推進農(nóng)業(yè)保險政策管理制度化

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作者：尹義坤呂海天單位：吉林大學軍需科技學院黑龍江省農(nóng)墾總局黨委組織部

引言

農(nóng)業(yè)保險是以農(nóng)業(yè)為對象，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支付保險費為代價，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中由于災(zāi)害所造成的經(jīng)濟損失，合法地轉(zhuǎn)移給保險公司的一種制度安排。從分類上說，目前我國農(nóng)業(yè)保險有兩種基本類別，即商業(yè)化保險和政策性保險。其中，政策性農(nóng)業(yè)保險是一種通過個人投保和政府補貼保費方式，利用保險公司商業(yè)運作的險種。它屬于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種政策工具，實質(zhì)上是政府對農(nóng)業(yè)的凈投入。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性保險業(yè)務(wù)發(fā)展方興未艾，涉農(nóng)保險制度逐步規(guī)范，多元化農(nóng)業(yè)保險發(fā)展格局初露端倪。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項保險業(yè)務(wù)缺失。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一把雙刃劍，既有可能給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來豐厚的收益增量，也有可能給農(nóng)戶帶來較大的經(jīng)濟損失，因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整充滿著風險，尤其是對涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本品具有投入大、回收期長和專用性強等特點的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其風險更大。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項保險業(yè)務(wù)缺失的實情下，農(nóng)民沒有規(guī)避轉(zhuǎn)換風險的條件，因此，他們在決定是否進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時會陷入“囚徒困境”的兩難選擇。大多數(shù)理性農(nóng)民通常做出風險最小的選擇——放棄農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這就使得消費者總效用必然位于低水平的無差異曲線上，進而居民生活滿足感被降低；農(nóng)產(chǎn)品價格總水平被拉高，使消費者實際收入水平降低進而形成收入效應(yīng)，催生消費者剩余減少，拉低居民的幸福指數(shù)；生產(chǎn)者因為維持問津者少的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安排，放棄農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，促使農(nóng)產(chǎn)品市場超額利潤無法得到變現(xiàn)，引起生產(chǎn)者剩余減少。消費者剩余和生產(chǎn)者剩余同時減少的結(jié)果通常表現(xiàn)為社會總福利的無謂損失，導(dǎo)致社會總福利水平降低，進而影響和諧社會的進程。因此，需要開辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項保險業(yè)務(wù)，為農(nóng)民及時開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定基礎(chǔ)保障。

農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的主要問題

1、農(nóng)業(yè)政策保險運行方式不合理目前，我國農(nóng)業(yè)政策保險的運行方式是依托商業(yè)保險進行市場化運作，由于農(nóng)業(yè)政策保險的非贏利性惠農(nóng)目標與商業(yè)保險公司利潤最大化目標不完全一致，因此，商業(yè)保險公司常常采取不積極的方式運行農(nóng)業(yè)政策保險，在理賠時經(jīng)常利用農(nóng)民對保險信息了解不足而設(shè)置障礙，進而達到以犧牲參保農(nóng)民利益的方式獲得利潤增量，由此說明，農(nóng)業(yè)政策保險委托商業(yè)保險公司運行的方式不合理，即使是農(nóng)業(yè)保險制度相對比較成熟的美國，也從沒有把農(nóng)業(yè)保險完全交由商業(yè)保險公司經(jīng)營。保險公司面對日趨激烈的市場競爭，根本無法顧及農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的保障作用。從長遠來看，商業(yè)保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式有較大的局限性。

2、巨災(zāi)風險分散制度尚未建立理論上說，市場與自然因素對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都有著十分顯著的影響，從實證情況看，由自然力量導(dǎo)致的巨災(zāi)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的壞破力最大。目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多半是建立在設(shè)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的，這就意味著在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，農(nóng)民需要對生產(chǎn)性耐用資本品支付高額的建設(shè)成本，一旦發(fā)生巨災(zāi)，資本品將要遭到嚴重破壞，甚至失去生產(chǎn)功能，在巨災(zāi)風險分散機制缺失的條件下，生產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與重建都由農(nóng)民完全承擔，由此會使農(nóng)民負債累累。目前，以國家財政支付為主體，旨在分散巨災(zāi)風險的制度尚處于探索階段，雖然個別地區(qū)開始試行巨災(zāi)風險分散工作，但是就全國整體而言，一整套成熟的巨災(zāi)風險基金和再保險制度安排尚未出爐，在相當程度上約束著農(nóng)業(yè)保險業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3、供求失衡制約了農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展一方面，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足。由于農(nóng)民風險意識淡薄、保費負擔能力有限等原因，使當前農(nóng)業(yè)保險并未成為多數(shù)農(nóng)民的普遍選擇。另一方面，保險公司少且對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給相對短缺。目前，國內(nèi)開辦規(guī)模農(nóng)業(yè)保險只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司兩家，兩者的保險產(chǎn)品均沒有開辦與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的保險產(chǎn)品。在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性保險品的經(jīng)營中，居高不下的賠付率已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險日漸萎縮，那么，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的風險比生產(chǎn)性風險還要高一籌，由此，商業(yè)保險公司對開辦涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的保險品望而生畏進而退避三舍。

