國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整問題分析
前言：本站為你精心整理了國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整問題分析范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、調(diào)整的必然性
國有經(jīng)濟(jì)布局之所以非調(diào)整不可,基本的原因在于,在過去20年中,國民總儲蓄中政府的份額持續(xù)下降,居民的份額持續(xù)上升,以致于“有限的國有資本難以支撐龐大的國有經(jīng)濟(jì)的盤子”(吳敬璉等,1997,第3頁)。根據(jù)韓文秀的計(jì)算,1978年到1995年,中國的國民總儲蓄結(jié)構(gòu)發(fā)生了如圖1所示的巨大變化,政府在國民總儲蓄中的份額由38•5%下降到了1•7%,居民的份額則由11•6%上升到了56•3%。也就是說,到90年代中期,政府儲蓄在國民總儲蓄中的份額已經(jīng)小到了可以忽略的地步。面對多達(dá)30萬家的國有企業(yè),國有資本的極度短缺是很自然的事情。值得進(jìn)一步研究的問題是,如何解釋圖1所示的變化?這種變化是一種由政策因素引起的暫時現(xiàn)象,還是某種內(nèi)在必然趨勢的反映?為了回答這個問題,也為了便利以后的分析,我們不妨從一個簡單的模型(參見馬克思,1875,第5—16頁)入手來考察一下國家所有制所面臨的融資問題。假設(shè)在一個經(jīng)濟(jì)中,勞動力以外的其他生產(chǎn)要素全部由該經(jīng)濟(jì)中的n個勞動者共同所有,國家代表他們行使所有權(quán)。n個勞動者一年生產(chǎn)的財(cái)富或“社會總產(chǎn)品”為Y,他們每人對“社會總勞動”L的貢獻(xiàn)為Li(i=1,2,……n)。社會總產(chǎn)品Y由兩部分組成:資本品Y1和消費(fèi)品Y2。現(xiàn)在的問題是,如何在n個勞動者之間分配Y?一種方案是把Y“不折不扣”地分配給n個勞動者,每人獲得(Li/L)Y,即按他們對社會總勞動的貢獻(xiàn)分享社會總產(chǎn)品。這種方案的合理性是顯而易見的。既然勞動者不僅擁有自己的勞動力,而且共同擁有其他生產(chǎn)要素,他們當(dāng)然就應(yīng)該擁有全部社會總產(chǎn)品;既然每個勞動者在擁有其他生產(chǎn)要素方面具有平等的權(quán)利,Y在他們之間的分配當(dāng)然就只能依據(jù)他們對社會總勞動的貢獻(xiàn)大小。但是,這種分配方案與國家所有制是矛盾的,因?yàn)槿抠Y本品Y1也被分配給了勞動者。現(xiàn)在,每個勞動者不僅擁有自己的勞動力,而且擁有了私人儲蓄(Li/L)Y1。
為了維持國家所有制,國家必須以征稅或其他什么方式從每個勞動者那里再拿走(Li/L)Y1,以防止私人儲蓄轉(zhuǎn)化為私人投資,進(jìn)而形成對企業(yè)的私人所有權(quán)。另一種方案是,首先在Y中“扣除”Y1,只把Y2分配給n個勞動者,每人所得為(Li/L)Y2。由于生產(chǎn)是國家控制的,國家可以按自己的偏好確定Y1和Y2的比例,以便使私人儲蓄最小化,Y1或國家儲蓄最大化。在中國,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的地位就是靠這種“扣除法”來維系的。在國有經(jīng)濟(jì)這個“社會大工廠”內(nèi)部,扣除的典型形式是足以把私人儲蓄壓低到最小限度的低工資。為了使勞動者尤其是那些在一個自由的勞動力市場上本可以很有競爭力的勞動者接受這種扣除,對個人自由的限制和意識形態(tài)的灌輸便必不可少。中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所遇到的一個問題是,無法把成千上萬分散的小農(nóng)戶組織到社會大工廠之中,以低工資的形式對他們進(jìn)行扣除。而要等到他們把自己的產(chǎn)品按市場價格出售之后再去對他們征稅,在實(shí)踐中又極為困難,甚至根本不可能。因此,只能先把他們組織到國家可以控制的和生產(chǎn)大隊(duì)之中,然后再用工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的手段對他們進(jìn)行扣除。蘇聯(lián)也遇到了類似的問題,采取了類似的解決辦法。早在20年代,斯大林在與布哈林的爭論中就明確表示,“為了推動工業(yè)發(fā)展”,農(nóng)民應(yīng)當(dāng)通過剪刀差向國家繳納一筆超額稅,即所謂“貢款”(參見吳敬璉,1999,第21頁)。在近30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中,扣除法在中國成功地維持了國家所有制在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的絕對統(tǒng)治地位,私人儲蓄被壓低到了最小限度。1978年改革開始時,在沒有股票、債券等金融資產(chǎn)的情況下,全國城鄉(xiāng)居民的銀行儲蓄存款僅為210•6億元,人均21•9元①,相當(dāng)于100斤大米。與此同時,由于勞動成本和農(nóng)業(yè)原材料成本被壓低,城鄉(xiāng)勞動者的“貢款”轉(zhuǎn)化成了國有企業(yè)帳面上的利潤,國家財(cái)政因此而通過“企業(yè)收入”獲得了大量可用于投資的資金。扣除法由于使國家得以控制居民的消費(fèi)水平,也有利于國家強(qiáng)制性地提高積累率,因此,這種體制也是實(shí)施“趕超戰(zhàn)略”②的有力工具。
