國內都市出租車監管探究

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本文作者：張鳳林王利作者單位：北京航空航天大學

我國城市出租汽車行業管理體制和經營模式

我國城市出租汽車行業起步于改革開放后，其發展大致經歷了3個階段：1978～1992年為行業短缺階段；1992～1999年為快速發展階段；1999年至今為嚴格管制階段。

1城市出租汽車行業管理體制和管制措施

目前，我國城市出租汽車行業的管理體制實行的是地方政府負責制。長期以來，由于國務院未明確具體的管理部門，地方在管理中出現了城建、交通、公安、公用事業等多種歸口管理模式，如天津、湖南等省市由建設部門負責，北京、廣東等省市由交通部門負責，有的省內不同城市由不同的部門進行管理，甚至一個城市中也有由不同部門管理的例子，出租汽車行業被普遍分割管理，造成產生多頭行政、權責不清的現象。這種管理體制不利于中央和省級政府的宏觀管理，難以在高層次上形成長遠的發展規劃，造成了城市出租汽車市場的無序發展。2009年大部制改革以后，城市出租汽車管理的職能統一劃歸交通運輸部門，出租汽車行業實現了由分散管理向集約管理發展，減少了部門職責交叉，理清了權責關系。但由于歷史形成的多部門管理傳統，改革也不可能一蹴而就，解決體制遺留問題還需要一定時間的過渡適應期。城市出租汽車行業現行管制措施主要有：（1）準入管制。主要表現在4個方面：一是在經營主體的管制上，通過立法的形式，明確規定了從事出租汽車經營的條件；二是在經營模式的管制上，推行公司化經營模式；三是在車輛車型的管制上，對出租汽車的車型、排氣量、車身顏色等進行限制；四是在經營期限的管制上，實行經營期滿淘汰制，經營期限一般為5～8年，期滿后由政府收回重新發放。（2）總量管制。由政府制定出租汽車數量總額，滿額后停止經營權的許可。在嚴格的數量控制下，各地出租汽車數量增長極為有限，同日益擴大的城市交通規模極不對稱[2]。（3）價格管制。城市出租汽車運價并不完全是由市場的供求關系決定的，而是由各城市依照《價格法》的規定，根據當地的物價水平、交通狀況等因素，實行政府定價或政府指導價。推行價格管制是為了保護乘客的利益，政府在每輛出租汽車上安裝計價器，統一制定收費標準，明確規定起步價、累進運價，以及空駛費、等候費、夜間附加費、燃油附加費等項目，避免司機哄抬價格或進行低價無序競爭。（4）質量管制。主要體現在規定出租汽車司機的從業資格，制定統一規范的服務標準，建立檢查、投訴制度和相應的獎懲機制，對出租汽車服務進行監督等方面。（5）經營范圍管制。由于各地準入、價格等管制政策的不同，為保證出租汽車市場秩序的穩定，各城市都規定了出租汽車的經營范圍，不同城市的出租汽車不能跨地經營，即禁止進行異地經營。

