供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的高校審計工作

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【摘要】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿“十三五”規(guī)劃的一條主線，是發(fā)展新理念、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重大舉措。內(nèi)部審計作為國家審計體系的重要組成部分，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中同樣肩負(fù)重任。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論內(nèi)涵在高校審計中的延伸應(yīng)用出發(fā)，針對高校審計工作中存在的問題，探討了高校審計實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的適用性，探索供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論在高校審計工作中具體運(yùn)用的方法，為高校審計工作的創(chuàng)新與變革，更好地適應(yīng)高校改革發(fā)展的需要提供了新思路。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革；高校審計

一、引言

隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國家對教育經(jīng)費(fèi)的投入大幅增加，高校辦學(xué)資金來源呈現(xiàn)多元化趨勢，經(jīng)濟(jì)活動向多樣化、復(fù)雜化發(fā)展。內(nèi)部審計作為一種管理權(quán)延伸的方式，已成為高校內(nèi)部管理必不可少的組成部分。然而，高校審計工作的效果仍不盡如人意，內(nèi)部審計職能發(fā)揮不充分、審計力量薄弱、審計任務(wù)繁重、審計質(zhì)量不高是高校普遍存在的問題，審計的供給和審計的需求出現(xiàn)供需不匹配的問題。如何解決高校審計工作中出現(xiàn)的問題，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明了新路徑。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論在高校審計中的延伸應(yīng)用

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一提法是在2015年11月10日中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出。這幾年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)發(fā)力，取得了一定成效。部分行業(yè)的供求關(guān)系、政府和企業(yè)的理念行為等朝積極的方向發(fā)生變化。國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度保持在6.5%以上，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸。在黨的報告中指出，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。總理在2018年政府工作報告中也指出，將深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因此，建設(shè)未來現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，提高供給體系質(zhì)量，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論內(nèi)涵

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，源自經(jīng)濟(jì)學(xué)界的供給學(xué)派。它的理論研究在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中已相當(dāng)成熟，都是在特定背景下為解決當(dāng)時西方社會存在的某一特定問題而產(chǎn)生的。推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是基于我國當(dāng)前比較復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治背景而提出的，和西方理論有相似之處，但決非照搬，而是具有中國特色的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論[2]。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論在高校審計中的應(yīng)用

就企業(yè)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求企業(yè)必須根據(jù)市場需求的變化不斷改善供給結(jié)構(gòu)，企業(yè)面臨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的挑戰(zhàn)，而審計工作與社會經(jīng)濟(jì)工作密切相關(guān)，同樣肩負(fù)著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重任。2016年2月5日，審計署印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》，要求審計機(jī)關(guān)更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)，以適應(yīng)“新常態(tài)”的要求。這一意見對于新時期推進(jìn)審計供給側(cè)改革，更好地發(fā)揮審計在國家治理中的基石和保障作用具有深遠(yuǎn)的意義[3]。政府審計通過開展各項審計業(yè)務(wù)可以確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)即“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的有效落實，從而達(dá)到維護(hù)國有資產(chǎn)安全的目的。內(nèi)部審計作為國家審計職能的延伸和力量的補(bǔ)充，對國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有保障作用，對教育事業(yè)新常態(tài)具有監(jiān)督與推動作用[4]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提升供給體系質(zhì)量，進(jìn)而提高社會生產(chǎn)力水平，積極落實以人民為中心的發(fā)展理念。對于高校而言，則是以更高質(zhì)量、更高效、更公平、更可持續(xù)的方式為社會培養(yǎng)合格且為社會所需的人才。若缺乏人才支撐，任何改革、創(chuàng)新和發(fā)展都無法立足根基，而高校內(nèi)部審計則是確保這一目標(biāo)實現(xiàn)的有力保障。

