征地制度改革創(chuàng)新管理

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編者按：本論文主要從土地征收制度新的理念；征地改革過程中值得思索的幾點問題等進行講述，包括了修改從真正意義上區(qū)別了土地的征收和征用、土地安置補償標(biāo)準(zhǔn)的提高、對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護更全面化、將實物補償作為征地補償方式中的主要構(gòu)成部分等，具體資料請見：

【摘要】本文通過對我國征地制度方面新政策法規(guī)條文的分析,提出了征地制度改革過程中需要探討的一些小問題。

【關(guān)鍵詞】土地;征收;征用;改革

在市場經(jīng)濟體制日益完善,土地市場蓬勃發(fā)展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地過程中保障失地農(nóng)民的切身利益仍是重中之重。本文試圖針對土地制度政策方面的新條文對此問題進行初步探討。

1土地征收制度新的理念

隨著《土地管理法》的不斷完善和《物權(quán)法》的頒布實施,我國土地征收制度也被賦予新的思考和理念,主要可表現(xiàn)為以下三個方面:

第一,修改從真正意義上區(qū)別了土地的征收和征用。兩者最大的區(qū)別在于,征用從定義上講主要界定為使用權(quán)的改變,對所有權(quán)的改變沒有下強制性的定義,這樣一來也就意味著在特殊情況下存在歸還土地的可能。這與征地過程中的實際情況不太吻合,在以往的征用過程中實際的情況是土地所有權(quán)實現(xiàn)了由農(nóng)民集體所有權(quán)向國有土地所有權(quán)的改變。而征收主要強調(diào)的就是所有權(quán)的改變,與實際情況相適應(yīng)。兩者的共同之處在于都是為了公共利益的需要,都要經(jīng)過法定程序并且都要依法給予補償。

第二,土地安置補償標(biāo)準(zhǔn)的提高。修改后的《土地管理法》大大提高了補償費用的計算額,且規(guī)定一些可以根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平提高的彈性空間。

第三,對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護更全面化。《物權(quán)法》規(guī)定征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。相對以前對被征土地農(nóng)民的生活問題更加重視,對農(nóng)民權(quán)益的保護更加全面。

2征地改革過程中值得思索的幾點問題

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展速度的加快,土地、房地產(chǎn)市場的日益完善,各項政策法規(guī)建設(shè)速度也日趨加快,這些都為征地制度的改革帶來了新的發(fā)展環(huán)境,為開拓一個全新的局面帶來了契機,在這個改革創(chuàng)新過程中,提出幾點值得注意的小問題:

第一,按照被征用土地的原用途給予補償與市場機制的銜接。

《土地管理法》中規(guī)定要按照被征用土地的原用途給予補償。“被征用土地的原用途”,在我國就廣大農(nóng)村地區(qū)而言,即是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。自實施土地承包制以來,廣大農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本屬于個體小農(nóng)性質(zhì),與二、三產(chǎn)業(yè)相比,生產(chǎn)效益明顯偏低,這在中西部地區(qū)更加突出。按照《土地管理法》對于被征用土地的補償規(guī)定,就產(chǎn)生兩個問題,一是為農(nóng)民被征用土地而支付的土地補償費和安置補助費偏低,這對農(nóng)民是不公平的,性質(zhì)上屬于低價剝奪。二是取得被征用土地使用權(quán)的法人,在使用權(quán)期限內(nèi),存在高價轉(zhuǎn)讓的可能性。實際上不僅是存在可能性,包括通過劃撥得到的土地使用權(quán),也已在土地二級市場上違法出現(xiàn)。因存在低價征用,高價轉(zhuǎn)讓的可能性而導(dǎo)致大量發(fā)生的土地違法案件,說明對農(nóng)民被征用土地的補償,已成為《土地管理法》的一大隱患。