但是,扣除法所賴以運(yùn)行的體制一方面壓抑甚至傾向于摧毀人的創(chuàng)造力,另一方面因價格的扭曲而無法進(jìn)行有意義的經(jīng)濟(jì)計(jì)算,因而注定是一種低效率的體制。因此,以建立市場經(jīng)濟(jì)為方向的改革成為歷史必然。然而一旦經(jīng)濟(jì)體制開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡,扣除法的基礎(chǔ)便開始被瓦解,因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的核心是市場價格機(jī)制,向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌意味著價格、工資由市場競爭決定而不再由國家操縱。而失去了對價格和工資的控制權(quán),國家就無法再以扣除的方式壓抑私人儲蓄。在中國農(nóng)村,這個邏輯表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價格自由化和解體之后農(nóng)業(yè)的大發(fā)展和由此導(dǎo)致的農(nóng)村居民收入和儲蓄的快速增長。在城市,國家為調(diào)動職工的積極性而不得不向國有企業(yè)讓利,允許職工事實(shí)上與國家分享企業(yè)的經(jīng)濟(jì)剩余,并同時放松了對勞動力流動和對非國有企業(yè)的控制,因而實(shí)際上失去了對職工工資性收入的控制。其結(jié)果是城市勞動者的收入和私人儲蓄也迅速增加,那些在勞動力市場上較為稀缺的勞動者,尤其是具有企業(yè)家才能和專業(yè)技術(shù)的勞動者,收入增加更為迅速。這樣,在國民收入高速增長的同時,收入分配的格局開始發(fā)生根本性的改變,并進(jìn)而引起儲蓄結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了如圖1所示的改變。由此可見,圖1所反映的其實(shí)是國家所有制這種公有制實(shí)現(xiàn)形式與市場經(jīng)濟(jì)的深刻矛盾。當(dāng)然,如果在過去的20年中國家稅收在GDP中的比重比實(shí)際情況高出10—20個百分點(diǎn),則即使價格和工資完全自由化,居民私人儲蓄可能還停留在1978年的水平上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私人企業(yè)、股份制企業(yè)可能根本不存在,國有經(jīng)濟(jì)仍然維持著一統(tǒng)天下的局面。然而這在現(xiàn)實(shí)中是根本做不到的。如果真的采取了這樣的政策,過去20年的經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定早已不復(fù)存在。所以,國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整可以說是一種具有內(nèi)在必然性的趨勢。這種必然性植根于在一個經(jīng)濟(jì)中居于統(tǒng)治地位的國家所有制與市場價格機(jī)制的矛盾。市場價格機(jī)制一旦被引入,就必然通過價格(工資)-收入-儲蓄-投資-企業(yè)所有權(quán)的邏輯鏈條對國家所有制統(tǒng)治地位構(gòu)成影響。
二、被動調(diào)整
所謂調(diào)整是一種必然趨勢,就是說無論意識形態(tài)還是政府政策,都無法阻擋這種趨勢。政府政策所能決定的只是這種調(diào)整是采取被動的形式還是主動的形式。90年代中期以前,政府政策的基本傾向是,在越來越多的收入和儲蓄成為私人收入和私人儲蓄的同時,拒絕放棄對已有的國有企業(yè)的所有權(quán),并最大限度地保持控制權(quán)。政府為達(dá)到這一目標(biāo)所遇到的最主要的約束條件是一個極其簡單的事實(shí):辦企業(yè)要花錢。換句話說,即使國家辦企業(yè),也必須承諾給工人發(fā)工資,給供貨商付貨款,給債權(quán)人還本付息。這個約束條件和其他因素一起促成了四種形式的被動調(diào)整。
1•國有企業(yè)在總產(chǎn)出中的比重下降,行業(yè)分布發(fā)生變化。1978年到1997年,全國的工業(yè)總產(chǎn)值按可比價格計(jì)算增加了14倍,國有企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值只增加了4倍,占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重由77•6%下降到了25•5%①。行業(yè)分布也發(fā)生了明顯變化(圖2)。在石油、煤炭、電力、冶金等行業(yè),國有企業(yè)基本上保持了其原有的主導(dǎo)地位;在紡織、食品、化工、機(jī)械等行業(yè),國有企業(yè)的比重由80%左右下降到了40%左右;在建材、造紙行業(yè),國有企業(yè)的比重由50%左右下降到了20%左右;在皮革、服裝行業(yè),國有企業(yè)的比重已經(jīng)微不足道。這些調(diào)整都屬于被動調(diào)整,因?yàn)檫@些調(diào)整不是表現(xiàn)為退出,而是表現(xiàn)為不進(jìn)入。不進(jìn)入的原因不是不愿進(jìn)入,而是受資金限制不能進(jìn)入。國家面臨的這種資金約束從另一面看就是一部分私人儲蓄既沒有交給財(cái)政,也沒有存入銀行,因而脫離了國家的控制,變成了集體或私人投資。所以,國家沒有能力進(jìn)入和非國有企業(yè)大舉進(jìn)入是同一件事情的兩種表現(xiàn)。由于一部分私人儲蓄轉(zhuǎn)化成了集體和私人投資,加上外資的進(jìn)入,使非國有企業(yè)獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長所創(chuàng)造出來的大部分生存空間,而這些企業(yè)的進(jìn)入又反過來促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長,形成了良性循環(huán)。