三、高校審計中運(yùn)用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性

（一）審計自身發(fā)展的需要

自中央八項規(guī)定實施以來，高校審計在工作重心上更加明確。除了常規(guī)性審計外，“三公經(jīng)費(fèi)”審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成了近幾年審計重點(diǎn)。同時，高校也開展了以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)部控制審計、績效審計。高校審計工作出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾，主要體現(xiàn)在日益增長的審計需求與內(nèi)部審計的緩慢發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步。因此，為保證高校的平穩(wěn)、健康發(fā)展，尋求能夠提高內(nèi)部審計效率，增強(qiáng)內(nèi)部審計效果的新方法，則顯得極為迫切和必要[5]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是增加有效供給，即提高供給體系的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性。將這一觀點(diǎn)運(yùn)用到高校審計工作中，“倒逼”高校審計工作進(jìn)行改革，以解決審計需求與審計供給不匹配的問題，從而使審計作為“免疫系統(tǒng)”的職能得到充分發(fā)揮。

（二）審計創(chuàng)新的需要

創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的源動力。即使供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是增加有效供給，然而有效供給是依靠創(chuàng)新來驅(qū)動的。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本身就是政策創(chuàng)新，具有探索性和創(chuàng)造性。通過宏觀調(diào)控政策、財稅體制政策及政府服務(wù)與監(jiān)督等多方面的創(chuàng)新，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，從而創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。高校審計工作的首要職能是監(jiān)督高校各項經(jīng)濟(jì)活動的開展符合國家各項方針政策和法律法規(guī)的要求。鑒于當(dāng)前國家大力開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的緊迫性，審計工作同樣需要創(chuàng)造新的“經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”。通過審計理念、審計技術(shù)及審計成果運(yùn)用等創(chuàng)新，提升審計成果質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能，為宏觀決策服務(wù)。

（三）服務(wù)高校經(jīng)濟(jì)管理工作的需要

高校供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅要從專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)及人才培養(yǎng)模式上尋找差距，經(jīng)濟(jì)管理上同樣需要發(fā)現(xiàn)短板。經(jīng)濟(jì)管理是高校管理工作的重要組成部分，它貫穿于高校發(fā)展的每一環(huán)節(jié)、每一步驟。作為高校經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部門，審計部門發(fā)揮著為高校經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的作用。每年上億元資金如何做到保值、增值，如何被安全、高效地使用是審計部門面臨的新問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況適時推出的新舉措，高校應(yīng)順應(yīng)這一趨勢。就審計工作而言，應(yīng)當(dāng)充分利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策執(zhí)行情況的審計契機(jī)，推動審計工作創(chuàng)新，提高服務(wù)高校經(jīng)濟(jì)管理工作的質(zhì)量和水平，切實履行好“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的職責(zé)[6]。

四、目前高校審計工作面臨的主要問題

（一）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的多樣性，削弱了審計在高校經(jīng)濟(jì)管理中的作用力

獨(dú)立性是內(nèi)審工作的基礎(chǔ)和靈魂，包括組織獨(dú)立、人員獨(dú)立和工作獨(dú)立，其中組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是保證內(nèi)審工作主動性和權(quán)威性的根本。隨著高校收入分配制度實施改革，高校行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置也發(fā)生變化。高校審計機(jī)構(gòu)設(shè)置錯綜復(fù)雜，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不盡相同。據(jù)調(diào)查，目前江蘇高校審計機(jī)構(gòu)設(shè)置模式有三種：一是與紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，由紀(jì)委書記領(lǐng)導(dǎo)；二是隸屬財務(wù)部門，由財務(wù)處長領(lǐng)導(dǎo)；三是設(shè)置獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)，由分管審計工作的單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)[7]。目前，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計合署辦公（即第一種模式）的設(shè)置模式在高校中所占比例較大，這是高校機(jī)構(gòu)精簡下的產(chǎn)物。高校紀(jì)檢、監(jiān)察和審計同為監(jiān)督部門，職能相近合署辦公，能夠方便辦案，節(jié)省開支。據(jù)調(diào)查，合署辦公機(jī)制下，有些審計機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，相互獨(dú)立又密切配合，形成合力；有些則不盡如人意，主要表現(xiàn)在：一些高職院校由于人員少，一人身兼數(shù)職，職責(zé)不分，不能正常履行審計職責(zé)，審計質(zhì)量不高。第二種模式下，審計的監(jiān)督作用類似財務(wù)稽查，即“自己審自己”。審計部門既是運(yùn)動員又是裁判員，審計的公允性無法得到保證，審計結(jié)果的威懾力也將大幅減弱。第三種模式一般在辦學(xué)規(guī)模較大的本科院校中采用。這種模式下的內(nèi)部審計一般不開展同級財務(wù)收支審計，只對二級財務(wù)進(jìn)行審計，審計的獨(dú)立性得到加強(qiáng)，出具的審計報告質(zhì)量較高。但同時也存在一些瑕疵，如：開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，由于內(nèi)部審計部門與被審計對象處于同一行政級別，審計結(jié)果不能達(dá)到令人滿意的效果。因此，第三種模式即便是目前機(jī)構(gòu)設(shè)置中較好的模式，但仍非最佳模式。

