農業水價革新問題思考
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目前農業水價管理中存在的突出問題是:
(1)水價偏低,供水單位虧損嚴重。根據2002年水利部開展的“百家大中型水管單位水價調研”資料,現行農業水價只有其生產成本的1/3左右。全國3個特大型灌區之一的安徽淠史杭灌區,2000年農業供水18.5億m3,實際灌溉農田55萬hm2,實際虧損2.08億元。
(2)水費實收率低。水管單位農業水費實收率僅為40%~60%。百家大中型水管單位農業水費實收率只有70%左右。甘肅省的甘南等少數灌區的水費實收率還不到10%。主要原因在于水費征收不規范,加價收費嚴重,同時,有的農民收入低,交費有困難。目前國有水管單位農業用水價格的平均約為0.03元/m3,考慮鄉村正常的成本費用后約為0.035元/m3,農民實際上繳水價平均為0.05元/m3。
(3)國家投入不足,基礎設施差。1998年以前,灌溉排水的骨干工程由國家和地方財政投入,其中中央財政投入比重很小,地方往往以“投工投勞”折資。1998年后啟動的大型灌區節水改造項目,只有極少數地方的配套資金落到實處。非骨干工程由農民和集體負擔。農民承擔了2/3以上的投資用于開發新水源和農田水利基本建設。當前我國灌區幾乎沒有能力自主進行農業供水工程的維修、更新與改造。根據水利部農水司1999~2000年對全國195處2萬hm2以上的大型灌區的調查,骨干工程建筑物的完好率不足40%,有20%已報廢或失效。灌溉田間工程系統普遍配套不全,大部分無計量設施,無法準確計算用水量。
(4)水費支出不合理。許多灌區的農業水費收入基本上全部用于發放工資。水管單位將水費中的30%返還給鄉、鎮、村,對支、斗、農、毛渠的田間工程進行維修,但大部分鄉鎮未將這些經費用到工程維修上。
(5)沒有建立起節水的效益補償機制。灌溉供水單位的收入取決于農民用水量。農民采用節水措施后,節約的水大多數情況下不能為供水單位帶來補償利益,灌溉供水單位沒有節水的積極性。
2改革開放以來我國主要糧食作物的成本收益變化
農業水價改革必須著眼于我國農業和農村發展的階段性。水價改革不僅有一個農民承受能力的問題,還有一個農業承受能力的問題。我國是一個人口大國,農業發展的穩定對于國民經濟和社會的穩定發展具有重要意義,因此,水價改革必須綜合考慮當前農業生產成本收益和農民收入情況。改革開放以來,我國糧食生產成本和收益發生了很大變化,主要糧食產品的每畝稅后凈收益具有明顯的階段性特征。1980~1990的10年間,國家大幅度提高了糧食收購價格,糧食稅后凈收益增長的幅度很大。最高的小麥凈收益增長了3.6倍,最低的早稻也增長了64%。糧食稅后凈收益持續增長到1995年,且都能獲得較高的凈收益。
但1995年后,國際國內糧食供求關系發生了根本性變化,我國的糧食由1995年以前供給不足轉向了供大于求,糧食產品的價格基本與國際市場價格持平,已經不可能按照以前階段出現全面上漲,而糧食生產成本不斷上升,造成1995年后糧食的凈收益全面下降。對于一些不具有比較優勢的品種還出現了負收益的局面。為改革開放以來全國主要糧食稅價平均凈收益。與此相對照的是,灌溉費用占糧食生產總物質費用的比例不斷增長,尤其是1995年以后,糧食生產成本的增長主要是由于灌溉費用的增加引起的。到2000年,主要糧食作物灌溉費用占總物質費用的比例都上升了很多,全國平均中稻達到了10.7%,小麥10.4%,玉米8.3%,大豆5.2%。在北方的常年灌溉地區,灌溉費用已經占了糧食生產成本的很大份額。2001年國家統計局對全國小麥生產成本和收益的統計資料顯示,全國小麥稅后純收益為負的省份有北京、黑龍江、湖北、云南、貴州、四川、青海。