2•國有企業(yè)負(fù)債率大幅度升高,大批國有企業(yè)被“非資本化(decapitalised)”。80年代初,國有工業(yè)企業(yè)的平均負(fù)債率僅為18•7%(吳曉靈,1999,第145頁),到1997年已上升到65•4%①。負(fù)債率上升的原因在于,一方面政府儲蓄遠(yuǎn)不足以滿足國有企業(yè)的資金需求,另一方面政府又不愿從這些企業(yè)退出,因而只能通過國有銀行體系向居民舉借債務(wù),以貸款形式把私人儲蓄引入國有企業(yè)。但債務(wù)增加如不能伴隨所有者權(quán)益的增加,對國有企業(yè)來說便不是一種可持續(xù)的融資渠道。隨著債務(wù)的累積和因競爭加劇、約束硬化等多種原因而出現(xiàn)的盈利下降,越來越多的國有企業(yè)被“非資本化”,即原有的所有者權(quán)益被資產(chǎn)損失和虧損所侵蝕,逐步化為烏有,企業(yè)陷入了資不抵債的境地。有的企業(yè)從一開始就是“無資本金企業(yè)”。這類企業(yè)的總規(guī)模雖然尚無確切的統(tǒng)計(jì),但肯定為數(shù)不少。1995年結(jié)束的清產(chǎn)核資發(fā)現(xiàn)30萬家非金融類國有企業(yè)中有37•2%屬于這種情況(吳敬璉等,1997,第26頁)。國有銀行的巨額不良貸款也從另一個側(cè)面反映了問題的規(guī)模,因?yàn)檫@些企業(yè)的債務(wù)是銀行不良貸款的主體。這類企業(yè)雖然仍稱為“國有企業(yè)”,但實(shí)際上國家在這些企業(yè)中除了歷史欠帳已經(jīng)無可“所有”。在這個意義上,可以說這些企業(yè)在被“非資本化”的同時也已經(jīng)被“非國有化”,只是由于沒有嚴(yán)格的破產(chǎn)制度,國家才有可能繼續(xù)保留對這些企業(yè)的控制權(quán)。這種調(diào)整也是被動的,因?yàn)榉菄谢皇怯捎趪抑鲃油顺?而是由于國有資產(chǎn)被經(jīng)營虧損和資產(chǎn)損失所侵蝕。
3•面對股權(quán)資本高度短缺的狀況,部分國有企業(yè)為求生存、發(fā)展而借助非國有資本進(jìn)行“資本化”,轉(zhuǎn)化成了混合所有制企業(yè)。由于國家無力進(jìn)行股權(quán)投資,長期靠債務(wù)融資的國有企業(yè)日益不堪重負(fù)。在市場競爭帶來的生存威脅面前,部分有條件的國有企業(yè)在政府支持下轉(zhuǎn)向非國有資本,以增資擴(kuò)股的形式引入非國有股權(quán)投資。這種調(diào)整也是一種被動調(diào)整。在非國有資本進(jìn)入的同時,國有資本并沒有退出。在國際上,這種方式有時被稱為“資本化(capi-talisation)”,以區(qū)別于私有化(張春霖,1999a)。中國國有企業(yè)通過資本化而成為混合所有制企業(yè),有兩條主要的道路,一是與外商和港澳臺投資者合資,二是股票上市。前者是吸引海外股權(quán)投資的主要形式,后者則主要用于引入國內(nèi)私人股權(quán)投資。1997年,與外商及港澳臺商合資的企業(yè)和股份制企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)占到全部獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)的21%,國家控股企業(yè)占的比例為9%②。
4•部分國有企業(yè)失去了生命力,通過破產(chǎn)清算退出了市場。從1994年下半年到1998年底,在政府組織的試點(diǎn)中已有約2336家國有企業(yè)破產(chǎn),試點(diǎn)之外也有一些國有企業(yè)破產(chǎn)清算的案例。對國有企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算,也是一種被動調(diào)整。一般來說,只要銀行、財(cái)政能承受,政府總是傾向于用“養(yǎng)企業(yè)”的辦法來“養(yǎng)人”,不愿真正對國有企業(yè)進(jìn)行清算。社會有關(guān)方面也經(jīng)常以破產(chǎn)引起工人下崗為理由,對政府以犧牲銀行和財(cái)政為代價挽救瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的政策予以同情和支持。90年代中期以來,政府不斷加大國有企業(yè)破產(chǎn)力度,最近又決定成立資產(chǎn)管理公司清理銀行不良貸款。對這些改革措施能達(dá)成共識,很大程度上也是由于銀行體系的金融風(fēng)險加大、財(cái)政不堪重負(fù)的現(xiàn)實(shí)。盡管如此,大部分應(yīng)當(dāng)破產(chǎn)的國有企業(yè)現(xiàn)在還沒有破產(chǎn),已經(jīng)破產(chǎn)的也有很多是“假破產(chǎn)、真逃債”。對政府尤其是地方政府來說,金融和財(cái)政方面的潛在風(fēng)險經(jīng)常比不過社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)壓力。