2市出租汽車行業的經營模式

（1）公車公營模式。即車輛產權、經營權均屬出租汽車公司所有，由公司統一聘請司機經營，并與之簽訂正式的勞動合同，司機作為出租汽車公司的生產工人，享有相應的權利和義務，司機的權益和工作強度得到保證，其典型代表是上海。這種模式有利于加快建立現代企業制度，提高服務水平。（2）承包經營模式。即車輛產權、經營權均屬出租汽車公司所有，或車輛產權為司機個人所有，但經營權仍屬出租汽車公司，車主通過承包租賃方式開展經營，并向出租汽車公司上繳承包費、經營使用費等費用，即通常所說的“車份錢”。這是各地采取的主要經營模式，典型代表是北京。在這種模式中，由于出租汽車公司的存在增加了經營成本，出租汽車司機經營壓力增大，服務質量難以保證，同時也間接加重了消費者的負擔。某些出租汽車公司為了轉移經營風險，強行司機購買車輛，形成“空心”公司現象，造成產權歸屬與投資主體不明確，導致責權利不統一。（3）掛靠經營模式。即車輛產權、經營權均屬車主個人所有，但掛靠在出租汽車公司名下，車主定期向掛靠公司繳納一定的服務費和管理費。典型代表主要是河南新鄉。在這種模式中，出租汽車公司變身為微利的出租汽車服務公司，并沒有實際上的管理權，缺乏有效的管理手段。由于掛靠人是自負盈虧，工作強度大，乘客和自身安全得不到很好保障，更談不上服務質量的提高，不利于出租行業的健康發展。（4）個體經營模式。即車輛產權、經營權均屬車主個人所有，車主以個體為單位開展運營，自負盈虧，典型代表主要是溫州[3]。在這種模式中，取消了出租汽車公司這一中間層，降低了經營成本，減少了消費者負擔。但這種模式需要健全的管理體制，分工明確的部門職責能有效約束、規范經營者的各種行為。隨著各地政府不斷推進公司化運營，限制向個人發放經營權，目前采用這種模式的出租汽車越來越少。從大類來看，公車公營和承包經營模式實質上是公司化經營模式，掛靠經營和個體經營模式實質上是個體化經營模式。目前，許多大中城市同時具有4類經營模式，小城市相對較為單一。

存在的問題及成因

1城市出租汽車行業管理中存在的問題

（1）壟斷問題。隨著對城市出租汽車實行嚴格的準入管制，很多地方推行的公司化政策，使得個體司機無法直接獲得出租汽車經營權，導致城市出租汽車市場被少數出租汽車企業控制。再加上政府的總量控制政策是出租汽車市場趨于飽和后的總量控制，不是事前有計劃的總量控制，很多地方已經不再批準新的出租汽車經營牌照。在這種管制政策下，現有的出租汽車公司沒有其它市場主體與其搶占市場的威脅，行業內部又沒有明確的退出機制，從而導致少數出租汽車公司控制出租汽車市場的局面，形成事實上的行業壟斷。處于壟斷地位的出租汽車企業，憑著手中掌握的牌照資源賺取高額的“車份錢”，并游說有關機關加強管制以維持已經取得的壟斷利益。（2）“黑車”問題。所謂“黑車”，是指那些未經政府部門許可，在沒有取得出租汽車經營許可證的情況下，擅自經營出租汽車業務的客運車輛。“黑車”屢禁不止的根本原因是它不需繳納稅費、“車份錢”等費用而可獲得高額利潤。加上由于合法營運出租汽車不能覆蓋和滿足一些邊緣區域和一些居民的特殊需求，為“黑車”的存在提供了巨大的空間。“黑車”的普遍存在，極大地破壞了出租汽車行業的運營秩序，產生了嚴重的不公平競爭，也給乘客的利益帶來了嚴重危害，并成為導致出租汽車司機不滿，甚至引發群體性事件的重要因素。面對“黑車”的加速蔓延趨勢，國務院及相關部門進行了多次專項治理，這在短期內形成了一定的威懾力，但長期成效并不很明顯，集中治理結束很容易反復。（3）價格問題。我國絕大部分城市出租汽車行業實行政府定價政策。政府定價是以經營成本為基礎的，目前國家對出租汽車經營成本的構成要素尚未做出統一規定，各地在實際操作中隨意性大，價格制定缺乏科學性。政府定價的出發點是為了維護公眾利益，但是政府獲取信息具有滯后性，無法像市場那樣敏銳捕捉到供需關系變化而及時作出反應，如近年來國際市場原油價格頻繁變動，國內市場成品油價格亦隨之寬幅波動，出租汽車的運營成本也隨之增加。由于城市出租汽車承擔著公共交通職能，調價只能按規定的程序進行，需要的時間周期較長，至今很多城市油價聯動的調價方式還遲遲沒有出臺，以致司機和乘客都怨聲載道，引發了一些矛盾。另外，政府對所有出租汽車實行統一的價格，也影響和削弱了出租汽車之間開展競爭的原動力，體現不出出租汽車的優質優價，導致企業缺乏品牌經營的理念，降低了出租汽車經營者改進服務的欲望。（4）服務問題。目前，我國還沒有建立起對出租汽車運營服務質量的考核機制和評價標準，政府對出租汽車行業的監管不力，公眾參與的程度也很低，服務質量難以保證。同時，政府對城市出租汽車公共配套設施建設投入不足，也影響了服務水平的提高。（5）尋租問題。著名公共選擇學派經濟學家布坎南認為，只要政府人為制造短缺，尋租活動就必然發生；只要獲得某種特權的機會是不均等地或隨機在所有人當中分配，就必然有通過游說、疏通去試圖說服主管當局給予優惠或差別待遇達到滿足自利的目的[4]。政府通過發放經營牌照的方式對出租汽車進行管制，不可避免地會產生尋租活動。首先是獲得經營牌照的尋租行為，即對管制結果的尋租。目前，政府的準入管制和總量控制政策，使得出租汽車經營牌照成為了一種稀缺資源，很多城市一個出租汽車經營牌照的價格遠遠超過出租汽車本身的價格。其次是對決定發放經營牌照職位的尋租活動，即對管制權力的尋租。只要出租汽車經營牌照是有限制的，出租汽車管理部門就會成為人們向往的肥缺。最后是對政府獲得的有關出租汽車各項收入的尋租，即對管制收益的尋租。拍賣出租汽車牌照，政府可以獲得一筆收入，但由于沒有建立公開透明、接受監督的公共財政制度，貪污、挪用、浪費等情況會經常發生。尋租活動的結果只能是社會資源和社會財富的浪費。

