、信息流等在工農之間、城鄉(xiāng)之間的正常循環(huán)。為此,必須堅持以市場為取向的改革,取消政府對市場不合理的干預和管制,建立城鄉(xiāng)溝通、統(tǒng)一、有序的產品和要素市場,逐步解決城鄉(xiāng)市場失靈問題,實現城鄉(xiāng)市場對接,使城市和鄉(xiāng)村通過市場發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢,享受市場帶來的利潤,實現優(yōu)勢互補和協(xié)調發(fā)展。當前,重點是要做好三大市場的統(tǒng)籌。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)市場。就業(yè)是民生之本,平等就業(yè)是解決“三農”問題的核心,也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的核心之一。這就要求抓緊建立健全統(tǒng)一、有序的勞動力就業(yè)市場,積極完善政府的疏導和調控功能,打破地方保護主義,協(xié)調城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)關系,實行城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)公平競爭、同工同酬、同等待遇的制度,保障所有勞動者的合法權益,推動農民進城。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場。有關研究表明,城鄉(xiāng)土地市場價格差已成為改革開放以來“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的新形式。有關資料顯示,20多年來,國家向農民征用土地補償少、出讓土地價格高的價格差累計達20000億元!這些資金全部投到了城鎮(zhèn)。對于征用農民土地,既要重視土地對農民的社會保障功能,更要重視土地對農民的資本功能,要看到眼前農民得到的補償是以斷了子孫吃飯的后路為代價的,是付出“醫(yī)得眼前瘡,挖卻心頭肉”的成本的。因此,應城鄉(xiāng)并軌,逐步建立市場化的農村集體土地征用機制,切實保護農民應得的土地利益。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資金市場。目前,城鄉(xiāng)資金逆向流動尤為突出。資料顯示,1978~2001年,農業(yè)各稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅金由54億元增加到2594億元,年均增長20.3%;目前,全國郵政儲蓄存款約有2/3來自農村,加上各商業(yè)銀行吸收的農村資金,每年約有7000億元農村資金流向了城市。農村出現了一方面是資金過剩、大量外流,一方面是沒錢發(fā)展、投入不足的怪現象。為此,應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資金市場,加強政府的調控力度,采取財政、貨幣等手段,大力扭轉這一趨勢,引導社會資金投向農村,并逐步按市場機制配置。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展,重點是打破城鄉(xiāng)產業(yè)分割,加快城鄉(xiāng)產業(yè)融合,增強城鄉(xiāng)產業(yè)關聯度,促進城鄉(xiāng)產業(yè)優(yōu)勢互補的一體化發(fā)展一是加速城鄉(xiāng)第二產業(yè)對接。有關專家指出,目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與城市工業(yè)在兩個不同的范疇里構筑起兩個工業(yè)體系,各自相對封閉運行,重復建設、產品同構、資源浪費、低水平競爭愈演愈烈。為此,當前之要是推動城鄉(xiāng)工業(yè)一體化。在農村,應按社會分工要求,加速推進農業(yè)產業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整,大力推行農業(yè)產業(yè)化經營,用工業(yè)理念抓農業(yè),在一個廣闊的社會空間和經濟領域里,全方位地把貿工農、產供銷、種養(yǎng)加、農科教等相關部門聯接起來。其中,關鍵是做大做強農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè),加速推進農業(yè)工業(yè)化進程;實施優(yōu)惠政策,鼓勵和引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極調整發(fā)展戰(zhàn)略,與城市工業(yè)搞好分工協(xié)作,把發(fā)展農產品加工業(yè)、城鄉(xiāng)關聯產業(yè)作為自己的主攻方向。在城市,應把大部分勞動密集型工業(yè)、農產品加工業(yè)等涉農工業(yè)向城鄉(xiāng)結合部的縣城、小城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)轉移和集中;把中小城鎮(zhèn)工業(yè)品的市場鎖定到農村,開發(fā)適銷對路的產品;更多地以國內農產品替代國外進口農產品作為消費品和工業(yè)原料;特別應積極引導工商資本、民間資本、外商資本進軍農村,加深農業(yè)與城市工業(yè)的關聯度和融合度,直接引領農村工業(yè)化。二是城市第三產業(yè)下鄉(xiāng)。