通過以上形式的被動調(diào)整,國有企業(yè)面臨的融資體制發(fā)生了根本性的變化,形成了以國家為中介的融資體制(參見張春霖,1997)。理解這種體制的關(guān)鍵是理解5條連線所表示的5條融資渠道所引起的5組資產(chǎn)和負(fù)債。渠道(1):居民通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、低工資、稅賦等形式將國民收入的一部分轉(zhuǎn)移給了國家財(cái)政,國家財(cái)政將之作為股權(quán)投資投入了國有企業(yè)和國有銀行,形成了國家所有者權(quán)益(L1),這些權(quán)益構(gòu)成了國有資產(chǎn)的主體。就終極所有權(quán)而言,它們是全體居民共同擁有的公有資產(chǎn)(A1)。渠道(2):居民將個人收入存入國有銀行,形成了對國有銀行的債權(quán)。這些債權(quán)是他們的私人金融資產(chǎn)(A2)。國有銀行向國有企業(yè)發(fā)放貸款,構(gòu)成了國有企業(yè)債務(wù)的主體(L2)。渠道(3):居民個人向國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資,獲得了在新形成的混合所有制企業(yè)中的股份,這些股份也是他們的私人金融資產(chǎn)(A3)。在這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上,也出現(xiàn)了居民個人股份(L3)。渠道(4):海外投資者以合資和購買B股、H股、N股等方式向國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資,獲得了其股份(A4),相應(yīng)地,這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上也出現(xiàn)了海外投資者的權(quán)益(L4)。渠道(5):居民個人直接投資設(shè)立私人企業(yè),或通過鄉(xiāng)村組織投資設(shè)立集體企業(yè),或投資購買國有企業(yè)并將之改為股份合作制企業(yè),由此形成了居民的一部分私人或集體金融資產(chǎn)(A5),即在這些企業(yè)中的所有者權(quán)益(L5)。
三、主動調(diào)整
以上情況表明,在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的驅(qū)使下,國有經(jīng)濟(jì)的布局調(diào)整實(shí)際上已經(jīng)在被動地進(jìn)行。90年代中期提出和實(shí)施“放小”政策,中共十五大確定“從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局”,標(biāo)志著被動調(diào)整逐步轉(zhuǎn)向了主動調(diào)整。主動調(diào)整的基本方式雖然是“有進(jìn)有退”,但關(guān)鍵在退出,不退出就談不上調(diào)整。因此,在主動調(diào)整的決心下定之后,關(guān)鍵的問題將是如何退出,即退出的通道和政策措施問題。仔細(xì)研究圖3所描述的現(xiàn)實(shí)條件可以發(fā)現(xiàn),國家至少可以通過四條通道從國有企業(yè)退出。
1•股權(quán)轉(zhuǎn)讓通道。即國家將其在國有企業(yè)中的所有者權(quán)益有償或無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給居民或其他非國有投資者。
2•債轉(zhuǎn)股通道。即首先將銀行對企業(yè)的債權(quán)出售,然后實(shí)行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán),再將股權(quán)出售,即“賣—轉(zhuǎn)—賣”。之所以必須首先出售債權(quán),是因?yàn)殂y行不能持有股權(quán)。
3•資本化通道。即以增資方式吸收非國有投資者向國有企業(yè)投資,降低國有股權(quán)比例,直至使國家退居財(cái)務(wù)投資者的地位,將控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給非國有投資者。
4•清算通道。即對那些失去生命力的國有企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)清算,“資產(chǎn)變現(xiàn)、關(guān)門走人”。
顯然,這四條通道并不同等適用于所有企業(yè)。對什么樣的企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取什么樣的對策,是政策研究的核心問題。近幾年的研究已經(jīng)取得的重要成果之一,就是從行業(yè)性質(zhì)出發(fā)確定優(yōu)先次序,提出了應(yīng)當(dāng)控制和退出的行業(yè)或領(lǐng)域。但無論在哪個行業(yè),國有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況都有很大差別。因此,為能制定出更具可操作性的政策,在首先考慮行業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)上,還需要進(jìn)一步考慮各行業(yè)內(nèi)不同類型企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況。從這一角度出發(fā),國有企業(yè)至少應(yīng)當(dāng)被分作四類。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)的實(shí)際市場價值是大于還是小于其實(shí)際債務(wù),將企業(yè)分為Ⅰ、Ⅱ兩類。所謂資產(chǎn)的實(shí)際市場價值,在操作中可以近似地理解為按市場上的投資者所能接受的方法評估出來的資產(chǎn)價值,包括土地使用權(quán)的價值;所謂實(shí)際債務(wù),不僅包括企業(yè)帳面上的債務(wù),而且還應(yīng)包括國家若要退出時必須償還的其他所有債務(wù),例如為其他企業(yè)提供的、為法律所認(rèn)可的擔(dān)保,潛在的富余人員的安置費(fèi),對離退休職工必須給予的補(bǔ)償,等等。只有那些資產(chǎn)的實(shí)際市場價值大于實(shí)際債務(wù)的企業(yè),即凈值(networth)為正值的企業(yè),才是名副其實(shí)的國有企業(yè)。凈值為零或?yàn)樨?fù)的企業(yè)事實(shí)上已經(jīng)被非國有化,國家可以“所有”的只剩下歷史欠帳。