解決此問題可供考慮的選擇:依法征收,采用市場機制,按市場價格對失去土地的農(nóng)民的進行補償。為此,有的學(xué)者提出需要再次修改土地管理法,廢除“按照被征用土地的原用途給予補償”的條款,改按土地資源一級市場的基準(zhǔn)價格給予農(nóng)民補償。地方政府為促進地方經(jīng)濟增長,可以行使優(yōu)先購買權(quán)。即在社會主義市場經(jīng)濟體制下,政府征用農(nóng)民依法承包的土地,應(yīng)在土地資源一級市場以市場化方式——購買取得。與普通投資者的區(qū)別是,政府征用優(yōu)先。這樣一來可以在一定程度上彌補由于農(nóng)產(chǎn)品價格下跌而導(dǎo)致農(nóng)民利益受損害。另外,一些利益集團以低價剝奪農(nóng)民的土地,以此獲得超高額利潤,這既不符合資源優(yōu)化配置原則,也不可能對稀缺的土地資源形成最嚴(yán)格的保護制度。將征地制度與市場機制相銜接,也能在一定程度上促進資源的優(yōu)化配置。

第二,將實物補償作為征地補償方式中的主要構(gòu)成部分。

目前普遍的征地補償即為貨幣補償,征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高后,貨幣補償在保障失地農(nóng)民短期的生活方面起到了一定的作用。但是從長期著眼,存在著許多不穩(wěn)定的因素。從實際情況來說,對農(nóng)民進行安置存在較多的困難,因為農(nóng)民一般受教育水平比較低,要進行其他工作的培訓(xùn)安置的話,對安置雙方可能都存在一定的困難。在這種狀況下,可適當(dāng)考慮實物補償方式。實物補償包括留地補償和替代地補償兩種方式。留地補償是在征地時,為了保障被征地農(nóng)民進行生產(chǎn)、生活,支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動所安排的建設(shè)用地。替代地補償是指考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補償費后找不到合適的就業(yè)崗位時,以國有宜農(nóng)土地作為替代地補償,以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。對于重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合效益周期長收益穩(wěn)定的特點,可發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為土地補償費,或在征收土地對替代地實行土地入股的方法以保障農(nóng)民的長期生活保障問題,或通過調(diào)節(jié)土地收益再分配建立征地農(nóng)民安置保障基金,徹底解決征地農(nóng)民的后顧之憂。

第三,著手建立切實代表農(nóng)民利益表達的團體,保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

全民所有制和農(nóng)村集體所有制的兩種土地所有制形式構(gòu)成了我國土地的社會主義公有制。在屬于全民所有的國有土地方面,國家的行政職能得到方方面面的實施和加強。而對于集體土地來說,農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的各方面職能要弱得多,代表農(nóng)民真正意愿而又有實施權(quán)能的團體也幾乎沒有。即使是在土地所有權(quán)發(fā)生變更的土地征收過程中,農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的職能和權(quán)限也只是有限的一部分。這大概就是為什么城市拆遷過程中出現(xiàn)了最牛釘子戶,而征地過程中的大名人卻很難出現(xiàn)的原因吧。當(dāng)然農(nóng)民本身的因素也是原因構(gòu)成部分之一。農(nóng)民要實現(xiàn)其自身利益不遭受肆意侵害,關(guān)鍵在于利益表達。農(nóng)民利益表達要有一定的載體即表達渠道,這可以通過強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)職能來實現(xiàn)。某些學(xué)者提出的進行組織創(chuàng)新,探索建立農(nóng)協(xié)一類的組織。這種組織的性質(zhì)是由農(nóng)民群眾自愿參加的具有法人地位的民間自治團體,是農(nóng)民群眾自我服務(wù)的組織。農(nóng)民可以通過它,進行正當(dāng)利益和要求的表達,以期得到保護。

總而言之,在征地制度改革這個長期的過程中,要認真研究社會主義市場經(jīng)濟的特殊性,從有利于國民經(jīng)濟快速、健康、可持續(xù)發(fā)展,從切實保護農(nóng)民利益出發(fā),一步一個腳印,扎扎實實地走下去。