地方政府財(cái)政項(xiàng)目支出績效審計(jì)

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摘要：黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)政府績效管理。實(shí)行政府績效管理是創(chuàng)新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和執(zhí)行力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，財(cái)政支出的規(guī)模也逐年增加，為更好地提高財(cái)政資金管理水平、資金使用效率，開展財(cái)政支出績效審計(jì)也是順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展趨勢。文章論述了績效審計(jì)的難點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績效審計(jì)

一、績效審計(jì)概述

近年來，各地按照審計(jì)署的要求，對(duì)績效審計(jì)工作進(jìn)行了許多有益的嘗試。從總體上看，績效審計(jì)尚處于探索階段，究竟審什么、怎么審、如何評(píng)價(jià)，還沒有統(tǒng)一的模式。按照審計(jì)署的工作發(fā)展規(guī)劃要求，績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為評(píng)價(jià)目標(biāo)。績效審計(jì)是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府及其各隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是績效審計(jì)的三個(gè)要素。經(jīng)濟(jì)性指完成該項(xiàng)審計(jì)工作，在投入較少的情況下，能夠獲得較大的成果，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。效率性是指在最小投入情況下，獲得最大的成果。效果性是指通過審計(jì)，是否完成了預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)。

二、政府財(cái)政項(xiàng)目績效審計(jì)的難點(diǎn)

（一）審計(jì)評(píng)價(jià)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

政府財(cái)政項(xiàng)目是政府為完成一定的工作任務(wù)或行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，按法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行審批后，用財(cái)政性的資金進(jìn)行投資建設(shè)的具有公益性的、具備公共服務(wù)目的的項(xiàng)目。各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目千差萬別，衡量的標(biāo)準(zhǔn)也就難以統(tǒng)一。

（二）制度缺乏，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)未統(tǒng)一規(guī)范

對(duì)于政府財(cái)政支出項(xiàng)目的績效審計(jì)，目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，沒有可操作性強(qiáng)的文件進(jìn)行指導(dǎo)，也沒有可供審計(jì)人員使用的規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由于缺乏制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，因此，政府財(cái)政支出項(xiàng)目績效審計(jì)難以深入開展。

（三）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的局限性，知識(shí)面有限

目前，我國政府審計(jì)人員主要還是以財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)為主，同時(shí)具有計(jì)算機(jī)、法律、投資等專業(yè)的復(fù)合型人才較少，在財(cái)政支出績效審計(jì)中，往往涉及多個(gè)項(xiàng)目、多個(gè)行業(yè)，并且專業(yè)性較強(qiáng)，審計(jì)人員的知識(shí)面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財(cái)政支出績效審計(jì)的要求。

三、財(cái)政項(xiàng)目支出績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

由于我國政府的財(cái)政項(xiàng)目較多，從各個(gè)項(xiàng)目完成的目標(biāo)來看，主要分為三類：一是公益性的項(xiàng)目，主要是滿足社會(huì)公共服務(wù)需要，提供公共的產(chǎn)品，這類項(xiàng)目的數(shù)量和所需要的資源在財(cái)政項(xiàng)目中占了大多數(shù)，是財(cái)政項(xiàng)目的主體；二是同時(shí)具備公益性質(zhì)和盈利的項(xiàng)目，比如一些國家壟斷的經(jīng)營項(xiàng)目，政府在提供公共服務(wù)產(chǎn)品的同時(shí)，也要同時(shí)考慮成本、效益；三是競爭性的項(xiàng)目，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展，提高國家綜合國力，由國家參與投資，以利潤最大化為目標(biāo)。隨著政府公共財(cái)政體制的建立和進(jìn)一步完善，競爭性的項(xiàng)目在財(cái)政投資項(xiàng)目中所占的比重將越來越少。因此，應(yīng)主要從項(xiàng)目取得的社會(huì)效益著手，來設(shè)計(jì)項(xiàng)目支出績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

（一）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是用以評(píng)價(jià)被審計(jì)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)、效率性和效果性的合理的，可達(dá)到的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況確定評(píng)價(jià)內(nèi)容、設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

1、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備如下特征：一是客觀性。指評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是隨意捏造的，而是符合客觀事實(shí)、現(xiàn)實(shí)的，它的確定不受其他單位和個(gè)人的影響。二是相關(guān)性。指評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)反映績效報(bào)告使用者所需要的，與信息使用者的需求是密切相關(guān)的。三是代表性。指評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能夠反映項(xiàng)目的所有重要事項(xiàng)和主要方面，具有廣泛的代表性。四是明確性。指評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具體、清晰，不能模棱兩可、含糊其辭，必須表述明確。五是可比性。指同類項(xiàng)目的同類審計(jì)事項(xiàng)所應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的，即使是不同類項(xiàng)目，但是審計(jì)項(xiàng)目是相類似的，也應(yīng)使用一樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2、按照上述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的特征，可以設(shè)定如下評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是國家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度。二是國家和自治區(qū)有關(guān)政策規(guī)定制訂的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、方針政策，如國家的國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策、國家的產(chǎn)業(yè)政策。三是經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算績效指標(biāo)和績效計(jì)劃。預(yù)算是按照一定程序編制并經(jīng)過權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，具有法律約束力，同時(shí)，預(yù)算明確了收入和具體的支出要求，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)管理、使用財(cái)政資金的要求作了具體規(guī)定，包括：

(1)財(cái)政資金收支管理要求。如預(yù)算中對(duì)非稅收入征收、繳庫要求，對(duì)財(cái)政資金實(shí)行國庫集中支付或財(cái)政授權(quán)支付的要求，對(duì)相關(guān)采購項(xiàng)目實(shí)行政府采購的要求，提高資金使用效果的要求。

