都市交通補貼模式抉擇

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本文作者：趙源歐國立作者單位：北京交通大學

城市軌道交通營運階段性特點

城市軌道交通在運營期的不同階段，其運營特點如客運量、資源使用效率等方面有較大差距，在對城市軌道交通的財政補貼政策的研究過程中，應充分考慮不同線路的這種客觀差異。此外，在未來新增的軌道交通運營中，由于投資主體多元化的趨勢，也必將引入新的運營商，這就意味著，制定對城市軌道交通的財政補貼政策時，應按照城市軌道交通在其運營周期中所處的不同階段，進而根據不同發展階段所具備的不同運營特點來討論其財政補貼政策。鑒于比較國內其他大城市軌道交通而言，北京城市軌道交通運營的時期最長（北京地鐵1、2號線始建于1965年7月，1971年正式運營，是我國歷史最長的地鐵線，迄今已運營了30多年）。對于北京城市軌道交通營運的分析將會具有代表性和典型性，因此，本文以北京城市軌道交通為例來分析城市軌道交通的營運特點。圖1、圖2是由北京市地鐵1、2號線2003年至2005年運營的數據、13號線和八通線歷年運營的數據構成的客流量-總支出趨勢圖和客流量-人次支出趨勢圖（由于缺乏2003年八通線的經營成本數據，因此不考慮其對人次經營成本-運量關系的影響；由于13號線2003年的人次經營成本處在異常高位，因此在分析中將其剔除）。由趨勢圖的變化趨勢可以得出如下結論：在軌道交通運營的初始階段，隨著客流量的增加，總支出的上漲幅度遠大于運營平穩階段，成本對客流量的變化相對最為敏感；隨著客流量的逐步上升，經營成本對客流量的敏感程度則逐漸下降。人次支出在軌道交通不同階段的水平隨著客流量的增加而下降，并且二者之間呈現對數函數關系。這說明，在軌道交通線路的運營初期，由于未達到經濟規模，行車及線路使用效率低，運營的初始階段人次支出較高；而在運營進入平穩階段后，行車及線路使用效率提高，資源得到比較充分的利用，人次支出較低。根據城市軌道交通在其運營期的不同階段表現出的特點，可以將城市軌道交通的發展分為初始運營階段、運營成長階段和運營穩定階段，三個運營階段的不同客流和成本特點如下。（1）初始運營階段。新增的軌道交通線路很難在某個會計年度的初始日開始運營，而且在新增線路初始運營時期，線路周邊人口規模、人們出行習慣及與其他交通方式的銜接等因素尚未因線路的開通而有顯著變化，會使得該階段的客流量較小。但為滿足提供普遍服務的需要，行車密度和相應的人員配備有最低要求，因此該階段軌道交通的營運成本受行車密度和客流量的影響很小。（2）運營成長階段?？土髁吭龇^大，處于快速上升階段，隨著客運量的增加，總支出增長較大；其行車密度所代表的運輸服務能力尚未完全釋放，有很大增長空間。電力成本、列車運行成本、車輛維修成本、線路維修成本對于行車密度和客運量的變化非常敏感。（3）穩定運營階段?？土髁吭龇淮?，其行車密度所代表的運輸服務能力已經基本達到飽和，早晚高峰期較長。虧損額的減少主要依賴于票款收入的增加和運營成本的降低，而線路服務規模的增長空間不大。城市軌道交通運營成本對于變量的變化反應較為平緩，基本為線性對應關系。經計算，以上軌道交通的三個不同階段標準成本A*見表1。