地處內陸河流域的新疆小麥稅后純收益最高達到了2250元/hm2左右,小麥主產的河北、山東、河南等省份小麥稅后純收益在750~1800元/hm2之間,而這些省份的灌溉費用占物質成本的分別為18%、13%和8.5%。為改革開放以來我國主要糧食作物灌溉費用占總物質費用比例的變化情況。根據近年來利用國內資源成本系數法對我國主要農產品的比較優勢的研究,我國目前主要糧食作物小麥和玉米總體上不具有比較優勢,尤其是小麥的生產,西南西北地區處于明顯的比較劣勢,有比較優勢的地區主要在山東、河北、天津、河南。而研究得出具有比較優勢的小麥生產區,對灌溉具有高度的依賴性,研究對農業水價提高因素考慮是不足的。目前灌溉水價只占供水成本的1/3左右,如根據新的水價政策按照補償供水成本的原則提高水價以后,這些小麥主產區的小麥也將不再具有比較優勢。現有灌溉費用再提高2~3倍,北方許多地區的小麥等主要糧食作物的生產會出現負收益的局面。可以預計,若不采取有效的補償措施,灌溉水價改革對我國農業生產將會產生嚴重的負面影響。
3農業水價管理的國際經驗
按照我國加入WTO關稅減讓的承諾,到2003年年底關稅平均水平將降到15.8%,重點農產品將降到15%,可以說,2004年我國成千上萬小規模經營的農戶才真正開始與發達國家在國際國內農產品市場直接展開競爭和較量。發達國家對農業的支持處于較高水平,而對供水設施和排水系統等基礎設施的建設屬于“綠箱政策”的支持范圍內,了解其他國家的農業用水政策是有益的。從全球范圍來看,盡管已經認識到了未來可能發生的水危機,通過提高水價可以增加用水戶的節水意識,可以補償水利工程投資和運行成本,減輕政府的財政負擔,但不管是發展中國家還是發達國家,對灌溉用水和居民生活用水都進行了高額的補貼。DeMoor和Calamai對1997年全球發展中國家用于飲用水和灌溉用水補貼的估計,每年發展中國家的補貼在450億美元左右。根據世界銀行提供的研究資料,在發展中國家中,亞美尼亞的灌溉系統主要用地表水,由幾個大的集體農場管理。地下水灌溉大多是私人管理。國家對提水灌溉費進行全額補貼。
水費按地收,價格只有供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉的補貼在50億美元左右,農民不繳水費,只負責水渠和田間灌溉系統的維護。印度每年補貼灌溉在12億美元左右,總體價格水平低,高的也只在6~7美元/hm2。印度尼西亞農民不繳水費,農民只負責田間灌溉系統的維護。約旦面臨的水問題比較嚴重,地下水使用較多,開采成本在1.2元/m3左右,水價只占運行費用的1/9。墨西哥20世紀90年代中期每年用于灌溉系統的運行和維護費用占全國GDP的0.5%。摩爾多瓦的灌溉供水成本全部由政府部門承擔。摩洛哥實行計量收費,水價低于成本。巴基斯坦每年用于灌溉的補貼在6億美元,收費方式多樣。秘魯水價由國家稅收和地方費用組成,但遠低于供水成本。菲律賓分作物和季節定價,水價比供水成本低。津巴布韋的水價根據主要作物的平均凈收益來制定。發達國家中,澳大利亞的水市場已經初步建立起來,但水價只包括了維護和運行費用,沒有包括全部成本。美國加州不同灌區的水價變化較大,用水戶常擁有可交易的水權,并且美國對農業的綜合補貼很高。
