社會保障調(diào)節(jié)收入分配的困難與原因

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保障有力且穩(wěn)定可預(yù)期的社會保障制度有助于增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的消費信心，從而減少其為防范年老、疾病、失業(yè)和貧困等風(fēng)險所進(jìn)行的儲蓄，一定程度上提高了當(dāng)期收入的可支付水平。在作用效果上，社會保障對收入分配的影響既有直接顯性的也有間接隱性的。社會保險繳費和社會保障待遇支付都直接影響到社會成員的當(dāng)期收入與支出，直接改變了保障對象的收支水平和收支結(jié)構(gòu)。與此同時，社會保險繳費和社會保障待遇領(lǐng)取在政策范圍內(nèi)享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，保障對象在就業(yè)、住房、教育等方面能夠享受一定的政策照顧，這些社會保障的隱性待遇也應(yīng)給予關(guān)注。在作用機(jī)制上，社會保障對收入分配的調(diào)節(jié)主要有代際公平、代內(nèi)公平和熨平個人生命周期。社會保障的制度理念是風(fēng)險共擔(dān)和扶貧濟(jì)困，實現(xiàn)形式就是讓富人幫助窮人，以及使個人在收入較高時考慮收入較低或無收入時的需要，并使這一理念制度化。基金積累制養(yǎng)老保險不僅在一定程度上熨平了個人生命周期內(nèi)的收支結(jié)構(gòu)，同時其“多繳多得但相對趨中”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)機(jī)制具有代內(nèi)公平的功效。

當(dāng)前社會保障調(diào)節(jié)收入分配的主要問題及其原因

我國現(xiàn)行社會保障制度框架已經(jīng)初步形成，但仍在不斷調(diào)整和完善，其暴露出的各種問題也是造成收入分配差距的主要原因之一。

第一，現(xiàn)行社會保障制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成城鄉(xiāng)、群體和區(qū)域之間的不公平。現(xiàn)行社會保障制度城鄉(xiāng)分割、群體分立和區(qū)域分離，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間、區(qū)域之間存在明顯的待遇差距，近年來這種差距不但沒有縮小，反而有擴(kuò)大趨勢，自然引發(fā)不同群體之間的矛盾沖突甚至對立。養(yǎng)老保險方面，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和新農(nóng)保在建構(gòu)理念和制度模式上完全不同，事業(yè)單位養(yǎng)老金的平均替代率約為80%，遠(yuǎn)高于企業(yè)職工養(yǎng)老金的58.5%。

第二，社會保障的實際覆蓋面較窄，其對收入分配的調(diào)節(jié)功能無法充分實現(xiàn)。當(dāng)前社會保障體系已經(jīng)實現(xiàn)制度全覆蓋，但制度全覆蓋并不必然帶來實際全覆蓋，二者之間可能存在差距。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保率不高的原因是多方面的，困難企業(yè)無力參保，個體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工的參保積極性不高，一方面是由于繳費率過高挫傷了部分適用對象的參保積極性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽視遠(yuǎn)期養(yǎng)老金收入，加上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳力度有限，致使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保率遠(yuǎn)低于政策預(yù)期。

第三，各項社會保障的待遇水平偏低，導(dǎo)致其對收入分配的調(diào)節(jié)能力有限。近年來社會保障待遇水平雖然從縱向比較來看增長較快，但橫向比較來看，增長速度優(yōu)勢大大降低。無論是人均養(yǎng)老金水平還是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，都難以滿足城鄉(xiāng)居民的實際需求。與人均消費支出相比，社會保障待遇的相對水平不升反降，反映出社會保障待遇的相對滿足程度在降低。與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資相比，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金水平呈持續(xù)下降趨勢，從2003年的57.9%降至2009年的47.5%，說明養(yǎng)老金的實際替代率在不斷下降，基本養(yǎng)老保險的保障水平處于減弱態(tài)勢。

第四，社會保障的統(tǒng)籌層次較低，影響區(qū)域之間收入分配差距的縮小。統(tǒng)籌層次較低是社會保障功能發(fā)揮的重要制約因素，統(tǒng)籌層次低妨礙社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，不利于建立統(tǒng)一的人力資源市場，使得基本保障能力與統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)能夠提供較為優(yōu)越的保障待遇，這種待遇差距形成后，發(fā)達(dá)地區(qū)就更不愿意與落后地區(qū)實行基金統(tǒng)籌，從而降低了基本保障的互濟(jì)能力。當(dāng)前各項社會保障的統(tǒng)籌層次均較低，大多數(shù)以地市級統(tǒng)籌為主，甚至部分項目仍為縣級統(tǒng)籌，這大大削弱了社會保障對收入分配差距的調(diào)節(jié)能力。

第五，社會保障制度運行中存在逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象，造成更大的收入分配不公平。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險設(shè)立起付線和封頂線，制度設(shè)計初衷是防止醫(yī)療資源的濫用和浪費。但現(xiàn)實情況是，高收入群體能夠比較輕松地支付起付線，并享受統(tǒng)籌共付部分的費用補(bǔ)償優(yōu)惠;起付線對低收入群體來說卻是一筆較高的經(jīng)濟(jì)支出，由于無力承擔(dān)起付線標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的費用支出而放棄治療，更談不上享受統(tǒng)籌共付部分的費用補(bǔ)償優(yōu)惠，使得城鎮(zhèn)居民在享受基本醫(yī)療保險待遇上出現(xiàn)實質(zhì)性的差距。在養(yǎng)老金待遇調(diào)整上，企業(yè)職工主要根據(jù)物價水平、社會平均工資等因素來綜合調(diào)整，調(diào)整幅度較小;機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則與在職職工的工資收入水平實行聯(lián)動，調(diào)整幅度較大，從而導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位在離退休人員養(yǎng)老金上的差距越來越大。