4、農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策帶來潛在問題目前，國家各級財政對種養(yǎng)兩業(yè)進行固定比例的保費補貼，在有力地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的同時，也引發(fā)一些潛在的問題。一方面，從現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保費構(gòu)成結(jié)構(gòu)看，20%份額由農(nóng)民承擔，80%份額來源于國家、省、市和縣級財政，固定比例財政保費補貼給地方財政帶來很大的壓力，使原本財政吃緊的糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧基地和貧困縣等地方財政更加緊張；另一方面保費補貼僅僅是針對大農(nóng)業(yè)范疇的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)進行補貼，而對林業(yè)和漁業(yè)幾乎沒有問津，這不利于引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步羈絆農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變。

5、農(nóng)業(yè)保險有效支持政策不足首先，涉農(nóng)保險公司缺少成本方面的政策支持。目前保險公司的一切運營負擔和管理成本缺乏相關(guān)政策的有效支持，使得大災(zāi)風險的準備金在扣除成本之后所剩不足，在應(yīng)對大災(zāi)大難時顯得乏力，由此導(dǎo)致涉農(nóng)保險公司不愿意再增辦高風險的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)的保險業(yè)務(wù)。其次，涉農(nóng)保險公司得不到稅收政策的優(yōu)惠。縱觀世界發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險，它們普遍的做法是對各類農(nóng)業(yè)保險品都給予免除稅收的政策支持。目前，我國涉農(nóng)保險公司還沒有得到稅收政策的優(yōu)惠。

對策建議

1、加強政府政策的支持政府對農(nóng)業(yè)保險至少應(yīng)在三方面給予政策支持。首先，政府出資建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整風險基金（至少應(yīng)該包含初始資本和準備基金）。涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)業(yè)保險相關(guān)計劃都應(yīng)該由政府出資建立風險基金，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難易程度和農(nóng)業(yè)保險相關(guān)計劃與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)聯(lián)度為依托，細化風險基金的比例；其次，政府為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項保險支付運營和管理費以及保險費補貼，為保險公司開辦此項業(yè)務(wù)提供政策支持。最后，實行稅收優(yōu)惠政策。一則對重大基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會需求大且關(guān)乎百姓基本生活的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整保險項目，政府應(yīng)該給予免稅待遇；二則對一般性的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整要給予低稅優(yōu)惠；三則對涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的其它涉農(nóng)保險產(chǎn)品應(yīng)該給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠。

2、推進農(nóng)業(yè)保險政策管理制度化目前，農(nóng)業(yè)保險主要由“國十條”和中央一號文件中的涉農(nóng)部分予以管理，印證我國農(nóng)業(yè)保險是由政策進行管理。政策與制度存在一定的區(qū)別，政策往往因為作用的時間較短而使得其效能有限，制度一般在一定時間內(nèi)不變，從而使制度效用能得到充分的積累和功能有效的釋放，容易使既定目標得以實現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)保險制度化方面，無論是發(fā)達國家或是保險業(yè)健行的發(fā)展中國家，它們的做法都是以相關(guān)制度作為農(nóng)業(yè)保險運行的后盾。據(jù)此，我國應(yīng)該借鑒外國有益經(jīng)驗，推進我國農(nóng)業(yè)保險政策管理制度化工作。

3、構(gòu)建全國政策性農(nóng)業(yè)再保險公司農(nóng)業(yè)再保險意指農(nóng)業(yè)保險的保險，是利用市場的力量充分化解農(nóng)業(yè)保險中各類風險的有效措施，尤其是分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的基本依托。政策性農(nóng)業(yè)再保險的作用是分散保險公司的風險壓力，即使在巨災(zāi)發(fā)生的條件下，商業(yè)保險機構(gòu)也能獲得不低于社會平均利潤的收入。因此，構(gòu)建全國統(tǒng)一的政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，不但能充分體現(xiàn)最大救助原則，而且能有效地化解各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)自身風險的問題，最大程度地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)區(qū)域風險全國分散化，促使商業(yè)保險公司開辦以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為代表的新保險業(yè)務(wù)，推動農(nóng)業(yè)保險品多樣化，進而拓展農(nóng)業(yè)保險的功能。

4、實行法定保險和自愿保險相結(jié)合利用法律手段，對居民生活必須農(nóng)產(chǎn)品、涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要依法進行保險，對法定農(nóng)產(chǎn)品保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整給予法律保護和政策支持。同時，依法創(chuàng)新農(nóng)村金融模式，將農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)融資關(guān)聯(lián)起來，凡是擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸和融資的農(nóng)業(yè)保險標的，也應(yīng)依法強制投保。對資源消耗少而經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，采取自愿投保與行業(yè)要求投保相結(jié)合，其他農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)實行自愿保險。