加拿大水價征收較為普遍,但水價在總成本的14%左右。英格蘭多種水價制度,各地差異較大。法國普遍實行兩部制水價。用水高峰期加價,但50%左右的供水成由政府補貼。希臘按地收,灌溉水費只包括了工程管理費用。以色列多種水價加定額管理,農民用水根據每年的降雨和水資源量分配,水價只包括了供水成本的極小部分。從20世紀中期以來,各國由于水資源短缺和灌溉用水的低效率問題并存的矛盾,對于提高水價來實現水資源的高效利用的取向日益明顯,對灌溉用水的補貼有下降的趨勢,但是,通過征收灌溉水費補償全部的供水成本,在發展中國家不存在,即使在市場經濟高度發達的發達國家也極少存在。這表明,世界各國高度重視保障農業生產的穩定和食物安全,并通過加強農業供水等基礎設施建設對農業進行支持和保護。
4對農業水價改革的建議
4.1盡快建立農業水價監控體系各地水資源條件和農業生產差異很大,水價改革對供水單位和農業生產的影響極為不同,需要有專門的信息收集和渠道,對水價改革全過程進行監控。水價改革的具體辦法,各地水價征收水平,水管單位的財務收支狀況,水費支出占農業生產成本中的比重變化,各地工農業用水狀況,農民對水價改革的態度等各方面的信息實行定期公報制度,對社會公開。
4.2建立利益補償機制
提高水價的根本目的是要節約用水,高效用水。對農戶、灌區或流域來講,一定要弄清楚節約的水用來干什么及誰受益于農業節水的問題。這個問題不解決,節水的積極性就得不到提高。農業供水單位的收入來自于農民用水,農民少用水、節約用水,如果節約的水得不到補償,意味著供水單位的收入減少,供水單位沒有積極性鼓勵農民節水。從農業與非農業用水的關系來講,農業節水以后,其他部門也必須對其進行補償。節水是典型的具有外部經濟的經濟行為,如果不對其外部經濟性進行補償,“搭便車”的結果是誰也不節水。
4.3加大農業供水、節水等基礎設施建設的投入力度
進入20世紀90年代中期以后,我國農民收入增長持續減緩,加大農村基礎設施建設,為農民創造更多的就業機會,增加農民收入,解決農村貧困人口的脫貧問題是當務之急。世界各國對農業都實行支持和保護,我國也應加大對農業的支持力度,增強農業的綜合競爭力,同時農業用水的有效控制和準確計量是水費計收的前提,灌溉系統配套與改造是水費改革的基礎,只有這些基本條件具備了,農業按方收費,“兩部制”水價收費才有可能。農業水價改革才能順利進行。
4.4規范供水工程的成本核算,降低農業供水成本
《水利工程供水價格管理辦法》規定要補償合理成本,問題的關鍵在于什么是“合理成本”?供水單位是“供水經營者”,是參與市場活動的主體,這就要承擔市場風險。新的辦法規定供水要補償供水成本,要確保利潤和稅金,這與“經營者”的定義是矛盾的。目前來看,水價偏低,供水單位虧損,強調水價由成本、費用、利潤和稅金構成對于扭轉供水單位大面積虧損,鼓勵水利投資具有重要意義。但這也意味著所有的供水投資都是合理的,都應該獲得收益,經營者不用承擔任何經營風險,這種制度規定會嚴重損害供水經營者加強成本核算,加強內部管理,增強企業市場競爭力的積極性。供水單位人員過多,供水成本扭曲,效率低下是這種制度安排的必然結果。
因此,強調水價要補償供水成本的同時,還要強調“合理”。要正確劃分供水成本范圍,合理分攤各種費用,強化財務管理,規范會計核算,嚴格控制人員編制。實現“合理”的根本手段是競爭。供水投資要競爭,經營者要競爭,工作崗位要競爭,企業要競爭。只有公平競爭,才有“合理”存在。規范的水費征收辦法,高質量的供水服務,一些灌區推行的“四到斗”、“四公開”,即輸水到斗、計量到斗、收費到斗、服務到斗,水量指標公開、水價公開、實用水量公開和水費賬目公開等好的做法就會在全國廣泛推廣。供水成本降下來,水資源高效利用和農業穩定發展才有希望。