2存在問題的成因分析

出租汽車客運行業管理存在的主要問題，是歷史、體制、社會環境等多方面原因造成的。（1）法制建設滯后。目前，在城市出租汽車管理方面沒有全國統一的法律和行政法規，各地交通主管部門和道路運政機構在行政執法中，往往出現無法可依、無章可循的局面。在企業任意轉移經營風險、增加司機負擔等方面沒有明細具體的管理依據來約束、監督和處理，管理部門在駕馭市場、規范市場、應急處置方面，顯得力不從心，缺乏一種長效管理、綜合治理機制。（2）管理體制不順。當前，對于城市出租汽車管理，各級政府特別是省、市、縣的管理職責沒有理順，上級行業管理政策有利就執行，不利的就不執行，造成政令不暢。交通部門內部也存在職責不清、管理范圍不明的問題，有的單設出租汽車管理機構與運管機構相對獨立，有的為運管處的二級單位，也有的為運管處內部科室，且多為事業單位。（3）管理措施乏力。部分地方只重視收取有償使用費，不重視經營權的監管；有的地方只重視經營權的配置，沒有對經營權的后續管理采取有效措施，對擅自租賃、轉讓打擊不力；有的地方經營權的配置方式方法簡單，沒有充分考慮企業的資質和服務質量。（4）權責關系不清。目前多數出租汽車企業存在著主體不明、責任缺位、關系不清的問題。出租汽車管理部門和出租汽車客運企業之間僅僅是一種經營權的買賣或劃撥關系，而企業一旦取得一定期限的經營權，便成為產權的實際擁有者，管理部門對其基本沒有約束、監督和控制的手段。不少企業將經營權變相轉讓、租賃給個人，造成經營權、生產工具產權不明晰，經營機制和管理制度流于形式，不履行企業應有的責任和義務。

