西部環境法律機制建立與優化

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西部地區環境法律體系建設現狀不足之處環境法律體系在立法過程中分為橫向體系和縱向體系。環境法體系的縱向體系為：憲法相關條款，環境保護法和其他法律中的環境與資源保護條款，環境與資源保護行政法規，環境保護地方性法規以及部門規章，環境保護地方政府規章；環境法體系的橫向結構為：憲法，環境保護法，環境與資源保護單行法和環境標準。區域性環境保護的立法不足主要體現為：縱向體系中環境與資源保護行政法規、環境保護地方性法規以及部門規章、環境保護地方政府規章量少質低；橫向體系中環境與資源保護單行法雜亂且環境標準較低；環境法違法成本低，實施力度不足；群眾環保意識薄弱。環境具有自然和社會雙重屬性，完善西部環境法律，應從自然和社會兩方面入手。

從自然的角度，完善西部法律體系

因地制宜西部地區生態類型多樣，不論水平帶還是垂直帶，都有較大的差異。生態保障應該遵從自然生態規律。如果違背生態規律，建設工作則很難成功，即使在局部是成功的，也缺乏生態系統自我維持的可持續性。因地制宜是本著不同地域、不同管理的原則，實行區域管理制度，最大限度調動當地管理機構的活力，從而科學地保護當地環境。我國對“三河”、“三湖”等環境污染整治的實踐證明，對于特殊地區如污染嚴重區域、自然生態及其脆弱區域，采取因地制宜的方針，環境治理和保護效果明顯。

因時制宜這里，“時”不僅指氣候因子，也指突發性災害。氣候因子是生態系統的一部分，與因地制宜類似，可以對其進行區域性規劃。對于突發性災害的法律規范，應考慮西部具體情況。與中東部相比較，西部地區社會經濟發展水平較低，很多地區至今仍受貧窮和落后的困擾，這導致其現有社會物資儲備不足，預警設備欠缺，預測能力不強，防災、抗災、賑災能力較弱，使得這些地區與其他地區相比自然災害的發生更為頻繁，且災害所造成的損失更大。因此，在西部環境法律條文中應著重強調：防災抗災的經濟政策；緊急狀況下，相應部門承擔的責任和采取的措施；完善預警措施；加強對抗災能力和災后修復的建設。

因資源制宜西部地區含有豐富的礦產資源，許多資源的含量是全國總含量的一半以上。以部分有色金屬為例：2010年，西部地區銅礦的含量約占全國總產量的42．9％，鉛礦64．2％，鋅礦72．8％，鋁土礦59．4％等。但是，由于資金不足、交通欠發達、開采不合理等因素，使得西部地區礦產資源利用率低，開發過程存在安全隱患，產生嚴重的環境問題。中、小型礦山企業對礦石綜合利用程度比較差，大部分小型礦山企業和小礦山根本不進行綜合利用。且開礦采礦過程會產生許多環境問題：廢石、礦山尾礦及礦山固體廢料堆放，毀壞農田、林木和植被，造成環境和資源的破壞；礦山采礦、選礦、冶煉加工，排放大量廢水、廢氣；誘發地質災害和安全事故。礦產資源是我國經濟可持續發展的物質保障和重要的戰略儲備之一。因此，西部地區環境法制建設中，要注意科學勘探，合理采礦，嚴厲打擊違規勘探，杜絕不合理開采。在物種資源和生態保護方面，對特殊的物種尤其是瀕臨滅絕的珍稀動植物，應同時保護其所處地特有的生態環境；在特殊的生態環境方面，如沙漠、戈壁等目前不宜人類居住的地方應以維持其原正常生態功能為最低原則，合理治理；對于未沙漠化的地帶，建立相應的條例，嚴懲破壞行為，鼓勵民眾參與防沙治沙；對于已沙漠化區域，考慮到其上仍存在各種生命形式，具有相應食物鏈和生存法則，治沙方案不合理將破壞原生態，加大治沙難度。因此，法律法規應嚴格規范治沙方案的審核制度。