（二）隊伍建設(shè)的滯后性，制約了審計效能的影響力

隨著教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》的，高校內(nèi)部審計工作發(fā)生了重大變化。內(nèi)部審計范圍不斷擴(kuò)展，由過去的單一財務(wù)收支審計向效益審計、內(nèi)控審計和管理審計等多領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，涉及高校經(jīng)濟(jì)管理的各個領(lǐng)域，高校審計部門的任務(wù)十分繁重。據(jù)調(diào)查，高校審計人員大都是從財務(wù)崗位轉(zhuǎn)入或者新錄用的高校畢業(yè)生，審計人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，工作經(jīng)驗不足，知識面較窄，不能適應(yīng)日益復(fù)雜的審計業(yè)務(wù)的需要，內(nèi)部審計隊伍的建設(shè)速度已落后于高校多元化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，這在一定程度上削弱了審計的效能。

（三）審計監(jiān)督缺位，削減了審計結(jié)果的威懾力

高校審計工作具有預(yù)防保護(hù)、服務(wù)促進(jìn)和評價鑒證的作用。通過審計有助于強(qiáng)化高校內(nèi)部管理控制制度，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯誤，堵塞管理漏洞，保護(hù)資金、資產(chǎn)的安全與完整，推進(jìn)落實高校財務(wù)管理目標(biāo)，保證高校經(jīng)濟(jì)活動健康、可持續(xù)發(fā)展。近幾年，高校經(jīng)濟(jì)體量持續(xù)增長，審計供給和審計需求明顯脫節(jié)，造成審計監(jiān)督缺位，削減了審計結(jié)果的威懾力。主要表現(xiàn)有：一是在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面，由于審計依據(jù)、審計評價方法、審計取證、經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定等諸多因素的制約，審計工作流于形式，未能起到應(yīng)有的審計效果；二是在財務(wù)收支審計方面，由于審計力量薄弱，審計方法落后，高校財務(wù)收支審計仍采用傳統(tǒng)的事后審計方法，以賬論賬，把財務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和差異性作為審計的重點(diǎn)，以風(fēng)險導(dǎo)向為主的內(nèi)部控制審計遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)；三是在物資采購審計方面，雖然高校已將物資采購審計納入常規(guī)審計，對物資采購進(jìn)行全過程的審計監(jiān)督，但由于制度不健全、執(zhí)行不嚴(yán)格、監(jiān)督方式不科學(xué)等原因，仍存在監(jiān)督不到位或流于形式的現(xiàn)象。

五、運(yùn)用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以解決高校審計工作所面臨問題的對策

（一）建立與高校治理相適應(yīng)的內(nèi)部審計組織模式

完善高校治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和核心，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置要適應(yīng)高校治理結(jié)構(gòu)改革發(fā)展的需要。如前文所述，目前我國高校內(nèi)部審計組織架構(gòu)模式主要有以上三種，三種模式各有利弊。筆者認(rèn)為，為保證審計工作的獨(dú)立性，充分實現(xiàn)審計效能，最佳的體制機(jī)制模式包含：一是管理體制，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，建立由黨委會或?qū)徲嬑瘑T會直接領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計管理體制；二是運(yùn)行機(jī)制，實際審計運(yùn)行中，內(nèi)部審計部門或人員以獨(dú)立的且高于被審計部門的身份開展工作，直接向黨委會或?qū)徲嬑瘑T會報告工作，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。

