試驗區土地利用與農業經營分析

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一、現階段畢節試驗區農村集體土地地塊使用權權屬狀況的調查

（一）同鎮同村地塊土地使用權狀況調查

筆者調查了貴州省畢節市田壩鎮田壩村五組的集體土地各地塊的權屬狀況。選取了全組共91個樣本來進行數據匯總，這些樣本共涉及91戶農戶，人口共435人，可耕種土地227.11畝。平均每戶7.121塊土地（每兩塊之間互不相連），分戶下來，平均每塊面積3.51分①。

從各農戶承包土地狀況表和總量表可以看出貴州省畢節市田壩鎮田壩村五組的農戶所承包經營的土地不是成片的，全組的227.11畝土地分成了大小不等的648塊，平均每塊面積3.51分，由91戶農戶承包，平均每戶的承包面積為25.03分，平均每戶有7.121塊。可見，農戶承包的土地分散于整個集體土地的各個不同質量的土地里，同一質量的土地也是分成許多塊來分給農戶種植。

再看單戶土地使用權承包狀況表，對于第4戶，最大的地塊面積是編號為3和7的地塊，這兩塊的面積都為2.9分，占總面積的63.55%，其他5塊占總面積的36.45%。對于第9戶，最大的地塊面積是編號為9的地塊，這塊的面積為17.4分，只占總面積的35.45%，其他9塊地占總面積的64.55%。對于第61戶，最大的地塊面積是編號為10的地塊，這塊的面積為14.5分，只占總面積的34.7%，其他12塊地占總面積的65.3%。對于第68戶，最大的地塊面積是編號為5的地塊，這塊土地的面積為11.6分，只占總面積的41.45%，其他11塊地占總面積的58.55%。這充分的說明了農民自己承包的土地是極度分散的。

（二）同鎮不同村地塊土地使用權狀況調查

筆者同樣對貴州省畢節市田壩鎮田壩村、蘇嘎村進行了調查，如田壩村、蘇嘎村距離圖一所標示②為A、B、C、D、E、F、G、H的8塊，它們的面積依次為2.03畝、4.06畝、3.625畝、3.625畝、5.8畝、7.25畝、17.4畝、4.35畝，共計48.14畝。圖中的A塊土地離田壩村村民最近，僅僅只有20米遠，但在A塊土地的周圍，全部是田壩村村民的承包地，而A塊土地的所有權屬于蘇嘎村，承包給蘇嘎村村民，而蘇嘎村離這塊土地約有4.5公里的路程。同樣，其他7塊土地的現狀與A塊的完全相同，由此可以判斷：這些土地是零碎的、分散的、不成片。

（三）不同鎮不同村地塊土地使用權狀況調查

筆者在對貴州省畢節市田壩鎮的土地調查過程中發現：在田壩鎮興旺村，有一塊約7.25畝的稻田，如田壩鎮興旺村、朱昌鎮花廠村距離圖二中所標示的S，具體位置是貴州省畢節市田壩鎮興旺村12組，距離興旺村12組的村民居住地約有50米左右，它的所有權屬于朱昌鎮花廠村的，但朱昌鎮花廠村村民距離下圖中標示的S約有20公里路程，并且，這塊土地的土地使用權不是承包給一戶農戶，而是給了7戶農戶，S片土地的區位優勢相對于這7戶農戶來說是徹底的喪失；因為，伴隨著距離的增大，種植成本和管理成本也相應的增加。

（四）產生土地使用權分散的原因

為什么會產生土地使用承包權分散的狀況呢？筆者進行了總結，究其原因有以下兩點：

1、歷史原因

1951年中央人民政府出臺了《中華人民共和國法》，形成了我國歷史上規模最大，效果最好的一次運動，在這次改革中，農民不僅獲得了土地的經營權，還享有土地自由買賣、出租、抵押等的權利。1953年，我國實行“一化三改造”，形成了農民以土地入股、集體經營的經營模式，很快，我國便普遍建立了生產資料集體所有、集體統一經營的，不僅土地歸集體所有，連生產隊的物資、勞動力，甚至社員的房屋、家具等等也成為了公家的東西，同時也形成了平均分配的根本原則。改革開放以后實行家庭聯產承包責任制，分土地時便按照這一平均分配的根本原則，根據土地的數量、肥力，按人口來均等分配，每個集體成員對集體土地的承包權都是均等的，這就使經營條件、經營能力不同的農戶得到所謂均等的、極其零碎的和分散的土地。在延續承包年限的過程中，地方政府和集體土地所有者也沒有組織進行調整，延續了原來的承包現狀，國家為維持這樣的土地使用權承包狀況的法律、法規、條例與相應的管理體制一起形成了今天的土地制度，使得這樣的土地使用權承包狀況得以固定下來。

2、農民自身的原因

主要體現在農民思想觀念的保守。有不少的農民的思想觀念是：他們有土地使用權的地塊是金不換銀不換的，不管你用什么樣的方式，在雙方平等的條件下，他們依然不同意互換土地使用權，更不會主動的去想辦法與他人互換，使自己擁有的土地使用權的地塊集中起來，規模經營，以便于種植管理。就是他們的這樣思想觀念增加了農村土地集中起來的難度。為此，土地的零碎、分散狀況依然大量的存在，問題沒有得以解決。

