我國失地農(nóng)民社會(huì)保障論文
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一、失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究動(dòng)態(tài)
失地農(nóng)民社會(huì)保障就是針對(duì)由于公共利益征地導(dǎo)致的失地農(nóng)民，政府通過一系列政策和策略，在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)等方面為他們提供幫助，保障失地農(nóng)民利益、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種社會(huì)制度。關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，目前學(xué)術(shù)界有以下幾種分類。紀(jì)曉嵐（2009）撰文指出失地農(nóng)民社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)的五險(xiǎn)內(nèi)容，還囊括教育援助、法律援助、住房救助等內(nèi)容。李兵（2010）強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)以養(yǎng)老保障為重點(diǎn)，包括失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)服務(wù)制度。馬曉磊（2010）闡述了失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障和最低生活保障等。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)尚未有完全相同的認(rèn)識(shí)，但基本思想是一致的，即包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障等內(nèi)容。從縱向公平的角度看，為了保證農(nóng)民失地前后的利益對(duì)等，建立一個(gè)合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，首先需要了解土地承擔(dān)著何種保障功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，使得農(nóng)村社會(huì)保障由以土地為基礎(chǔ)的“集體保障”變?yōu)橐约彝閱挝坏摹巴恋乇Ｕ稀保恋貫檗r(nóng)民提供最低生活保障、就業(yè)崗位、養(yǎng)老保障的同時(shí)，還提供了致富資本以及低成本的生活方式。所以，政府建立的失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)具有土地承載的功能；從橫向公平的角度來說，失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)公平性，失地農(nóng)民應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民享有同等程度的社會(huì)保障。本文從失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的縱向和橫向公平角度出發(fā)，根據(jù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展特點(diǎn)，采用學(xué)者馬曉磊對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)劃分的觀點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)情況，探討其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不均衡問題，并為實(shí)現(xiàn)我國失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展提出相關(guān)建議。這對(duì)解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有一定現(xiàn)實(shí)意義。
二、失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀
（一）養(yǎng)老保障發(fā)展態(tài)勢良好養(yǎng)老保障關(guān)系著失地農(nóng)民的未來生活。土地是農(nóng)村養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，大量土地被征用使得養(yǎng)老保障的中心由土地保障向家庭保障轉(zhuǎn)移。然而人口老齡化的加劇，大大削弱了家庭保障功能。相關(guān)研究表明，截至2020年，農(nóng)村65歲以上老年人口占總?cè)丝诘念A(yù)計(jì)比例將達(dá)14．0％～17．7％，家庭保障受到極大沖擊。征地補(bǔ)償在短期內(nèi)提高了失地農(nóng)民的收入，但補(bǔ)償不具有可持續(xù)性，長期養(yǎng)老問題仍得不到解決，各地政府都在積極探索失地農(nóng)民養(yǎng)老保障道路。目前全國大范圍地區(qū)都積極做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作。2006年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)［2007］14號(hào)），截至2013年6月，全國已有29個(gè)省出臺(tái)了《被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法》，從制度上保證了工作的開展，浙江、四川、重慶等地工作做得尤為突出。浙江省將失地農(nóng)民養(yǎng)老保障分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本生活保障和雙低保障三種類型，并按照不同年齡段建立差異化養(yǎng)老保障制度；四川省主要按照城區(qū)、郊縣兩個(gè)檔次的地域劃分和不同年齡段建立適合本地區(qū)的養(yǎng)老保障制度；重慶市則是委托第三方將失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)公司相掛鉤建立的農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在補(bǔ)償方面，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償范圍較全面。補(bǔ)償資金一部分可以用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金來源于個(gè)人，并輔以集體補(bǔ)助和政府政策扶持，減輕了失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這些模式在一定程度上解決了養(yǎng)老保障的問題，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。
