治安監管論文：治安監管新構想探析

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本文作者：裴佳黛作者單位：鐵道警官高等專科學校

治安管理社會化成為社會治安管理的創新理念

治安問題是復雜的社會問題，與社會發展息息相關，社會深度變革中各種具體利益的碰撞，不同思想、價值觀的交鋒，新技術、新現象的不斷涌現，都會對社會治安產生影響，導致治安形勢變得復雜。應對復雜多變的治安形勢，必須推行治安工作社會化的發展，這也是社會治安管理的創新理念，是社會管理創新在社會治安管理領域的體現。

(一)治安工作社會化解析

治安工作社會化是指在公安機關的組織、指導下，社會團體、組織或個人通過有償服務依法從事具體的治安基礎管理工作，依靠社會力量管理社會治安，實現治安管理市場化、產業化的發展趨勢［1］。治安工作社會化理念是把“治安”視為社會中與其他社會單元相關聯的亞系統，社會治安工作社會化的前提是社會治安管理主體的多元化。由于治安管理是社會管理的重要組成部分，社會生產、生活中的任何問題都可能映射在對社會治安環境的影響上。所以，社會的治安管理必須整合、調動全社會的力量和資源參與，這也是解決治安服務供給不足與需求旺盛矛盾的重要措施。從宏觀上解析，治安工作社會化是治安管理理念的轉變。把治安管理活動看成同社會中其他如經濟、政治、科技、文化等相關聯的一個亞系統，以科學發展的理念，建立全新的社會治安安全保障系統，推動社會治安與社會、經濟、科技持續協調而科學地發展。治安管理無論是作為一項普通社會工作，還是作為職能部門的行政管理活動，都必須順應國家發展、社會變化和時代進步。治安管理活動也是一個動態的發展過程，必然與經濟、科技的發展同步。可以認為，治安工作社會化發展是社會治安管理由一個水平向另一個更高的層次躍遷的過程［2］。從微觀上解析，治安工作社會化是對治安管理主體的重新界定。社會管理創新理論提出在管理過程中要把被管理對象當成平等主體對待。治安工作社會化認為每一個社會單元既是治安管理的主體，又是社會對其開展治安管理的對象。例如鐵路，在治安工作社會化的背景下，鐵路企業由治安保衛的對象轉變為治安管理的主體，治安管理同其行政管理、財務管理、運輸管理等一樣，也是其日常的管理活動之一，有完整可行的行政措施、組織措施和技術措施等管理內容。而公安機關的各項治安執法活動，其功能就是監督其正確履行治安管理。社會中的各個單元之間，在治安管理方面存在著內在的必然聯系，是個有機的整體。治安這一亞系統與社會系統的穩定和發展聯系密切，息息相關。