建立科學的城市出租汽車行業管理體制

筆者通過對英國、日本等國家和香港地區城市出租汽車行業管理實踐的研究發現，各地雖然在管理模式上不盡相同，但大致可歸納出3個共同點：一是出租汽車普遍實行綜合化管理，事權清晰，責任明確；二是出租汽車行業法制完善，監督機制健全，法治化程度高；三是城市出租汽車行業管制的發展趨勢是在總體放松進入限制的同時，全面加強了出租汽車經營者、司機執業標準的管制，以及車輛安全標準管理，從而保證了服務質量和安全水平[5,6,7]。這些管理經驗為我國城市出租汽車行業管理體制的改進提供了有益的啟示。借鑒先進經驗和結合我國的具體情況，筆者提出建立科學的城市出租汽車行業管理體制的基本思路是：政府對城市出租汽車行業的管理要強化宏觀調控，應把城市出租汽車發展和管理納入公共交通運輸體系中，列為公共政策的優先之列，擔負起積極干預、宏觀調控的責任，建立健全相關法律法規體系，推進體制機制創新，優化行業發展外部環境，形成法律健全、規范有序、服務滿意、監管有效、和諧穩定的城市出租汽車行業發展格局，有效發揮出租汽車在城市綜合交通運輸體系中的作用。其具體措施有以下幾個方面：

1建立健全相關法律法規

依法行政要求行使權力必須要有法律依據。近年來，國家先后出臺了一系列加強出租汽車行業管理的規范性文件，對于促進出租汽車行業發展，維護社會穩定發揮了重要作用，但這些文件還帶有明顯的階段性特征，缺乏長期性和連續性。從長遠看，應加快制定涉及出租汽車管理的法律法規，將出租汽車管理納入法制化軌道，解決有關法律法規建設滯后問題。（1）盡快制定新的出租汽車管理辦法。根據目前出租汽車管理和發展面臨的新情況新問題，盡快制定新的出租汽車管理辦法，或者管理條例，依法規范各地出租汽車的經營管理行為，協調政府主管部門、公司、司機和消費者的關系。出租汽車管理辦法或條例應當結合我國出租汽車管理和發展的總體思路與方向，明確出租汽車行業管理體制、主管機構性質、市場定位、各方面權利義務、市場準入和退出、經營權出讓、打擊非法營運、各主體的責權利和法律責任等重大事項。（2）規范地方性相關政策法規。以出租汽車管理辦法或條例為上位法，清理規范各城市人民政府已經制定實施的地方性出租汽車管理的相關政策法規。