（二）醫(yī)療保障逐步推進(jìn)醫(yī)療保障能夠增強(qiáng)失地農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。失地農(nóng)民醫(yī)療保障主要包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)，其中覆蓋范圍最廣的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療。2002年，國務(wù)院提出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2010，逐步實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。截止2013年底，全國2485個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人數(shù)8．20億，參合率達(dá)到98．7％，籌資總額為2972．5億元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升到280元每人每年。失地農(nóng)民醫(yī)療保障覆蓋面和報(bào)銷比例大大提高，目前報(bào)銷比例已達(dá)到70％。但是在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運(yùn)行過程中，報(bào)銷手續(xù)繁瑣，過程緩慢，政府還需要慢慢簡化報(bào)銷程序。總體來說，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的良好發(fā)展，彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的不足，失地農(nóng)民醫(yī)療基本得到保障。
（三）就業(yè)保障執(zhí)行力度小就業(yè)保障反映了失地農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)民失去土地等于失去了最根本的就業(yè)崗位，形式上已從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，實(shí)質(zhì)上并未從農(nóng)業(yè)崗位向非農(nóng)崗位轉(zhuǎn)化。失地農(nóng)民因自身文化素質(zhì)偏低、就業(yè)觀念落后等原因，不能快速再就業(yè)，在向非農(nóng)崗位就業(yè)轉(zhuǎn)化過程中處于劣勢地位。而且，無論征地主體是政府還是開發(fā)商，對(duì)失地農(nóng)民采取一次性發(fā)放現(xiàn)金的補(bǔ)償方式后，并未及時(shí)提供就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，如就業(yè)安置、就業(yè)培訓(xùn)等。目前，中國失地農(nóng)民的失業(yè)率在15％～30％之間，發(fā)達(dá)地區(qū)的失業(yè)率為19．1％。部分地區(qū)雖出臺(tái)了就業(yè)安置政策，但多因工作的暫時(shí)性和形式性，失地農(nóng)民即使就業(yè)了也會(huì)很快失業(yè)，沒有形成一條龍的失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系。在制度上，1999年國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，其覆蓋范圍包括企業(yè)、事業(yè)單位和政府，主要針對(duì)城鎮(zhèn)居民，失地農(nóng)民屬于非正規(guī)就業(yè)人員的范疇，被排除在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》之外。后期雖頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)征繳暫行條例》，地方政府可按實(shí)際情況擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，但只有部分地區(qū)將失地農(nóng)民納入保障體系。從資金層面上看，我國失地農(nóng)民基數(shù)大，在有限的失業(yè)保險(xiǎn)基金情況下，人均失業(yè)保險(xiǎn)金額少，保障能力受到限制，阻礙著保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，較低的給付額也降低了農(nóng)民的投保意愿。失地農(nóng)民就業(yè)保障問題進(jìn)一步突出。
（四）最低生活保障仍未得到解決最低生活保障關(guān)系著失地農(nóng)民生活存亡問題。不管是對(duì)于年老者還是年輕者，失地后農(nóng)民生活如何保障成為當(dāng)前亟需解決的問題。由于就業(yè)保障制度不健全，失地農(nóng)民基本依靠僅有的征地補(bǔ)償費(fèi)維持生活，這種坐吃山空的做法，對(duì)家庭和社會(huì)的穩(wěn)定都將構(gòu)成一定危害。目前，在全國僅有極少數(shù)地區(qū)做的比較好。浙江省、江蘇省將失地農(nóng)民基本生活保障制度分為四類，其中一類是最低生活保障型。雖然有最低生活保障，但是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，保障水平仍然很低，且保障待遇是與繳費(fèi)水平相掛鉤，沒有充足的資金來源，失地農(nóng)民最低生活保障制度將難以穩(wěn)健持續(xù)地運(yùn)行。表面上社會(huì)保障資金是按照資金籌集的社會(huì)化、多元化原則來繳納，由政府、集體及農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上基本來自征地補(bǔ)償費(fèi)。當(dāng)失地農(nóng)民將征地補(bǔ)償費(fèi)用于繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)時(shí)，就沒有足夠資金去保障當(dāng)前的生活，在現(xiàn)行較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，這種籌資模式是將失地農(nóng)民現(xiàn)有征地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移為未來生活保障金，以犧牲失地農(nóng)民利益為代價(jià)，最低生活保障問題并未得到解決。
三、失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡的原因
從失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀可以看出，目前政府在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障工作方面做的較好，而就業(yè)保障和最低生活保障問題仍然突出，內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，主要原因有以下三個(gè)方面：
（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度執(zhí)行力度差我國《物權(quán)法》《土地管理法》《被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法》《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》等各種法律和國家文件都規(guī)定要落實(shí)好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于各種原因，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度執(zhí)行力度差。政府管理職能分工越來越細(xì)，失地農(nóng)民社會(huì)保障工作由財(cái)政部、人力資源與社會(huì)保障部等部門主管，多頭領(lǐng)導(dǎo)的情況容易導(dǎo)致互相推諉責(zé)任。政府對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障工作的執(zhí)行情況了解程度低，對(duì)資金的監(jiān)管力度也不夠，導(dǎo)致四者的發(fā)展不均衡，養(yǎng)老、醫(yī)療保障工作落實(shí)較好，而就業(yè)和最低生活保障問題依然突出。