(二)治安工作社會化理念與傳統治安管理的區別

治安工作社會化是治安工作的管理創新形式，與傳統的治安管理形式有著本質的區別。傳統的治安管理是指“國家公安機關為了維護社會治安秩序，保障社會生產生活正常進行而依法公開實施的行政管理活動”［3］。這一傳統概念強調治安管理主體的特定性和唯一性，將治安管理限定在國家職能部門手中，其管理模式屬于社會管理體制中典型的“政府主導型”。而治安工作社會化的內涵卻表現出治安管理主體多元化特征，其管理取向定位在政府與社會互助的模式上。政府社會互助是社會管理創新的形式，在社會治安管理過程中，政府和社會分擔各自相應的角色，處于均衡的穩定的狀態。治安工作社會化理念與傳統治安管理思想相比有了質的飛躍，甚至可以看做是一種顛覆性的改變。首先，在治安管理的主體認定上，傳統的治安管理強調管理主體的唯一性，這就將治安管理機構和人員與普通社會活動參與者置于管理與被管理的位置上，容易形成對立態勢;而治安工作社會化強調對于社會公共安全與秩序的維護，警察與其他社會參與者的目標是完全一致的，在統一的目標之下，形成維護公共安全與秩序的社會網絡［4］。這是一種和諧的統一狀態，有利于社會的穩定發展。其次，傳統的治安管理在治安管理主體特定性的禁錮下，強調警察在社會治安秩序管理中的重要地位，“四必承諾”更是成為家喻戶曉、婦孺皆知的安全手冊。這種角色的渲染，使廣大警員工作量劇增，每天疲于奔命，應接不暇，工作效率低下。而治安工作社會化強調警察不是唯一的維護公共安全與秩序的主體，盡管警察在維護公共安全與秩序中扮演著極其重要的角色，但不應當排除警察之外的市場機制與其他的社會組織，甚至各種自治組織和力量都可以成為警務的主體，只要其活動得到社會的認可［5］。再次，傳統的治安管理表現出對于維護社會秩序、確保公共安全等要求警員一定要將其視為己任，是一種全能、統制型政府包攬治理范式，工作中體現“包打天下”的責任。而治安工作社會化則是推動警務改革，將警察工作中有關預防和控制的基礎性工作部分職責回歸社會，特別是回歸社區。通過社區警察的組織、發動與指導，充分開發、依靠與運用社區資源維護社區公共安全與秩序的活動。當前，社區警務戰略已在我國城鄉普遍開展，就其實質來講，社區警務的實施過程，實際上就是治安社會化的推廣［6］。

(三)創新的治安工作社會化優勢表現

治安工作社會化是治安管理工作模式的根本改變，是社會管理創新在治安管理工作中的體現，其優勢表現為:1．社會治安力量規范化。傳統的治安管理活動中也有群眾性表現，如20世紀80年代普遍存在的治安聯防隊。但是，由于缺乏統一的組織和監管，這些社會群體出于自身利益的考慮，在介入社會治安管理領域時，操作隨意，活動區域有限，受益面窄。由于利益的誘惑，還經常出現違規違法，甚至滋生邪惡勢力。推廣治安工作社會化，通過政府部門組織引導，提高群眾治安意識，規范群眾治安活動，壯大群眾治安力量，提升群眾治安效率，把社會治安管理資源有序地組織起來，形成組織嚴密、規范高效的社會化治安管理體系，最大限度地發揮出社會力量在治安管理工作中的作用。2．治安服務主體多元化。衡量城市現代化水平的重要標尺是公共服務領域的市場化、社會化程度。治安工作是全社會共同的事業，它具有很強的社會性，需要依靠社會的各個領域、每一個社會主體的自覺和努力。如果不依靠群眾和社會，僅僅依靠專門機關單打獨斗，治安工作就永遠無法走出被動的困境。治安工作社會化的理論基礎是治安管理主體多元化，也是其核心的支撐理論。傳統觀念認為，治安管理是統治階級維護其統治秩序的重要手段，是國家政治權威在維護社會秩序工作中的體現，政府警察機構是承擔這一職能的主體。但是在西方國家，自20世紀70年代開始，治安管理主體就呈現多元化的發展趨勢。私人保安等社會治安組織越來越多地在維護公共治安方面發揮著重要作用。社會單位及其治安組織與政府警察機構合作、互動，共同維護社會秩序，實現社會和諧［7］。治安工作社會化體系在治安服務過程中，就是政府通過在治安管理領域引入市場機制和社會力量，實行多元化管理，這也是政府向社會的“權力返還”，體現著社會民主的發展進程。3．治安義務的全民化。社會的發展需要穩定的社會環境，穩定的社會環境可使民眾安居樂業。但是，社會民眾普遍認為治安管理工作只是公安工作的一部分，是公安機關治安管理部門的事情，就管理工作而言，與社會其他組織、行業、成員沒有關系，他們只是要求公安機關為社會提供一個穩定的工作、生活環境，而沒有將創造這一穩定和諧的社會環境視為自己的義務。在我國，警力頗顯匱乏，而這種“部門治安”認識上的局限性不僅造成用警時難免捉襟見肘和疲于奔命的尷尬局面，更是束縛了我國治安管理的科學發展。推行治安工作社會化，就是將民眾社會活動中的權利和義務統一起來。社會民眾作為治安管理的最終受益者，自然就具有義不容辭的治安防范的義務和責任。如若全社會民眾發動起來，參與社會治安防范，就會將違法犯罪置于千百萬雙雪亮的眼睛之下，就能最大限度地減少治安隱患。這就把原本應該屬于民眾的治安防范義務交給民眾擔當，使治安行政力量從無限的責任中解脫出來，既有利于政府降低行政成本，又便于政府集中力量辦大事、解難事，同時這也是治安工作社會化的重要體現。