二、針對土地利用現狀所采用的對策

（一）國內外專家針對這些矛盾所提出的觀點

1、撰寫《我向總理說實話》和《我向百姓說實話》的李昌平先生在《慎言農村土地私有化》一文中發表了他的獨到見解：“精耕細作是中國農業的優勢，這個還不能丟。既然如此，我們為什么要私有化、規模化、集約化？”由此可以看出，他不同意規模化經營，因為，中國農村的人口依然還有8億多，人均耕地還達不到現在的水平，所以小農經濟是中國農業經濟的長期現實的選擇。

2、我國著名經濟學家溫鐵軍的觀點“加強農村社區‘非市場’的內部財產和收益均平的制度建設，同時強調打破流通和金融壟斷，通過擴大農業的外部規模來維持小農村社經濟。舍此，農民沒有出路，農村不得發展；農業也礙難成為獨立產業”。他的基本觀點是：擴大農業的外部規模，并以此來維持小農經濟的存在。

3、有的學者認為，要在實行土地私有化的基礎上去實行農業產業化。澳大利亞社會科學院院士楊小凱的觀點：“中國農業要真正搞起來，土地一定要私有化，要自由買賣。”因為完全私有和可自由買賣的地產是可以用來抵押貸款，但非私有和不可自由買賣的地產是不能用來抵押貸款。我國加入WTO以后，要把小塊的種其它作物的地塊合起來搞大農場，就要有土地的自由買賣和租賃。投資這樣的農場，如果有永久的產權，賺錢的農場未來總可以賣好價錢的。“五十年承包期不足以保障這種投資的資產價值，因為這種投資本身風險就很大。沒有永久產權，農場成功了，農場本身也不一定能賣大錢。”

（二）外國政府采用的一些做法

亞洲的日本、吉爾吉斯坦也采用了相應的土地制度，促進農業的產業化發展。

1、對于亞洲的日本，它是一個人多地少的國家，從明治維新以來，雖然經過了百年現代化的洗禮，農地制度經過了多次的調整演變，很多的勞動力已從農村向城市轉移，農戶平均經營面積仍然只有一公頃多一點。日本的具體做法就是確定土地私有的基礎之上，肯定農村分散經營，再在分散經營的基礎之上引導農民規模化經營，逐步向農業產業化轉變。在這個過程之中最重要的是日本不斷的改變自己的土地制度的具體細則，它的改變方向完全是為了實現農業產業化，是以實現農業產業化為改變的根本目標的，這樣，它的各項制度為后來日本農業的發展提供了法律依據。

2、在吉爾吉斯坦這樣的轉軌國家，它借鑒前蘇聯其他國家的方法，創建了土地使用權制度。該制度允許私人通過擁有土地使用權的方式占有土地，并允許私人對土地進一步使用有決策權；但國家保留對土地的最終所有權。這樣，在土地使用權的流動過程中，土地逐步的集中到個體的手中，個體手中的土地的規模不斷的得以擴大，利于產業化的實施。

（三）針對我國農村農戶手中的土地高度零碎、分散的現狀所采用的對策

1、建議政府集中對農戶承包的土地根據土地的質量、澆灌狀況、區位狀況、交通狀況及氣候狀況進行分等定級，根據分等定級的情況引導本集體經濟組織內的農戶自由互換土地使用權。為什么要對我國農村農戶承包的土地進行分等定級呢？因為農戶承包的土地高度零碎、分散，塊與塊之間土地質量差異性很大，他們在相互調換時，不知道按照什么樣的標準來進行調換，他們在沒有調換標準的情況下，寧可不去相互調換自己的土地使用權，讓它保持原來的現狀，但是，這樣的土地權屬現狀不利于農業產業化經營。為了讓農民有很大的積極性來調換他們手中的土地，讓他們承包的土地成片化、規模化，所以，應該給他們提供技術支持，確定不同土地質量的調換標準，引導他們自由調換。同時，開展農村土地使用權流轉一站式服務，對雙方已經協商好的土地使用權流轉，由當地政府為他們辦理好一切所需手續，減小農民的土地使用權流轉成本。

2、建議將《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條“土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”修改為“土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向鄉（鎮）人民政府申請登記。未經登記，按《中華人民共和國合同法》和其他相關法律條文處理。”修改后的好處有：一是降低農村土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的成本。二是簡化農村土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的繁雜手續，增大農村土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉的可能性。

3、建議將《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。”修改為“家庭承包的承包方是集體經濟組織內的農戶。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權。”這樣，才與《中華人民共和國土地管理法》第十五條“……農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”相吻合，既保證了本集體經濟組織內的農戶得到那些適宜本集體經濟組織內農戶耕種的土地，又能使那些不適宜本集體經濟組織內農戶耕種的土地便于承包給那些不是本集體經濟組織內的而又適宜耕種這些土地的農戶，提高土地的利用率，降低土地的種植及管理成本。