由于這一原因,股權(quán)轉(zhuǎn)讓通道只適用于I類企業(yè),即凈值為正的企業(yè),而不適用于II類企業(yè),即凈值為零或負(fù)值的企業(yè)。1998年在出售國有小企業(yè)中發(fā)生的逃債問題,就是由于一些地方的政府試圖強(qiáng)行出售Ⅱ類企業(yè)而引起的。由于數(shù)據(jù)的缺乏,Ⅰ、Ⅱ兩類企業(yè)在國有企業(yè)中各占多大比重,目前還是一個只能猜測的問題。根據(jù)前面列舉的清產(chǎn)核資的數(shù)據(jù)和近年來各地出售小型國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn),Ⅱ類企業(yè)的比重很可能在一半以上。這個比重對國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的總體戰(zhàn)略具有重要的意義,因?yàn)檎嬲龑︺y行、財(cái)政體系構(gòu)成壓力,使國有企業(yè)改革成為一個緊迫任務(wù)的主要是Ⅱ類企業(yè),而不是I類企業(yè)。解決了Ⅱ類企業(yè)的問題,銀行和財(cái)政的壓力就可以大大緩解,宏觀經(jīng)濟(jì)狀況就可以有根本改善。因此,Ⅱ類企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為政策關(guān)注的重點(diǎn)。從可行性來看,重點(diǎn)解決這類企業(yè)的問題,也有若干有利條件。首先,由于這類企業(yè)是潛在的金融風(fēng)險和財(cái)政風(fēng)險的重要源泉,面對可能發(fā)生的危機(jī),各方面比較容易達(dá)成共識。其次,這類企業(yè)已經(jīng)被非國有化、因而沒有國有股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的事實(shí),也使得問題在政治上比較簡單。第三,自1994年以來,政府已經(jīng)為處理這類企業(yè)進(jìn)行了長期的大面積試點(diǎn),積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),最近又決定要成立資產(chǎn)管理公司,只要沿著這一基本方向加大政策力度,同時下決心在財(cái)政投入和法制建設(shè)兩方面進(jìn)行配套,不需要對現(xiàn)有政策方向作大的改變,改革就有希望取得成功。
對Ⅱ類企業(yè),有必要進(jìn)一步分為ⅡA和ⅡB兩小類。ⅡA為尚有挽救價值的企業(yè),即可以而且值得重組的企業(yè);ⅡB為已經(jīng)失去挽救價值的企業(yè),即救不活或不值得救的企業(yè)。對ⅡB類企業(yè),實(shí)現(xiàn)調(diào)整的唯一合理的通道是下決心實(shí)行破產(chǎn)清算。即使在那些國家決定要控制的行業(yè)和領(lǐng)域,對ⅡB類企業(yè)也不能再繼續(xù)維持和挽救。對ⅡA類企業(yè),債轉(zhuǎn)股通道應(yīng)當(dāng)成為主要的調(diào)整通道。對Ⅰ類企業(yè),也需要進(jìn)一步細(xì)分為“大”和“小”或ⅠA和ⅠB兩個小類。區(qū)分的理論標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)的規(guī)模是否已經(jīng)使所有權(quán)和控制權(quán)必須分離。凡所有權(quán)和控制權(quán)必須分離的為“大”,反之為“小”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,ⅠB類企業(yè)或國有小企業(yè)的問題比較簡單。一方面,國家財(cái)力有限,對這類企業(yè)早已無暇顧及,另一方面,這類企業(yè)由于所有權(quán)和控制權(quán)可以合一,對公司治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)的法制、制度建設(shè)的要求比較低,私人產(chǎn)權(quán)具有明顯的優(yōu)越性。因此,國家通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓通道而退出,比較容易引致企業(yè)效率的提高。現(xiàn)在阻礙改革的主要是觀念問題。如果觀念上難以取得突破,尚未被出售的IB類企業(yè)很可能會在等待中被逐步非國有化,變成ⅡA甚至ⅡB類企業(yè),最后的結(jié)果仍將是國家被迫退出,只是財(cái)政損失更大而已。
四、國有大型優(yōu)勢企業(yè)的改革
問題最復(fù)雜的是ⅠA類企業(yè),即國有大型優(yōu)勢企業(yè)。對這類企業(yè)認(rèn)識以下三點(diǎn)非常重要:
第一,國際經(jīng)驗(yàn)表明,在這類企業(yè)中,私人產(chǎn)權(quán)并不一定能引致經(jīng)濟(jì)效率,關(guān)鍵的約束條件在于公司治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度的有效性,而建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度是一個十分艱巨的任務(wù)。10年前,當(dāng)俄國和中東歐的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時,占主導(dǎo)地位的理論是所謂“華盛頓共識”,這種共識可以概括為一個公式:宏觀穩(wěn)定化+價格自由化+企業(yè)私有化=通向有效率的市場經(jīng)濟(jì)之路。現(xiàn)在回頭看這些國家10年走過的道路,可以很清楚地發(fā)現(xiàn),剩余索取權(quán)的私有化是一件很容易的事情,最簡單的辦法就是象捷克那樣,把國有企業(yè)的股份平均、無償?shù)胤峙浣o全體公民。但即使華盛頓共識的倡導(dǎo)者也同意,這樣的私人產(chǎn)權(quán)并不能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率。真正決定企業(yè)效率提高的是剩余控制權(quán)的私有化,而這恰恰是最困難的事情。困難產(chǎn)生的根本原因在于,有能力從國家手中接管剩余控制權(quán)并使企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)比較有效率的主體是一種稀缺資源。