治安工作社會化的推廣實施

1．社會成員作為治安防范主體，承擔治安工作職責。發展治安工作社會化，首先，要打破公安機關獨擔社會治安責任的固有模式，確立所有社會成員的治安防范主體地位，明確其治安防范職責。社會各機關、單位、廠礦、學校作為社會治安防范工作的參與者職責必須明確;切實落實“誰主管、誰負責”的工作責任制，各社會團體、組織、單位的第一行政領導人，即是單位第一治安防范責任人。在日常工作中，依照治安法律法規、安全生產規程、規范，加強安全管理。只有這樣，才能在指導思想、管理體制、規章制度和工作方法上體現出社會治安工作的力度。其次，推行治安工作社會化，應該將治安防范工作融入到社會單位的行政管理之中，要從機構上、制度上、人員配置上給予充分重視。隨著經濟社會的深入發展，社會單位、企業團體的自主權有效擴大，其治安防范的責任就更需突出。社會單元必須在治安管理法律法規的約束下、在公安機關的監督指導下，主動地、認真地開展治安防范工作。每一個社會團體組織，都必須按規定在單位內部設置單位安保機構、配置安保人員、制定安保制度、明確崗位責任、開展安全檢查、消除治安隱患。同時，還要負責單位內部的定期崗位安全培訓，人員安全教育，設施設備的安全檢查，制定單位內部的應急預案，并負責組織定期的模擬培訓演練。公安機關要在人員培訓、專業器材使用、治安防范策略及治安防范技術等方面提供指導。社會單位不再作為治安管理的對象被動地、甚至是應付式地按公安機關的要求開展治安防范活動、接受公安機關的檢查，而是作為社會治安管理活動的主體，將治安防范作為自己的應有責任，主動地開展治安防范工作，像追求單位的經濟利益一樣追求單位的安全保障。治安工作社會化就是要實現社會單位成為治安管理的法律責任、行政責任和治安風險的獨立承擔者。

2．公安機關必須堅定其在社會治安管理體系中的核心地位。黨的十七大報告提出要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。在這一社會管理格局中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。必須明確，由于我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善。對于一些涉及社會公平、民生以及社會安全與穩定的領域，比如公共安全、公共環境和社會保障等方面，政府不但不能退出，還要加強投入與管理，否則會導致社會的不滿和政府公信力的降低。在社會治安的管理和控制方面，公安機關仍然是社會治安工作的核心力量。作為社會治安管理的職能部門，公安機關不僅僅是社會治安管理體系中的普通單元，更是國家行政權力的行使者和運用者。公安機關不僅僅運用行政手段組織重大治安管理活動、針對典型問題開展治安整頓、專項治理等重要工作，還要成為社會治安管理網中的核心環節，具有牽一發而動全局的作用。治安工作社會化的實質，是在政府的統一組織領導下，實行治安防范責任制，把治安防范工作融于經濟和社會生活的各個方面。而公安機關則應該明確監督職能，完善公安機關治安監督機制，特別是對治安防范的審核，對特定工種人員資格的認可，對安全經營的認可等內容，盡快納入治安監督范疇中，形成新的更加完善的治安監督工作體制。