（二）失地農(nóng)民社會(huì)保障資金不充足失地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要來源于征地補(bǔ)償費(fèi)。從我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，政府主要按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，以產(chǎn)值倍數(shù)為依據(jù)。然而，這種標(biāo)準(zhǔn)只考慮到土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，是集休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)于一體，現(xiàn)行征地標(biāo)準(zhǔn)低于土地實(shí)際價(jià)值。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，應(yīng)用市場經(jīng)濟(jì)手段取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段來解決征地交易問題。當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要按照政府政策文件來執(zhí)行，并未充分利用市場這只看不見的手來調(diào)控。在征地過程中，很多農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，政府在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)卻沒有考慮土地增值因素，農(nóng)民沒有獲得同等價(jià)值的補(bǔ)償。較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得社會(huì)保障資金不充足。當(dāng)將更多的資金用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障時(shí)，就業(yè)和最低生活保障資金就變少，資金的不充足使得四者難以做到平衡。
（三）未能協(xié)調(diào)好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障的關(guān)系做好就業(yè)保障工作，使失地農(nóng)民能夠再就業(yè)，讓其獲得經(jīng)濟(jì)來源，是做好失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障的支撐。失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不均衡歸根結(jié)底是資金問題。當(dāng)前政府重視養(yǎng)老和醫(yī)療保障，忽視就業(yè)保障，沒有協(xié)調(diào)好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障的關(guān)系。開源工作不完善，不能為失地農(nóng)民社會(huì)保障資金提供長期保障。失地農(nóng)民長期處于失業(yè)狀態(tài)下，沒有多余資金購買社會(huì)保險(xiǎn)，最低生活也得不到保障，導(dǎo)致沒錢就沒保障、沒保障就沒錢的惡性循環(huán)，阻礙了失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)的發(fā)展。
四、實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)部結(jié)構(gòu)均衡的對(duì)策
（一）加強(qiáng)政府執(zhí)行力度，強(qiáng)化行政監(jiān)督為了落實(shí)好失地農(nóng)民社會(huì)保障工作，應(yīng)將已有法律法規(guī)文件真正落到實(shí)處，加強(qiáng)政府執(zhí)行力度，強(qiáng)化行政監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)《土地管理法》中的有關(guān)條款，保障失地農(nóng)民利益。加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的落實(shí)，提高政府工作透明度，做到公私分明，防止權(quán)力濫用。讓失地農(nóng)民能與城鎮(zhèn)居民一樣，享受應(yīng)有的保障待遇。
（二）完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范分配制度在土地交易過程中，應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用。征用土地要按市場價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，變“不完全補(bǔ)償”為“完全補(bǔ)償”。國家通過土地交易稅，利用稅收手段調(diào)節(jié)土地供需，進(jìn)而影響土地交易價(jià)格。征地過程中，如有土地用途發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)考慮土地增值價(jià)值，提高被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極探索建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、新型的土地征用補(bǔ)償機(jī)制。國家提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上為失地農(nóng)民繳納各種保險(xiǎn)費(fèi)提供了保障。
（三）加強(qiáng)促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，失地農(nóng)民一旦有了經(jīng)濟(jì)來源，能夠解決最低生活保障問題，就不用依靠國家發(fā)放的最低生活保障金來維持生活，也有多余的資金來繳納社會(huì)保險(xiǎn)。再就業(yè)既能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。加大對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)的培訓(xùn)力度，建立失地農(nóng)民培訓(xùn)基金，提供與市場需求相適應(yīng)的培訓(xùn)。政府通過建立失地農(nóng)民培訓(xùn)基金，加大培訓(xùn)資金的投入力度，彌補(bǔ)農(nóng)民“文化和技能上的欠缺”。將政府、學(xué)校和企業(yè)三方有力聯(lián)合起來，充分利用學(xué)校和企業(yè)的資源，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行快速、有效的職業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，還需因地制宜，各個(gè)地區(qū)的特色經(jīng)濟(jì)不同，政府應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性，使培訓(xùn)內(nèi)容能夠迎合當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場的需求。大力促進(jìn)城郊經(jīng)濟(jì)、就地發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。在我國就地轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下，發(fā)展城郊經(jīng)濟(jì)、就地發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位、吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有很大空間。所以，平衡好養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障之間的關(guān)系，不偏頗一方，對(duì)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。
作者：陳丹單位：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