2改革創新管理體制和機制

在城市出租汽車行業管理過程中，政府應當充分發揮市場機制作用，調整城市出租汽車管制內容，解決市場壟斷、權力尋租、價格調整、服務質量、“黑車”治理等重點難點問題，建立起權責統一、決策科學、管理順暢、監督有力的管理體制和機制，滿足城市居民便捷、高效、安全出行的需求，維護行業健康可持續發展。（1）改革市場準入和退出制度。一是加強對從業人員的準入考核。二是改革對經營主體的限制。建議在出租汽車市場經營主體的準入選擇中，采取公車公營與個體經營相結合，逐步淘汰承包經營和掛靠經營模式。三是建立嚴格的退出機制。要明確出租汽車經營權的使用期限，期限屆滿后，由政府收回出租汽車經營權，重新進行特許投標。還要從服務質量和服務規范方面對經營者進行規范，對服務質量不達標的經營者，政府可以強制收回其經營權，真正實現出租汽車經營的優勝劣汰。（2）制定科學合理的總量控制政策。一個城市的出租汽車需求量涉及多方面的因素，得出一個完全科學的數字難度較大，但是可以從程序上保障相對的科學和合理。可以讓公眾和出租汽車司機參與政策的制定，合理安排、調節控制好出租汽車的總量、比例和投放速度。數量控制政策應是一個有進有出動態控制，應隨著社會生活和公眾需求的變化而不斷調整，既要滿足群眾出行需要，又要有利于維護出租汽車市場競爭秩序，保護出租汽車從業人員的合法權益。（3）建立公開透明的價格調整機制。公開透明是行政權力運作的一種環境和狀態，指的是政府的行政活動要依據法律的規定，在一定范圍內向公眾和社會公開[8]。建議政府管理部門在充分掌握供需情況的前提下，制定公平合理的調價方案，妥善協調和保障各方利益。要建立健全公眾參與、專家咨詢論證相結合的決策機制，公開舉行價格聽證會，由相關單位推薦聽證會代表，公開聽取各方面特別是廣大消費者的意見、建議和要求，給百姓一本明白賬。（4）加強服務質量和安全監督管理。政府對出租汽車管制應以增進社會福利為目標，將管制的重心轉移到質量管制、安全管制上來。要逐步建立以公共服務為導向、科學合理的評估考核指標體系。對現有出租汽車經營企業，要按規定對其經營行為進行規范，逐步建立起星級評定體系，并利用車輛顏色等外部特征對各類車加以區分。要推廣出租汽車品牌經營戰略，對星級高的企業、個體標兵車實施經營權延長的獎勵政策，引導經營者不斷提高服務質量和水平。對新增運力，要推行服務質量招投標制度，完善經營權配置方式，向星級高的出租汽車公司和整體素質高的個體經營者傾斜。要加強基礎工作，完善出租車公司和駕駛員的質量信譽檔案，設置一套比較客觀、準確的指標體系，把對服務質量的定性要求轉化為定量指標。要健全完善GPS管理系統，加強出租汽車的動態管理，為企業精確、實時掌握車輛動態、隨時鎖定位置、進行智能調度、推廣電話預約、保障司機安全等打下堅實基礎。（5）嚴厲打擊非法運營車輛。建議政府直接牽頭，成立以交通、公安、城建、工商等部門為成員的整治工作小組，形成上下左右通力合作、齊抓共管的態勢，加大對“黑車”、“摩的”、“三輪車”等非法營運車輛的專項整治力度，逐步取締無證車輛。另外，要積極探索建立打擊與疏導相結合的出租汽車長效管理機制，對城郊各區以及城鄉結合部等非法營運車輛較多的地方，通過延長公交線路、延長公交運營時間等方式，更好地滿足人民群眾的出行需要，從根本上杜絕非法營運車輛產生的根源。（6）加強行業協會建設。在出租汽車行業中，要保障各方的權益，需要不同利益集團之間的公平競爭和博弈。通過加快出租汽車行業協會建設，可以將分散的出租汽車司機凝成一股強大的力量，建立行業協會與政府行政管理部門對話機制，就制定規則、保護權益、維護秩序、考核體系、民主監督和車位定價等方面，向政府有關部門反映協會成員的意見和要求，共同搞好出租汽車市場的管理和服務，依法維護出租汽車經營者和從業人員的合法權益。出租汽車行業協會也應當制定行業職業規范和信用管理制度，并監督其成員遵守。行業協會還需承擔一些教育培訓和管理職能，在政府部門和出租汽車公司之間發揮有效的橋梁作用，促進全行業的健康發展。同時，政府也要積極地厘清政府管理職能和行業自律管理職能的關系，凡是政府不該管或不便管的事，應盡量交由行業協會管理。

3加強配套公共設施建設

政府在城市出租汽車行業發展中，要加大出租汽車配套公共設施建設力度，改善出租汽車經營條件，為行業發展創造一個良好的發展環境。政府應在汽車站、火車站、機場、港口等交通樞紐建設出租汽車專用通道或停車場，在市區主要路段、大型居民區、商業中心附近加快出租汽車停靠站點或港灣式候客通道建設。此外，應規劃建設一批出租汽車服務中心，設置飯店、廁所、洗車、修車、醫務室、治安室、信息點和違章處理點等項目，為忙忙碌碌的司機解決一些實際問題。同時，發揮科技在生產和管理中的作用，加大城市出租汽車信息化建設力度，大力支持出租汽車智能化建設，加強公安、交通、保險等部門之間的信息交換，提高管理效率；重視信訪、投訴、咨詢系統建設，不斷提高服務能力和水平，切實維護行業穩定，確保行業健康有序發展。

結論

本文根據政府管制理論和市場經濟特點，對我國城市出租汽車管理現狀和普遍存在的問題進行了分析，并提出推動城市出租汽車行業管理改革的建議和措施，包括建立健全法律法規、改革創新管理機制、加強配套基礎設施建設等內容。本文一些建議與現行政策并不一致，或許能為今后的城市出租汽車行業管理起到一些有益的借鑒作用。