目前,農村第三產業(yè)發(fā)展嚴重滯后,農民亟需的科技、信息、中介、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農業(yè)生產經營服務等明顯供給不足,而同時,這些資源管理部門、科研人員、技術人才及成果、信息等大都集中在城市,與農村聯系松散,供給不力,第三產業(yè)資源大量閑置。應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)三產業(yè)發(fā)展,協(xié)調配置第三產業(yè)資源,大力鼓勵和引導城市第三產業(yè)下鄉(xiāng),開拓農村市場。三是新建產業(yè)要以城鄉(xiāng)關聯度高的產業(yè)為主。在制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃時,要著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,大力發(fā)展城鄉(xiāng)關聯產業(yè)。要制定相關優(yōu)惠政策,扶持和鼓勵社會資金投向城鄉(xiāng)關聯產業(yè)。特別應引導城鎮(zhèn)中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在新建產業(yè)上,以發(fā)展勞動密集型工業(yè)、農產品加工業(yè)、農用生產資料業(yè)、為農村經濟社會發(fā)展服務的第三產業(yè)等城鄉(xiāng)關聯產業(yè)為主。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國民收入分配,重點是調整國民收入分配結構和財政支出結構,加大對農村的支持和保護力度一是加大對農村投入。城鄉(xiāng)差距的源頭是投入差距。有關資料顯示,1978年國家財政用于農業(yè)的支出占全國總財政支出的13.4%。進入20世紀90年代后,由于國家加快國有企業(yè)改革,國民收入分配向城市、向國有企業(yè)傾斜,支農比重逐步降低,1990年下降到10%,到2001年只有8%。不僅如此,一部分本應由國家財政投資生產、供給的農村公共產品也轉由農村集體經濟組織或者農民投資生產、供給。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,必須徹底扭轉這種農村“失血”的狀況,改變現行的城鄉(xiāng)發(fā)展投入機制,在財政支出上強力向農村傾斜。其重點是加大對農業(yè)基本建設、公共設施建設、農村社會化服務體系建設、農村社會事業(yè)發(fā)展的投資力度。2003年中央3號文件對此制定了一系列硬措施,特別是規(guī)定今后新增教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)經費主要用于農村,這是一個意義深遠的重大舉措。二是調整財政支農投資結構和方式。例如,減少對農產品流通環(huán)節(jié)的補貼,建立對農民的直接補貼制度;用好“綠箱”政策,增加農業(yè)科技推廣、農產品質量安全體系建設、農民培訓等方面的投入。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)稅制,減輕農民負擔。有關研究表明,我國農民、農業(yè)為工業(yè)化提供的資金積累,無論是資金之巨還是時間之長,都是世界上其他國家所沒有的,農民實際上承擔著比城市居民更重的負擔。目前的農村稅費改革也具有明顯的過渡性。下一步,應借鑒國際上通行的統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的做法,按照城鄉(xiāng)平等的原則,改革農業(yè)稅收制度,廢除專門對農民征收的各種農業(yè)稅賦,將農民視同個體工商戶,征收增值稅和個人所得稅。

(四)統(tǒng)籌農民和市民待遇,重點是給農民以國民待遇,使農民擁有和城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的公民權利加速推進城市化的核心是減少農民,讓農民進城。但是,農民進城了,并不等于城市化的任務完成了,更重要的是給農民以國民待遇,使農民真正融入城市社會。其中,最根本的是以民主、法治、人權為原則,還農民以平等的公民權利。一是勞動就業(yè)權。即前文提到的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。二是遷徒和居住權。即還農民以自由遷徒和居住的權利,使農村人口的職業(yè)轉移與居住變遷、社會地位變遷同步進行。三是受教育權。要完善轉移支付制度,把農村義務教育的主要責任從由農民承擔轉移到由政府承擔,保證農村義務教育。同時,消除城市排斥農民工子女入學的限制,使農民工子女充分享受義務教育權。四是生產經營權。要改變計劃經濟體制下形成的觀念和做法,尊重農民的市場主體地位,維護農民的合法權益。要放手讓農民進入更多的國家非壟斷性行業(yè),盡快改變各行各業(yè)的“疏農”傾向。其中,特別要貫徹落實好農村的土地政策,讓農民真正擁有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的承包經營權,積極探索農村土地使用權的流轉。五是社會參與權。有關資料顯示,農村近百萬人產生一名全國人大代表,城市二十多萬人產生一名,城市的比例是農村的3倍多。應改變這種不合理的農民參政議政狀況,進一步推行農村基層民主,賦予農民更多的政治民主權利。還要引導和鼓勵農民發(fā)展各類專業(yè)合作經濟組織。