在多數(shù)場合,國內(nèi)的富裕個人(包括私人企業(yè)主、國有企業(yè)管理層)和國外的大公司是最自然的候選人。一般說來,這兩類主體有能力接管剩余控制權(quán)、有效行使所有者的職能的概率也確實(shí)比較高。但是,從政治和社會角度看,他們又十分昂貴,使許多國家望而卻步。首先,國內(nèi)富裕的個人經(jīng)常并沒有富到足以從國家手中接管大型優(yōu)勢企業(yè)控制權(quán)的地步,在非國有部門不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中尤其如此。因此,為了在短時期內(nèi)“培育”出大量這樣的主體,必須大幅度提高財(cái)富分配不公正的程度,比如容忍貪污,容忍對國有資產(chǎn)的侵吞,壓低國有股權(quán)出售價格等等,直至放縱所謂“紅色貴族私有化(nomenklaturaprivatization)”,即政府官員和國有企業(yè)經(jīng)理合伙瓜分國家的所有權(quán)。這些行動使得改革不僅在政治上令公眾無法接受,而且也破壞了市場經(jīng)濟(jì)中保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)這一基本的規(guī)則(參見Tanzi,1999)。既然少數(shù)人可以侵犯多數(shù)人的合法產(chǎn)權(quán),多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法產(chǎn)權(quán)就更難避免。其次,國外大公司參與會使本國許多關(guān)鍵性的大企業(yè)為外國投資者所控制,有的國家和民族對此有比較高的承受能力,有的則要低得多。
部分地為了避開這兩種昂貴的選擇,人們把希望寄托于機(jī)構(gòu)投資者,如投資基金、養(yǎng)老基金、銀行、保險公司等,因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)投資者可以在不破壞財(cái)富分配公正性的前提下把分散的居民私人儲蓄集中起來,實(shí)現(xiàn)必要的股權(quán)集中,以便能從國家手中接管剩余控制權(quán)。在過去10年中,捷克、波蘭、俄國等一系列國家都嘗試了投資基金的思路,效果并不十分明顯(張春霖,1999b)。當(dāng)然,關(guān)于機(jī)構(gòu)投資者的理論和實(shí)踐探索還遠(yuǎn)沒有結(jié)束,現(xiàn)在下結(jié)論還為時過早。但有一點(diǎn)已經(jīng)很清楚:戰(zhàn)略性投資者具有關(guān)鍵的意義。在波蘭和捷克,很多投資基金并沒有打算成為戰(zhàn)略性投資者。它們基本上是一種重組基金,把企業(yè)重組之后就賣給戰(zhàn)略性投資者,而不打算長期持有企業(yè)的控制性股權(quán)①。如果機(jī)構(gòu)投資者不能成為戰(zhàn)略性投資者,剩余控制權(quán)的歸屬就只有兩種基本選擇,或者給予國內(nèi)富裕個人和國外公司,或者交還給國家。即使有了戰(zhàn)略性投資者,也不能保證私人產(chǎn)權(quán)引致經(jīng)濟(jì)效率。世界銀行一位長期從事私營部門發(fā)展的高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家最近在總結(jié)俄國和中東歐10年轉(zhuǎn)軌的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時指出,有效率的市場經(jīng)濟(jì)所要求的“遠(yuǎn)不止私有財(cái)產(chǎn)”。有效率的市場經(jīng)濟(jì)能夠運(yùn)行,“是因?yàn)樵谝粋€經(jīng)濟(jì)中有一些根本性的規(guī)則和保障為人們所廣泛接受并得到了執(zhí)行,這些規(guī)則和保障使得交易的后果有保證、可預(yù)料并且使多方受益”。因此,制度和機(jī)構(gòu)(institutions)的建設(shè)至關(guān)重要(Nellis,1999)。例如,如果沒有嚴(yán)格的破產(chǎn)制度,如果金融市場的游戲規(guī)則不能有效地保護(hù)投資者利益,如果政府部門為工商業(yè)界的特殊利益集團(tuán)所控制,如果警察、法庭腐敗嚴(yán)重,私人產(chǎn)權(quán)都不會引致經(jīng)濟(jì)效率。但是,制度和機(jī)構(gòu)的建設(shè)需要時間。西方市場經(jīng)濟(jì)中的制度和機(jī)構(gòu)是幾百年演進(jìn)的結(jié)果。對轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì),這是一個十分艱巨的任務(wù)。因此,可以說,大型國有企業(yè)改革的瓶頸約束不在產(chǎn)權(quán),而在公司治理和制度建設(shè)。解決了公司治理和制度建設(shè)的問題,產(chǎn)權(quán)的私有化本身并不困難;解決不了公司治理和制度建設(shè)問題,產(chǎn)權(quán)私有化本身沒有什么價值。90年代初中東歐和俄國的一些改革者也不否認(rèn)公司治理的關(guān)鍵性意義,但他們認(rèn)為,只要產(chǎn)權(quán)從國家手中轉(zhuǎn)移到了私人手中,自由市場機(jī)制的運(yùn)作自然就會導(dǎo)致可以接受的新的安排。后來的實(shí)踐表明,這種認(rèn)識“嚴(yán)重地低估了由私有化而帶來的種種問題的復(fù)雜性”(Frydman,GrayandRapaczynski,1996,第1頁)。