從社會的角度，完善西部法律體系

將環境與經濟的可持續發展的理念作為西部法律建設的中心思想可持續發展強調的不僅是現實的協調即橫向上的協調，而且是從縱向歷史發展過程即當前需要與未來需要的關系上強調發展，以適應環境保護與資源的需要。現階段環境的無限量供應，使其沒有確定價值。從世界各國的發展經驗以及中國的發展歷程來看，任何“亡羊補牢”式的所謂的“發展”都是一種得不償失的做法。因此，西部地區環境法律應鼓勵環境與地區經濟和社會發展結合，采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環保工作同經濟建設和社會發展相協調。

明確確立公民的環境權《人類環境宣言》提出了環境權的概念，即：人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。公民環境權入憲，能夠使政府對公民環境權的保護有更高的認識，有更高的要求，也產生更高層次的監督。一方面，公民環境權的確立，將與環境相關的權利和責任落實到個人，環境保護和治理從社會責任成為個人責任。同外部不經濟型內部化效果相似，將降低環境治理成本，減少環境破壞。另一方面，由于目前環境法大多是針對公眾利益而言，普通民眾之間的環境糾紛甚至不能在環境法中找到解決依據，公民環境權的確立，明確了民眾環境利益的歸屬，將減輕環境問題訴訟造成的困擾。

執法體系分工明確目前我國的管理制度采取主管和協管的方式，以中央和地方的環保部門為主，以其他部門如國土資源部、林業部、農業部等從旁輔助。但我國主管部門和協管部門的法律權限和職責分工的界定并不明確。造成這種現象的原因之一就是環境資源化?，F在普遍把環境當做是一種資源，在處理同一件事情的時候會產生多個部門同時參與的狀況。比如農業污染，同時屬于環保部和農業部范疇。兩者之間雖經過一定分工，但仍存在職責重復，進而產生人員過剩、機構冗余、辦事效率低等問題。所以，建設完善的西部地區法律法規體系，執法體系應分工明確：由環保部門統一管理，其他部門參與，精簡重復部門，合理增設新部門。

完善西部的地方環境標準管理制度西部生態環境脆弱，容易受到破壞。只是采取國家標準，對西部環境保護不夠全面有效。所以，一方面應提高相關環境標準，省、自治區、直轄市人民政府對其管轄區施行嚴格于國家物排的標準；另一方面加大處罰力度，擴大刑事處罰的范圍和民事、行政處罰力度。

重視普及法律教育全民法律意識、法律素質的提高，是實現依法治國的關鍵和決定因素。西部生態環境復雜、民族眾多、文化多樣，提高法律普及率，有利于新法施行、改善執法狀況。普法的主要途徑有：國家機關、社會團體、企事業單位及其他組織和個人開展普法活動；各級人民政府加強對普法工作的領導，將普法工作納入國民經濟與社會發展計劃，保障普法經費，完善普法設施，加強普法隊伍建設；將西部地區環境法律法規內容寫進課本，提高學生的環境法律意識。

合理的監督制度也是完善西部環境法律體系的重要部分

加大監督的力度加大法律監督的力度，是保障西部地區生態環境建設必不可少的重要環節。具體措施有：縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，增加對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查的頻率；定時對優先污染物（對西部環境造成影響較嚴重的污染物）進行優先監測，且優先污染物的名單要較其他地區嚴格；對一般建設項目環評審批要嚴謹，特殊項目要多方審核通過后才能加以實施等。

三體共用法律監督的主體包括：國家機關、社會組織、公民。其中，國家機關有強制性，在監督體系中起主導作用；社會組織是監督體系中的重要力量；公民是法律監督體系的基礎。國家對監督的作用自上而下，是監督體系的主干線。但是社會組織和公民的作用也不可忽視。在環境管理中，環境管理部門的行為是否到位、是否合法，需要公眾的監督；企業作為市場主體，其外部不經濟性始終是存在的，社會監督更是不可缺少。因此，國家監督為主、社會和公眾監督為輔的三體共用使得監督體系更有效。

結語

為深入實施西部大開發戰略，西部法制建設應致力于構造一個以環境資源承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續社會經濟文化政策為手段的環境友好型社會，不斷吸取西部經濟環境建設中的經驗教訓，修改不合理的部分，加大監督力度，執行未執行的條文，逐漸完善原有的法律體系。

作者：彭艷單位：四川大學建筑與環境學院