這些組織應同其它群眾組織一樣,擁有同等的政治地位和社會作用,代表農民利益。六是社會保障權。要建立和完善農村社會保障制度,逐步在養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等方面和城市并軌,最終實現城鄉(xiāng)社會保障體系一體化。(五)發(fā)揮農村對城市的促進作用,重點是發(fā)揮農村在政治、經濟體制改革,城市化和啟動市場上對城市的推動和促進作用同志明確指出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,就是要充分發(fā)揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用,實現城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展。”在以城市帶動農村的同時,決不能忽視農村對城市的促進作用,以實現城鄉(xiāng)互動。

一是應繼續(xù)發(fā)揮農村改革對城市的推動作用。中國農民中蘊藏著巨大的創(chuàng)造力,這是中國革命與建設的強大動力源。從家庭聯產承包責任制改革,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起,再到波瀾壯闊的“民工潮”,我國的重大改革首先都是從農村發(fā)端的,農村改革對城市的改革與發(fā)展產生巨大的推動力。要繼續(xù)深化農村改革,特別是土地使用制度改革、農村金融體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革等,尋求經濟體制上的新突破,為城市的改革與發(fā)展探索新的道路,注入新的動力。我國的民主政治體制改革也是在走從農村到城市、從底層到上層的道路。由于身處弱勢、低下的政治、經濟和社會地位,農民有著比城市居民更強烈的民主政治權利訴求,是推進改革的主要力量。要以加強村級組織配套建設、加強農村法制建設、完善村民自治、推進政務公開和民主選舉、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、發(fā)展農民專業(yè)合作組織等為突破口,積極推進基層民主政治建設,加快農村政治體制改革步伐,借以推動整個社會管理體制和上層建筑的逐步變革。

二是應借助農民進城的推力推動城鎮(zhèn)化進程。我國城鎮(zhèn)化的根本動力,不是來自城市自身發(fā)展的需求,也不是來自政府的需要,而是來自農民跳出土地尋求生存與發(fā)展的愿望,這是一場發(fā)生在我國經濟社會領域的深層革命,它對城市化所產生的推動力之強,是難以估量的。應順應這一歷史大趨勢,把我國幾億需要轉移的農村剩余勞動力作為城鎮(zhèn)化的動力資源,把“民工潮”作為城市化的歷史機遇,趨利避害,開源暢流。其中至關重要的是,把勞動力資源開發(fā)作為一種戰(zhàn)略性、基礎性產業(yè),通過投資開發(fā)、產業(yè)化運作,大力開展對農民的綜合素質教育和職業(yè)技能培訓,對農村勞動力進行“深度加工”和“能力再造”,實現勞動力資源向勞動力資本的轉化,進而完成農民對工業(yè)化的“實習”過程和對城鎮(zhèn)化的“預演”過程。同時,要進一步深化戶籍制度改革,消除附著在戶籍制度上的諸如子女入學、安置、招工、醫(yī)療服務、社會保障等不公平政策,打開城門,降低“門檻”,因勢利導,把農民進城的推力化作城鎮(zhèn)化的助力。

三應啟動農村消費市場,拉動城市經濟。啟動農村消費市場,是當前我國城市經濟乃至整個國民經濟發(fā)展的重大問題。一方面,要千方百計增加農民收入,增強農民購買力,緩解城市產品市場實現的壓力。另一方面,城市要以市場取向調整產品結構,更多地生產符合農村消費水平和農民需求的產品,縮小“城市賣難”與“農村買難”之間的距離。當前,需要特別指出的是,有兩股與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相悖的潛流在涌動,值得高度關注。一是城鄉(xiāng)資源惡性對流。目前,農村的人才、資金等優(yōu)質資源盡一切可能擠進城市,而城市的污染、偽劣產品、虛假信息等劣質資源見縫就鉆地流向農村。這種城鄉(xiāng)資源的惡性對流,使得城鄉(xiāng)資源占有的不平衡、不對稱大大加劇。二是新的二元結構出現。一方面,進城農民工與城市居民涇渭分明,很難互相融合,不少農民工在城里聚鄉(xiāng)而居,“河南村”、“安徽村”、“浙江村”等遍布大中城市,形成“城市中的農村”。另一方面,傳統(tǒng)意義上的工人階級隊伍中涌進大批農民工,這些人在政治、經濟、社會福利等方面享受不到真正意義上的工人待遇,成為“工人中的農民”。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中,對這兩股逆流,應盡快在政策、法規(guī)的層面上采取措施,加以扭轉。

三、對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的理論內涵以及在現實形態(tài)中有關問題的幾點理解