(2)財(cái)政資金的支出標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額。科學(xué)的預(yù)算往往都以合理的支出標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，各部門的人員支出、公用支出等都有科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出也有經(jīng)調(diào)研、論證的項(xiàng)目開支標(biāo)準(zhǔn)。

(3)財(cái)政資金的支出用途。隨著預(yù)算的細(xì)化，預(yù)算對(duì)各部門的各項(xiàng)資金支出規(guī)定了具體的用途，哪些用于基本支出，哪些用于項(xiàng)目，哪些用于甲項(xiàng)目支出，哪些用于乙項(xiàng)目支出，在預(yù)算中都有明確的體現(xiàn)。

(4)財(cái)政資金的支出時(shí)限。預(yù)算確定的財(cái)政資金支出應(yīng)在本年度內(nèi)實(shí)施，年度結(jié)束時(shí)未能完成的支出，應(yīng)將結(jié)余資金收回財(cái)政納入下年度預(yù)算重新安排使用或?qū)⑽赐旯ろ?xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。四是上級(jí)主管部門制定的政策，相關(guān)要求。這類標(biāo)準(zhǔn)往往是經(jīng)過上級(jí)管理機(jī)關(guān)制定的、要求本行業(yè)內(nèi)單位或人員遵守的標(biāo)準(zhǔn)，一般比較清晰、準(zhǔn)確，具有一定強(qiáng)制性。五是被審計(jì)單位自行制定的標(biāo)準(zhǔn)，如可行性報(bào)告、預(yù)算、目標(biāo)、計(jì)劃、定額、技術(shù)指標(biāo)等。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)審計(jì)結(jié)果和確定的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同行業(yè)的具體情況設(shè)計(jì)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)的績效情況進(jìn)行定量或定性評(píng)價(jià)，保證績效審計(jì)的科學(xué)、合理、客觀、公正。不同的財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及我們需要使用何種評(píng)價(jià)指標(biāo)，是不同的，需要根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行確定。目前，從我國財(cái)政支出項(xiàng)目總體來看，項(xiàng)目的決策、執(zhí)行以及項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理等方面的指標(biāo)是績效評(píng)價(jià)需要關(guān)注的重點(diǎn)。

1、項(xiàng)目的決策評(píng)價(jià)指標(biāo)

審計(jì)人員應(yīng)主要關(guān)注：一是決策的程序是否合規(guī)，項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批是否按照法規(guī)規(guī)定的程序要求來實(shí)施，是否開展了可行性研究或者組織專家進(jìn)行評(píng)審，確保項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性，經(jīng)得起檢驗(yàn)；二是項(xiàng)目是否具有公共性，政府項(xiàng)目應(yīng)具有公共產(chǎn)品屬性，是為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，而不是以利潤最大化為目標(biāo)的競爭性項(xiàng)目；三是項(xiàng)目必須與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，能夠有力量使項(xiàng)目具有實(shí)現(xiàn)的可能性，并合理確定項(xiàng)目實(shí)施的最佳方案和目標(biāo)；四是項(xiàng)目確定的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益的目標(biāo)可以通過一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合的評(píng)估。

2、項(xiàng)目的執(zhí)行指標(biāo)

審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注：一是項(xiàng)目所完成的工程量，財(cái)政支出項(xiàng)目是否按照所設(shè)定的工作量予以全部完成；二是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，主要是項(xiàng)目是否按照規(guī)定的時(shí)間來按時(shí)開展、完成，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的建設(shè)情況；三是項(xiàng)目完成的質(zhì)量，主要是項(xiàng)目的質(zhì)量是否按照規(guī)定要求來完成的，質(zhì)量是否合格；四是項(xiàng)目所達(dá)到的技術(shù)水平，主要是項(xiàng)目技術(shù)是否先進(jìn)，達(dá)到國內(nèi)、國際先進(jìn)水平；五是項(xiàng)目管理、組織水平，主要是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目的管理、組織、協(xié)調(diào)等情況，組織管理是否科學(xué)。

3、項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理方面的指標(biāo)

審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注：一是預(yù)算完成率。主要通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之比來衡量，預(yù)算完成率越高，資金使用越及時(shí)，效果越明顯。二是資金到位率。在某一時(shí)點(diǎn)，實(shí)際到位資金占全部預(yù)算資金的比率，主要評(píng)價(jià)財(cái)政資金的落實(shí)情況。三是資金到位及時(shí)性。主要評(píng)價(jià)各項(xiàng)資金按計(jì)劃時(shí)間或工作進(jìn)度到位情況，確保項(xiàng)目的資金需求，避免資金閑置浪費(fèi)。四是資金節(jié)約率。通過加強(qiáng)管理，在確保完成工作任務(wù)的情況，節(jié)約的資金占預(yù)算的比率，反映項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和執(zhí)行水平。五是資金閑置率。因預(yù)算安排不合理、資金撥付不及時(shí)、工作進(jìn)度緩慢、管理不善等非正常原因，形成的閑置資金占全部預(yù)算的比例。該指標(biāo)越高，說明資金滯留、閑置越多，影響使用效果。六是預(yù)算細(xì)化程度。部門預(yù)算中列示具體預(yù)算支出項(xiàng)目和公共資金使用目標(biāo)的明細(xì)程度。預(yù)算越細(xì)化，越便于加強(qiáng)管理和控制，提高預(yù)算執(zhí)行水平。七是財(cái)政資金保障程度。在某實(shí)際可能的支出中，財(cái)政資金所占的比重。該指標(biāo)過低，說明財(cái)政資金不能保障提供相應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要；該指標(biāo)過高，則存在較多結(jié)余，說明預(yù)算分配不夠科學(xué)。

參考文獻(xiàn)：

[1]審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃.

[2]某市本級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)相關(guān)文件.

作者：廖文正 單位：桂林市審計(jì)局