城市軌道交通補貼的總體框架及模式總結

根據城市軌道交通的經濟屬性，對于城市軌道交通補貼政策的最低要求是保證軌道交通企業的持續經營，保障社會公共需求的滿足，則補貼最根本的依據就是基于軌道交通運營標準成本的成本補償額。將票款收入和政府同軌道交通企業共同認可的標準成本差額，作為補貼的基準額。在此基礎上制定的有期限的長期承諾補貼機制，不僅可以維持運營企業的經營，還將給軌道交通企業提供長期有效的激勵方式。這樣的補貼機制避免了政府與企業每年都要為補貼大小討價還價的成本；也避免了每年都要核算企業的經營成本真實程度的監督成本；同時避免了每年企業在降低成本之后要面臨減少補貼的現象，可以在合理經營周期條件下，給企業提供長期降低成本的激勵動機。設軌道交通企業的補貼額為S，軌道交通運營收益為B，則有：S＝A*B＝A*Σpxσx式中px為第x個收費區段的票價；σx為第x個收費區段的客流量。根據我國現行的軌道交通運營政策，軌道交通運營的成本補償來源主要為票款收入和政府的財政支持。如北京地鐵1、2號線，從其2003年至2005年的收入情況看，地鐵營運公司的收入主要由票款收入和財政補貼構成。其中，票款收入占了絕大多數，并且在總收入中所占的比重也逐年遞增，到2005年甚至達到了97％。因此這里，B取為軌道交通運營的票款收入。一般說來，國內外其他大城市采用的軌道交通補貼模式總結歸納起來一般有如下三種：（1）按照成本補償補貼模式。政府在進行補貼時，需充分考慮企業的經營成本，企業通過政府補貼獲得成本補償，以保持運營虧損期間的盈虧平衡(即軌道交通公司的持續運營)。當然，根據投融資情況的不同，不同投資主體對于利潤的要求，也可以考慮依據其資本回報率確定運營企業的微利潤水平。（2）按照運營績效補貼模式。政府給予財政補貼時，充分考慮軌道交通對于社會的貢獻率，在確定補貼額時，重點考慮如軌道交通分擔率、客運周轉量等社會效益指標?？蓪⑵髽I利潤作為總成本考量的一個組成部分，企業通過運營績效評估，獲得政府相應的補貼，可達到運營虧損期間的盈虧平衡，甚至可得到其“合理回報率”。（3）按照成本專項補貼模式。對于引起軌道交通公司運營虧損的直接構成要素，如動力能源、人工成本、技術升級等給予補貼。由軌道交通公司通過其他渠道或方式解決其余部分，如采用一定的政策，使經濟外部性內部化，進而使軌道交通公司得到相應的收益以彌補虧損。但政府的補貼應保證企業有足夠的現金流，保持資產適當的流動性，以能夠對外舉債。