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展沖決了中國社會最后一道人為的等級壁壘,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的核心是人本精神任何社會差別,無不是不同社會利益群體的等級差別;任何革命與改良,無不是不同社會利益群體為消除等級差別、實現利益均衡而進行的斗爭。一句話,社會是人的社會,一切都是圍繞人與人的差距進行的。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展亦不例外,其核心是要消除中國社會最后一道人與人之間的社會等級壁壘———以人口出生地為分野的城鄉(xiāng)等級差別。回首歷史,中國的社會等級分割雖經幾千年更迭,但其脈不絕。其表現形式有多種:先秦,人以血緣而分,王侯將相,布衣草民,確有種也。漢魏以降,逐漸形成門第等級,煌煌仕途,“上品無寒門,下品無世族”,社會傾斜到了“朱門酒肉臭,路有凍死骨”的地步。元清時代,人以民族而分,蒙滿為貴,輕賤其它民族。民國,人以資產而分,“四大家族”壟斷政治經濟命脈。中華人民共和國成立后,嶄新的政治、經濟制度從根本上革除了歷史上殘存的血緣等級、門第等級、民族等級、財富等級。但在一個時期內,又搞了階級斗爭擴大化,人以階級而分,出身成份不同,天生的就命運各異,所謂“龍生龍,鳳生鳳,老鼠生兒會打洞”。后來在特定歷史條件下形成的城鄉(xiāng)戶籍制度(應該承認,這一制度在當時曾起到推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的積極作用),又人以城鄉(xiāng)而分,農民和市民之間等級森嚴。城鄉(xiāng)二元經濟制度的本質是按社會等級的高低決定發(fā)展的先后順序,“三農”問題的根源正是這種長期積淀的等級差別思想影響下的社會運行機制和運行方式。改革開放以來,“以經濟建設為中心”取代了“以階級斗爭為綱”,在法律面前人人平等,階級等級煙消云散,中國社會只殘留下一道城鄉(xiāng)等級的壁壘。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的精髓所在,就是順應社會發(fā)展的必然趨勢,深刻實踐“三個代表”的精神,以人本為核心,沖決中國社會最后一道人為的等級壁壘,打破等級差別的發(fā)展觀念,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系,統(tǒng)籌農民和市民待遇,建設一個人不分城鄉(xiāng)高下、全體公民一律平等的公平社會。就當前而言,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的關鍵應該是在貫徹落實“把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”中,改變長期以來“見物不見人”的政策傾向,始終把重視農民,體察農民,尊重農民,關心農民,實現好、維護好、發(fā)展好農民的合法權益,充分調動廣大農民的積極性、創(chuàng)造性作為政策的根本取向。

(二)城市化進程滯后,決定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的重點是縣域突破與發(fā)達國家以城市經濟為主不同,由于城市化水平較低,我國縣域在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展中占有舉足輕重的特殊位置,具有特殊重要的意義。第一,縣域是國家經濟社會的巨大“底座”。縣域占全國國土面積的93%,人口的73%,GDP的56%。“郡縣治,天下安”。解決好縣域問題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展才有一個堅實的基礎。第二,縣域是城鄉(xiāng)融合的聯結地帶。縣域的社會主體是農民,縣域的經濟主體多為農業(yè)經濟及其副業(yè),縣域發(fā)展與建設的核心問題是“三農”問題。同時,縣城上通大中城市,下連廣闊農村,處于聯結、溝通農村與城市的中樞位置。第三,縣域是轉移農民的主要陣地。我國要把幾億農村勞動力推向大中城市是不可能的,就轉移數量而言,還是要以縣城為中心的小城鎮(zhèn)為主。這是因為,從眼前看,由于居住生活成本和對就業(yè)技能要求較低,縣城更適合農民定居。從更深層次上看,“葉落歸根、衣錦還鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念已融入中國農民的血液里。“衣錦不還鄉(xiāng),如錦衣夜游”。在外掙錢后回到家鄉(xiāng)的縣城居住是絕大多數農民的選擇。事實上,近年來,一些地方取消了戶籍限制后,大多數進城務工的農民并沒有就地定居,而是回到家鄉(xiāng)縣城或以縣城為中心的小城鎮(zhèn)定居。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的重點,是大力發(fā)展縣域經濟,調整并健全縣域社會管理和組織結構,以縣域經濟的充分發(fā)展、縣域社會結構的深刻變遷為突破口,推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。