（二）發(fā)揮審計在經(jīng)濟(jì)管理中的職能作用

審計、財務(wù)和資產(chǎn)是高校經(jīng)濟(jì)管理的“三駕馬車”，其運(yùn)行情況直接關(guān)系到高校各項工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。通過審計監(jiān)督有利于提高教育資金的運(yùn)營效率，有利于揭露高校經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)問題及內(nèi)部控制存在的問題。高校審計工作要圍繞學(xué)校的中心工作，結(jié)合自身崗位職能，服從并服務(wù)于學(xué)校改革發(fā)展的需要。監(jiān)督關(guān)口要前移，把事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺婪丁Ｍ瑫r，需具備服務(wù)意識，查處問題固然重要，但能把問題消滅在萌芽狀態(tài)，為學(xué)校改革發(fā)展起到經(jīng)濟(jì)上的保駕護(hù)航的作用，這才是今后高校審計工作發(fā)展的思路。

（三）創(chuàng)新審計工作方法

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的高校審計工作必須走創(chuàng)新之路，這是解決當(dāng)前高校審計需求與審計供給不對稱的有效途徑。一是制度創(chuàng)新。意識和制度先行是提高審計效率，實現(xiàn)審計創(chuàng)新的有效手段。近幾年，中央提出要把制度建設(shè)擺在突出位置，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)。因此，加強(qiáng)審計理念創(chuàng)新，建立健全有關(guān)審計工作的規(guī)章制度，才能更好地為領(lǐng)導(dǎo)層決策服務(wù)，使審計職能得到充分發(fā)揮，審計效能得到充分實現(xiàn)。二是工作內(nèi)容創(chuàng)新。高校審計工作的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是將審計重心由需求管理轉(zhuǎn)向供給管理。通過審計供給的結(jié)構(gòu)性改革，為組織機(jī)構(gòu)提供“高端的審計產(chǎn)品”，滿足其需求，幫助組織實現(xiàn)其目標(biāo)。同時，審計工作要適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)、新常態(tài)下的職能轉(zhuǎn)變，突出“管理出效益”這一宗旨。財務(wù)工作職能已由記賬核算型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變；審計監(jiān)督也應(yīng)與時俱進(jìn)，從傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計轉(zhuǎn)變?yōu)樨攧?wù)收支、績效管理、內(nèi)部控制并重的管理審計，這樣才能使審計供給成為有效供給。三是工作方法創(chuàng)新。目前高校審計工作普遍存在人員少、任務(wù)重、壓力大的問題，因此，只有創(chuàng)新工作方法才能提高效率。內(nèi)部審計外部化（既內(nèi)審?fù)獍┚褪且环N審計方法的創(chuàng)新。將內(nèi)部審計與社會審計資源進(jìn)行整合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，并借助“外部資源”來履行內(nèi)部審計職能，達(dá)到拓展審計領(lǐng)域、節(jié)約成本、提升人員素質(zhì)、增強(qiáng)審計效果的目的。目前，高校基建工程審計已全部實行了內(nèi)部審計外部化，針對在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、科研經(jīng)費(fèi)專項審計、內(nèi)控制度審計等其他領(lǐng)域如何開展內(nèi)部審計外部化的問題，各高校正處在探索期。

六、結(jié)語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任重道遠(yuǎn)，它決定著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來走向。將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革運(yùn)用到高校審計工作中，結(jié)合高校審計業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行理論和實踐中的探討具有一定的現(xiàn)實意義。通過研究發(fā)掘?qū)徲嫻ぷ鲃?chuàng)新的新理念、新方法及提高審計質(zhì)量的新路徑，使高校內(nèi)部審計充分發(fā)揮自身作用，為宏觀決策服務(wù)，為高校經(jīng)濟(jì)管理工作保駕護(hù)航。

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作者:張鍵琦 單位:南京森林警察學(xué)院