城市軌道交通不同運營階段的補貼模式選擇

財政補貼的本質是協調私人需要與公共需要矛盾的手段或方式，是政府經濟職能的延續。在政府和微觀經濟主體有清晰的財產界限的前提下，政府出于維護公共利益的目的，干預微觀經濟主體追求經濟利益的活動，從而產生補貼行為。補貼的實施導致利益的再分配。補貼是政府干預經濟的一種手段，從世界各國情況來看，對城市軌道交通補貼是一個普遍的經濟現象。財政補貼主要受社會公眾、政府、軌道交通企業三方面因素的影響，即軌道交通財政補貼政策的確定需全面考慮社會公眾對于軌道交通票價的承受能力、企業對補貼的依賴程度和政府對財政補貼的承受能力，這形成了城市軌道交通補貼模式構件的約束性條件。這三者之間的關系如圖3所示。因此，需要在該約束下結合城市軌道交通在不同階段的營運特點，選擇不同的軌道交通補貼模式，構建城市軌道交通在不同營運階段的補貼模型，如圖4所示。在城市軌道交通的運營初始階段，需要政府政策的強力引導。由于軌道交通屬于城市重要基礎設施，其前期的立項審批、線網站點和交通容量規劃、工程設計等工作是由政府相關部門決定的，而此后的資金籌集方式（投融資模式選擇）、建設開工時機選擇、運營時間安排等也是由政府相關部門進行決策的。所以軌道交通運營初始階段的盈利水平（虧損程度）是由政府的政策意圖和決策水平決定的，因此在該階段，政府應承擔軌道交通虧損的主要責任，補貼力度最大：不論公眾承受能力強弱，均采取較低的票價制度（或者給予新線路較大的票價折扣），選擇補貼強度較大的補貼模式（此時，政府的財政承受能力一定是較強的，否則軌道交通項目將被推遲），即在該階段選擇按照成本補償的補貼模式。在城市軌道交通的運營發展階段，同樣需要政府政策的強力引導，如軌道交通項目與常規公交系統的銜接效率問題、軌道交通沿線的土地開發問題等，來幫助軌道交通企業培育市場，增加客流量（主要是誘致性客流的增加）。此時的補貼力度較大，但補貼模式選擇需要統籌考慮政府財政的承受能力和公眾的承受能力問題。如果政府財政的承受能力較強，那么不論公眾的承受能力如何，政府可以采取比較強勢的干預政策，即采取較低的票價制度（或者給予新線路較大的票價折扣），選擇補貼強度大的按照成本補償的補貼模式。如果政府財政的承受能力較弱，而公眾的承受能力較強，政府可以適當提高票價，選擇補貼強度小的按照成本專項補貼模式。如果政府財政的承受能力和公眾的承受能力均較弱，政府適宜采取恰當的票價政策，并選擇補貼強度較大的按照成本補償的補貼模式。在城市軌道交通的運營穩定階段，客流量增幅不大，市場培育已經不是主要矛盾；但仍需考量政府政策的目標指向，即政策引導力度強弱。如果政策引導力度強，如亟需通過支持軌道交通解決交通擁堵、環境保護等問題，補貼力度需較大。此時，如果政府財政的承受能力較強，那么政府可以采取整體線網的票價水平偏低的票價制度，選擇按照運營績效補貼模式，以激勵運營企業更積極的完成政府的政策目標，挖掘企業潛力，提高運營效率。如果政府財政的承受能力較弱，而公眾的承受能力較強，政府可以適當提高票價，并選擇激勵性較強的按照運營績效補貼模式。如果政府財政的承受能力和公眾的承受能力均較弱，政府適宜采取恰當的票價政策，并選擇補貼強度小的按照成本專項補貼模式。如果政策引導力度較弱，補貼力度相應較弱。此時，如果政府財政的承受能力較強，那么政府可以采取整體線網的票價水平偏低的票價土地資源（通過租用土地變成大農場主），通過農產品產地源頭控制，掌控農產品資源，突破傳統的流通組織模式，實現“流通組織者+生產者”的創新；二是全產業鏈重產品資源模式如圖3所示，即控制產品資源及流通渠道，流通組織者發揮采購中心的作用，同時又服務于產業鏈下游消費群體，擁有強大營銷能力以保證源源不斷的訂單，實現控制產品資源及流通渠道的主導權。該模式實現方式是培養大規模流通企業，使其充當農產品流通組織者角色，但又突破傳統的流通組織者，實現“流通組織者+生產者”的創新，通過全產業鏈重土地資源模式和全產業鏈重產品資源模式實現農產品產地源頭控制，掌控農產品資源，實現對農產品產業鏈的控制主導權。同時面向供應鏈下游重點服務于需求量大、品種豐富的機關團體、學校食堂、酒店餐飲、超市等消費群體，從而形成農產品供應源和供應鏈消費末端的直接對接，縮短流通渠道，實現農產品全產業鏈流通過程優化。通過全產業鏈重產品型流通組織模式創新，引導傳統生產方式的改變，促進流通組織規?；?，縮短流通渠道，保障農產品質量安全，實現價格控制的主導權，解決當前農產品價格、質量安全、農民增收的問題，降低農產品流通成本，提高物流效率。

結論

本文打破了以往純物流或純流通視角來研究農產品問題，而是基于全產業鏈的視角，以控制產品為手段，以物流作載體，通過全產業鏈重產品型流通組織模式創新，引導傳統生產方式的改變，促進流通組織規?；s短流通渠道，保障農產品質量安全，實現價格控制的主導權，解決當前農產品價格、質量安全、農民增收的問題。