第二,至少在近期內(nèi),中國沒有必要對國有大型優(yōu)勢企業(yè)的控制權(quán)做大規(guī)模的變動。盡管中國和中東歐、俄國一樣都屬于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì),但兩者的情況有著根本性的區(qū)別。轉(zhuǎn)軌之前,中東歐和俄國的經(jīng)濟(jì)中國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)統(tǒng)治地位,類似于80年代初的中國。1990年轉(zhuǎn)軌開始時,俄國、前蘇聯(lián)其他共和國、蒙古和東歐國家共26個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中,私人部門比重超過20%的僅有波蘭和格魯吉亞,接近20%的有匈牙利和羅馬尼亞,其余22個經(jīng)濟(jì)全部在10%左右(WorldBank,1996,第15頁)。非國有經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和政治制度變革的需要迫使這些國家只好對國有大型企業(yè)進(jìn)行私有化,此外別無選擇。90年代末期的中國情況與此完全不同。由于價格機(jī)制的引入和國民收入分配結(jié)構(gòu)、國民儲蓄結(jié)構(gòu)的根本性變化,中國的非國有經(jīng)濟(jì)在過去20年中保持了高速增長,在國民經(jīng)濟(jì)中份額不斷提高。與此同時,大批國有企業(yè)已經(jīng)在被動調(diào)整的過程中被非國有化。1997年中國的獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)增加值中,小型非國有企業(yè)的比例高達(dá)36•2%,大型國有企業(yè)僅占32•5%,國有中小型和非國有大中型企業(yè)分享了另外約1/3①。由于大型國有企業(yè)中也有部分企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)資不抵債,前述ⅠA類企業(yè)或國有大型優(yōu)勢企業(yè)占的比重肯定小于1/3。這樣一種格局使中國有可能采取“左腳邁一步,右腳邁一步”的戰(zhàn)略,穩(wěn)住國有大型優(yōu)勢企業(yè),把改革和發(fā)展的重點(diǎn)放在已經(jīng)非國有化的企業(yè)和中小型企業(yè),即前面劃分的ⅡA、ⅡB和ⅠB類企業(yè)。解決了這三類企業(yè)的問題之后,國家財(cái)政和金融體系的狀況就可以有根本改善,非國有經(jīng)濟(jì)尤其是中小企業(yè)就可以有更大的發(fā)展,中國經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展就可以進(jìn)入一個新的階段。到那時再回過頭來對國有大型優(yōu)勢企業(yè)作根本性的改革,環(huán)境和約束條件就會大不相同。
第三,即使在保持國家對大多數(shù)國有大型優(yōu)勢企業(yè)的控制權(quán)的前提下,也可以通過多種方式實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化,改善這些企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu),盡可能提高其效率。對那些有擴(kuò)張前景、急需股權(quán)投資的企業(yè),可以主要以合資、上市等資本化方式引入非國有投資,實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化;對那些沒有明顯的擴(kuò)張前景但現(xiàn)金流比較穩(wěn)定的企業(yè),可以或者采取部分債務(wù)轉(zhuǎn)股權(quán)的方法,或者采取有償轉(zhuǎn)讓部分國有股份的辦法,實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。股權(quán)多元化之后,根據(jù)所引入的非國有投資者的能力,國家可以考慮在符合條件的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)讓控制權(quán)。具體途徑可以是進(jìn)一步引入非國有投資,降低國有股權(quán)比例;也可以是把一部分國有股份轉(zhuǎn)為優(yōu)先股,以便在轉(zhuǎn)讓控制權(quán)的同時降低所承擔(dān)的風(fēng)險;或者把部分國有股份直接有償轉(zhuǎn)讓,所得收益可以用于償還歷史欠帳。當(dāng)然,并不是每個國有企業(yè)都要實(shí)行股權(quán)多元化。少數(shù)特殊企業(yè)可以繼續(xù)維持國有全資企業(yè)的狀態(tài)。在ⅡA類企業(yè)中,也有一批大型企業(yè)。這些企業(yè)在出售股份時可能會遇到比較嚴(yán)重的戰(zhàn)略性投資者短缺的問題,其中有些企業(yè)因其行業(yè)性質(zhì),可能需要繼續(xù)由國家控制。在此情況下,國家需要籌集資金購買這些企業(yè)的控制性股份。
五、財(cái)政投入