政策建議

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障制度已經(jīng)全面鋪開，全社會對健全社會保障制度基本形成共識，公共財政實力增強(qiáng)為制度健全提供經(jīng)濟(jì)支撐，部分地方先行先試為制度健全提供實踐參考，通過健全社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配的當(dāng)前時機(jī)比較合適。

1.加快推進(jìn)社會保障制度銜接與整合基于當(dāng)前制度分割具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財政承受能力和社會穩(wěn)定要求，社會保障制度的銜接與整合必須分階段、分項目逐次推進(jìn)，最終實現(xiàn)社會保障制度的整體一致。養(yǎng)老保險方面，第一階段以制度銜接為主，主要做好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的銜接，同時將農(nóng)民工、失地農(nóng)民等特殊群體的養(yǎng)老保險融合進(jìn)來;第二階段以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合為主，整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，制度模式不變;第三階段做好城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的銜接，改革社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，形成第一支柱的國民養(yǎng)老金和第二支柱的基本養(yǎng)老金。醫(yī)療保險方面，第一階段以制度銜接為主，做好城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的銜接;第二階段以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度整合為主，整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，制度模式結(jié)合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的優(yōu)勢;第三階段整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，形成第一支柱的國民健康保險和第二支柱的補(bǔ)充醫(yī)療保險。低保方面，建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，統(tǒng)一制度模式，同時完善低保標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，確定統(tǒng)籌層級。

2.切實擴(kuò)大社會保障實際覆蓋面擴(kuò)大實際覆蓋面就是要提高城鄉(xiāng)居民的社會保險參保率，提高城鄉(xiāng)低保的覆蓋人群比重。鑒于城鄉(xiāng)各項社會保險制度的發(fā)展階段不一樣，應(yīng)逐步增強(qiáng)社會公眾的參保強(qiáng)制性，城鎮(zhèn)職工社會保險首當(dāng)其沖，城鄉(xiāng)居民社會保險制度運行成熟后也要轉(zhuǎn)為強(qiáng)制性制度。增強(qiáng)參保強(qiáng)制性的關(guān)鍵是要加強(qiáng)社會公眾的參與意識，讓更多的社會公眾更好地認(rèn)知和理解社會保障制度，以公眾的自發(fā)參與來帶動社會保險參保率的提高。城鄉(xiāng)低保方面，要改變目前“量入為出”的政策實踐，按比例確定目標(biāo)群體的規(guī)模，確保目標(biāo)群體應(yīng)保盡保，同時逐步提高目標(biāo)群體的比例。

3.逐步提高社會保障待遇水平待遇水平的高低是衡量社會保障制度成效的關(guān)鍵指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)實力和公共財政的不斷增強(qiáng)為逐步提高社會保障待遇水平奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相對偏低的保障水平也要求迅速提高待遇水平。我國要建立起基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的正常增長機(jī)制，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的增長要與社會平均工資、物價指數(shù)等因素掛鉤，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的增長要與人均消費支出、物價指數(shù)等因素掛鉤。社會保障待遇水平提高離不開公共財政的資金支持。首先需要提高各級財政用于社會保障支出的比重，加大對社會保障的支持力度，逐步形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障待遇調(diào)整機(jī)制，重點方向是提高對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的補(bǔ)貼水平，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。其次需要建立和健全社會保障預(yù)算，以增強(qiáng)社會保障財政支出的權(quán)威性和穩(wěn)定性。中央政府和省級政府應(yīng)分別建立社會保障預(yù)算，逐步將社會保障支出作為中央財政和省級財政的主要支出項目確定下來，將繳費(稅)、財政撥款、社會捐贈、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會保障資金納入社會保障預(yù)算，使社會保障收支活動受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。

4.逐步提高社會保障統(tǒng)籌層次提高社會保障的統(tǒng)籌層次在理論界和實踐領(lǐng)域已經(jīng)形成廣泛共識，關(guān)鍵問題在于，提高統(tǒng)籌層次的范圍到底是基本社會保障的全部環(huán)節(jié)還是部分環(huán)節(jié)，這與全國統(tǒng)一轉(zhuǎn)續(xù)的制度構(gòu)建理念密切相關(guān)。統(tǒng)籌層次提高還有一個是分步實現(xiàn)還是一步到位的問題，即是從省級統(tǒng)籌過渡到全國統(tǒng)籌還是直接實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這不僅是一個技術(shù)問題，更有賴于政治決心。我國應(yīng)著手解決提高統(tǒng)籌層次中的重點難點問題，盡快實現(xiàn)基本社會保障關(guān)系在全國范圍內(nèi)的自由流動。鑒于財力支撐和現(xiàn)實困難，我國社會保障制度宜分項目、分階段、分層級地提高統(tǒng)籌層次，不能操之過急。

5.著力完善社會保障運行機(jī)制增強(qiáng)社會保障對收入分配的調(diào)節(jié)作用，離不開社會保障制度自身相關(guān)體制機(jī)制的優(yōu)化。具體到養(yǎng)老保險制度，需要實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，繼續(xù)做實養(yǎng)老金個人賬戶，逐步提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。具體到醫(yī)療保險制度，需要逐步提高醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次，提高醫(yī)療保險的報銷比例，完善醫(yī)療費用的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全異地就醫(yī)的確認(rèn)機(jī)制。具體到低保制度，需要規(guī)范全國的低保標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，建立低保標(biāo)準(zhǔn)的正常增長機(jī)制，完善收入調(diào)查統(tǒng)計體系。最后，還要改進(jìn)養(yǎng)老保險基金的投資管理，對投資管理業(yè)務(wù)進(jìn)行競標(biāo)，同時拓寬其投資領(lǐng)域。

作者：邢偉單位：國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所