(三)城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡,要求在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展中切實發(fā)揮好城市對農村的帶動作用我國長期實行的城鄉(xiāng)差距發(fā)展戰(zhàn)略的突出特征是,農業(yè)為工業(yè)提供積累,農村為城市提供積累,農民為國家提供積累,重要生產要素配置向城市傾斜,這樣導致城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡,農業(yè)成為弱勢產業(yè),農村成為弱勢區(qū)域,農民成為弱勢群體,農村自我恢復、自我積累和自我發(fā)展的能力已極其微弱。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,必須重點發(fā)揮城市帶動農村的作用。這也是世界經濟發(fā)展和社會進步的共同規(guī)律。但是,過去城鄉(xiāng)差距發(fā)展的政策還有很強的慣性,這需要國家實施強有力的調控和引導,在制定國民經濟發(fā)展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策時,把如何發(fā)揮城市的帶動作用放在突出位置,通過市場的作用,建立一個城市帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的機制。另一方面,城市帶動農村,外因只是變化的條件,內因才是變化的根本。農村不能僅僅依賴城市的帶動,在理順城鄉(xiāng)關系的基礎上,農村最終還要通過深化改革,發(fā)揮廣大農民群眾的積極性、創(chuàng)造性,激發(fā)自身蘊藏的巨大潛能,加快發(fā)展步伐,逐步縮小與城市的差距。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展是一個長期的漸進過程,急不得,也慢不得我國城鄉(xiāng)差距之大,問題之復雜,世所少見。這就決定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不可能是一朝一夕的事情。例如,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展重要的是轉移和減少農民,但是,目前我國最基本的國情是有9億鄉(xiāng)村人口,5億左右農村勞動力,加上半勞動力,農村勞動力約有6億多。而在現有生產力水平下,農業(yè)部門需要的合理勞動力數量為1.5億,有將近5億處于剩余狀態(tài)。到2030年城市人口比重要達到50%以上,就需要每年轉移近2000萬農民。但同時,由于城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的極度稀缺,失業(yè)問題又成為21世紀初中國面臨的最大問題,城鄉(xiāng)就業(yè)存在著較大的沖突,實現大多數農民轉移就業(yè)必然是一個漫長的歷史過程。再如城鄉(xiāng)二元結構。從世界看,這種二元結構在世界大多數國家都存在過。從古希臘和古羅馬的等級身份制度,到前蘇聯、東歐社會主義國家的治安戶籍制度,再到目前150多個國家不同類型的人口登記制度,以戶籍制度為代表的二元結構不論過去和現在都大行其道。而相比之下,國外的二元結構是一種城鄉(xiāng)自然分離,而我國的二元結構涉及城鄉(xiāng)居民在政治、經濟、社會生活等各種權利上的不平等,其實質是城市對農村的剝奪、城市對農民的排斥、城市和農村的對立。沖破這一結構瓶頸,就要對整個社會利益結構進行大調整,而這樣做勢必會引起既得利益群體(往往又是強勢群體)的強烈反對,其難、其艱、其險,不言而喻。應該說,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展是一個長期而持久的過程。在實踐中,既不能畏首畏尾,徘徊懈怠;也不能操之過急,希圖一蹴而就。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程,全面性、整體性、協(xié)調性的統(tǒng)一是其在實踐操作上的必然特征一是全面性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展牽涉到政治、經濟、社會生活的方方面面。不僅要調整城鄉(xiāng)產業(yè)、經濟結構,還要調整國民收入分配結構和全社會的利益結構;不僅要統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的經濟權利,還要統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的民主政治權利;不僅要變革城鄉(xiāng)二元社會結構,還要變革整個社會管理結構;不僅要改造經濟基礎和生產力布局,還要改造上層建筑和生產關系。其中的每一項,無不涵蓋每一寸國土和每一個社會階層。二是整體性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展必然要對工農關系、城鄉(xiāng)關系乃至國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃動“大手術”,進行全方位的調整。各項措施之間相互聯系、互相制約,每一重大舉措的實施,都不是局部的修修補補,而是牽一發(fā)而動全身的全局動作,是對整個社會管理結構進行重新解構、整合和重組。三是協(xié)調性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展是整個社會機器的整體運轉,需要全社會各個部門、各大部類、各種利益群體、各個社會階層的協(xié)調配合,哪一個零件、哪一個環(huán)節(jié)出現阻滯和故障,都會影響到整架機器的正常運轉。總之,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不是哪幾個部門的工作,哪幾個方面的事情,必須充分認識到其全面性、復雜性、整體性、系統(tǒng)性,在實施過程中應始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調的指導思想。