國有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整需要多方面的措施與之配套,否則很難成功。除了法制和制度建設(shè),最值得提出的是財(cái)政投入。國有企業(yè)改革多年來步履維艱,重要原因之一在于所謂“人”的問題和“債”的問題,而這兩個問題很大程度上是一個財(cái)政投入的問題。“人”的問題包括離退休職工的養(yǎng)老、醫(yī)療問題和在職職工的下崗失業(yè)問題。目前,養(yǎng)老醫(yī)療體制改革已經(jīng)取得很大進(jìn)展,比較緊迫的是下崗失業(yè)問題。如果按照前面所論述的思路推進(jìn)改革,勢必使?jié)撛诘氖I(yè)問題充分暴露。解決失業(yè)問題當(dāng)然首先要靠積極創(chuàng)造就業(yè)崗位。
但是,必須清醒地看到,可以創(chuàng)造的就業(yè)崗位和潛在的失業(yè)規(guī)模之間差距十分懸殊。據(jù)政府有關(guān)官員估計(jì),目前中國的GDP每多增長一個百分點(diǎn),可以創(chuàng)造125萬個非農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位。而在勞動力供給方面,僅國有部門的富余人員按通常估計(jì)就有約2000萬人,加上城鎮(zhèn)非國有部門的失業(yè)人員和農(nóng)村的過剩勞動力,整個經(jīng)濟(jì)中很可能有上億人處于公開或隱性的失業(yè)狀態(tài)。因此,至少在短期內(nèi),解決失業(yè)問題主要只能靠救濟(jì)而不是就業(yè)。政府政策可以選擇的只有救濟(jì)的形式。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)遺產(chǎn),傳統(tǒng)的救濟(jì)方式目前仍占據(jù)主導(dǎo)地位,其特點(diǎn)是把隱性失業(yè)人口放在企業(yè)內(nèi)部,國家通過容忍企業(yè)利潤下降、虧損增加、給企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)放貸款等多種方式對潛在的失業(yè)人員進(jìn)行救濟(jì)。盡管這種救濟(jì)方式多年來一直是改革和調(diào)整的一個主要障礙,但人們在這一問題上的認(rèn)識還很不一致。很多人沒有看到或不承認(rèn)長期存在的隱性失業(yè)的事實(shí),堅(jiān)持認(rèn)為工人下崗是政府推進(jìn)改革造成的,總幻想通過拖延改革來減少下崗失業(yè)。
近幾年來,由于實(shí)施再就業(yè)工程和“減員增效”政策,已經(jīng)有1000多萬國有企業(yè)職工脫離了或至少脫離過這種體制。但為下崗職工提供生活保障的穩(wěn)定、規(guī)范的資金渠道至今沒有建立,很難適應(yīng)國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的要求。要進(jìn)一步解決問題,只能依靠財(cái)政投入。“債”的問題現(xiàn)在已經(jīng)比較清楚了。按照現(xiàn)在的設(shè)計(jì),資產(chǎn)管理公司將按面值從銀行購買不良貸款,然后進(jìn)行處置。資產(chǎn)管理公司向銀行的支付不論采取何種形式,最后都必然成為一種財(cái)政負(fù)擔(dān)。以上兩項(xiàng)會給財(cái)政帶來多大負(fù)擔(dān),當(dāng)然需要仔細(xì)的計(jì)算。但粗略估計(jì)可以發(fā)現(xiàn),若在近期內(nèi)每年拿出1000—1500億元用于支持國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整,問題很可能就可以基本解決。例如,若每個下崗職工每月生活費(fèi)300元(現(xiàn)在在140—380元之間),每年多開支540億元就足以保持一支1500萬人的下崗職工隊(duì)伍,國有企業(yè)改革基本上就可以放開手腳。資產(chǎn)管理公司若以國債購買10000億元銀行不良貸款,財(cái)政每年需要支付的利息也就是幾百億元。1998年,國家財(cái)政的年收入已經(jīng)接近10000億元,國有資產(chǎn)總量也已達(dá)到80000億元。相對于國家財(cái)力的這一總規(guī)模,增加1000—1500億元開支用于國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整,應(yīng)當(dāng)說是能做到的,關(guān)鍵在于決心。
六、政策含義
如果以上分析能夠成立,下一步的國有企業(yè)改革戰(zhàn)略至少應(yīng)當(dāng)包含如下5個要點(diǎn)。
1•在產(chǎn)品市場、勞動力市場和資本市場上強(qiáng)化競爭,加速國有企業(yè)在競爭中的優(yōu)勝劣汰。
2•大幅度增加對國有企業(yè)改革的財(cái)政投入,保障下崗職工基本生活和銀行體系安全,為困難國有企業(yè)的改革消除后顧之憂。
3•依托資產(chǎn)管理公司,嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)的原則,通過破產(chǎn)清算、債轉(zhuǎn)股并公開出售股權(quán)等多種方式處置銀行不良貸款,同時制定必要的法規(guī)和政策,創(chuàng)造條件盡快實(shí)施新破產(chǎn)法。
4•解除對國有中小企業(yè)出售的人為限制,采取積極引導(dǎo)的態(tài)度,在制定規(guī)范辦法的基礎(chǔ)上,允許各級政府從實(shí)際出發(fā)決定國有中小企業(yè)改革的具體形式。
5•對大多數(shù)國有大型優(yōu)勢企業(yè),通過部分國有股權(quán)變現(xiàn)或增資擴(kuò)股引入多元投資主體,將企業(yè)改組為現(xiàn)代公司,建立有效的公司治理結(jié)構(gòu),提高企業(yè)的競爭力。