4、建議將《中華人民共和國農村土地承包法》第四十八條“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”修改為“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府備案。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同。”修改的根本目的就是簡化手續，降低成本。

（四）針對農戶的小生產與社會市場大需求及農戶分散經營與農業產業化所需要的大規模生產之間的矛盾的對策

1、采用股份合作制的形式

“股份合作制是一種兼有資本合股和勞動聯合的經營組織形式，這種雙重聯合使它在內部管理體制、分配體制等許多方面具有二元性質特征。”由于股份合作制能很好的促進不同生產要素的流動和重組，實現單個資本向社會資本的轉化，滿足農業產業化經營組織的需要，從而成為農業產業化經營組織的必然選擇。其具體操作是農民將自己承包的土地使用權入股，形成股份制，農戶作為公司的股東，參與分紅，實現利益共享、風險共擔，使農民的利益和公司的利益掛鉤；農戶不獨立于土地之外，依然享有對土地耕作的權利，使土地還作為農民的社會保障和就業渠道。公司為農戶提供技術支持和培訓，農戶按照公司所要求的品種及質量來種植，生產的農產品按事先商定的不同品質的價格公司予以回收；因為政府事先引導他們將自己的承包地經過互換集中以后，他們手中的土地的質量基本上是相同的，便于農戶種植和管理，成本也會隨著規模效應而降低；加上有公司提供優良品種、技術支持和以公司為主體參與市場競爭，便更能在激烈的市場競爭中獲得優勢；同時，公司有了穩定的產品來源和良好的品質保證，產品的采購成本得以降低，也有利于公司的長遠發展。為此，國家應加大對股份合作制的政策支持力度，對企業進行稅收減免，加強對股份合作制組織的金融支持力度；健全有關股份合作制的法律制度；為促進農業資源和生產要素流動，進一步發展資金、土地、勞務、技術、信息、產權等農業生產要素市場，推動農業資源及生產要素向資本轉化，完善農產品及農業要素市場運行機制。

2、采用出租倒包的方式

具體操作是雙方簽訂協議，然后根據協議的規定農民將自己承包的土地使用權出租給公司，公司再將土地反包給農戶耕作，農戶按照公司的種植要求和品質要求來耕作，公司為農戶提供技術支持和基本的培訓，種出的農產品根據雙方簽訂的協議及產品品質由公司按照預先商定的價格收購。這樣做的好處有：（1）實現公司或組織的農業發展規劃或戰略經營，達到規模經營的根本目的。（2）農戶的種植由多樣化向單一化轉變，便于勞動生產率和田間管理水平的提高，降低生產成本，提高農產品產值。

3、大力發展合作制度

“合作社是農戶自發組建的組織，由農戶自己管理，代表農戶的利益，各類民間合作服務組織(如專業技術協會、專業合作社)是為農戶產業化經營提供社會化服務的。”他們面對市場，與市場上其他的經濟組織之間進行博弈，一定程度上將改變農戶面對市場時因成本、交易量、價格波動等產生的弱勢地位。由于合作社可以降低信息成本、交易成本、市場風險、技術風險等，最終增加農戶的收益、保護農戶的權益。因此，政府和社會各界應進行大量的宣傳，鼓勵和支持農戶組建農村合作社，特別是專業合作組織；與此同時為他們提供業務與技術支持，使合作社的規模、數量和質量得以極大提高。社會各界研究機構應加強對合作社的組織研究與制度創新，不斷為他們健全和完善組織形式與管理制度提供智力支持，提高農村合作社的綜合服務能力和管理水平。

4、完善合同制度的組織形式

根據當地的文化特色、資源優勢和特殊的自然環境，大力發展農產品加工業。根據區域農業現狀，形成“農戶———品牌———企業”的模式，形成以合同來約束雙方，用品牌來聯系雙方的機制；形成產業鏈和品牌，以產業促進品牌的成功，以品牌帶動產業的發展，逐步擴大產業規模，提高產品檔次和品牌的知名度。加快龍頭企業的發展，提高合同制下組織的運行效益，形成區域主導產業、拳頭產品和產業集群。但由于合同制下雙方的強弱勢不平等，本身又不是很完善，穩定性差。因此，政府應該制定和完善相關的法律、法規、政策，完善合同制。同時，提高農戶的市場意識和法制意識，并引入競爭機制，使龍頭企業與農戶或龍頭企業與基地之間能夠比較清楚的了解對方，并根據自己的現狀進行自由的雙向選擇，提高龍頭企業與農戶或龍頭企業與基地的認知度，使合同制下組織的運行效率得以提高。

通過土地制度的創新，為農業產業化發展提供強有力的制度保障，進而實現農業生產的規模化、集約化、社會化和現代化。這樣的操作方式，既不違反《中華人民共和國憲法》第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制……”同時，也達到了農業產業化發展的要求，完善了農村市場經濟體制，促進農村經濟的發展及農業現代化。