政府農村公共產品供給職能定位

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[摘要]當前，“建設社會主義新農村”的重點是要加快發展現代農業，而加快農村綜合改革步伐將為現代農業的發展提供體制和機制保證。解決農村公共產品缺失問題是新農村建設的緊迫任務。鄉鎮政府面臨著機構改革的問題，同時也是農村公共產品供給主體，所以，鄉鎮政府職能在農村公共產品供給中如何定位成為問題的焦點。文章將對鄉鎮政府在新形勢下的職能定位加以分析。

[關鍵詞]發展現代農業；鄉鎮政府；農村公共產品；政府職能

2007年的政府工作報告中指出，做好今年的“三農”工作，要以加快發展現代農業為重點，扎實推進社會主義新農村建設。前不久，總理發表署名文章指出：“農業稅的取消，標志著我國農村改革進入了個新的階段，這就是全面開展以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革階段?！倍涌燹r村綜合改革步伐將為現代農業的發展提供體制和機制保證。也就是在這樣一種邏輯語境下，鄉鎮政府應重新定位自身的價值取向，即要強化公共服務，提供優質的農村公共產品。由此，農村公共產品供給成了“新農村”建設的邏輯起點。

一、取消農業稅前后鄉鎮政府農村公共產品供給面臨的困境分析

(一)在取消農業稅前，鄉鎮政府面臨的兩個問題

1、體制問題

鄉鎮政府作為基層政權，是國家權力運作體制中的一環。這一體制在某種程度上可被稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經濟趕超指標而采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系。此體制中處于基礎環節的鄉鎮由此也承擔著由上級層層下達的指標任務，進而形成了所謂“上面千條線，底下一根針”的局面。鄉鎮對這些指標的完成狀況在壓力型體制之下已成為評價鄉鎮工作績效、對其領導進行獎懲甚至升降職的主要依據。面對此壓力，鄉鎮勢必將主要精力放在執行上級指示上。毋庸諱言，由于在上級下達的指標中包含多項公共產品的內容，壓力型體制在某些方面對督促鄉鎮政府提升公共產品的供給質量是有益的，但其副作用也不容小視，這體現在：鄉鎮為完成上級的政策指標，普遍被迫持續擴大人員與機構編制。當鄉鎮的有限資源損耗在這些新增的人事與機構上時，能夠用于公共產品的經費支出必然相應減少，龐雜的鄉鎮機構之間的協調難題也降低了公共產品的供給效率；在特定指標的選擇性激勵下，鄉鎮干部少有動力去關注那些不在指標之列的公共服務項目，這也是造成鄉鎮公共產品供給能力下降的重要原因。此外，受壓力型體制影響，鄉鎮不得不對指標進行再度分解，分配給村民自治組織并運用行政手段督促其執行，這就對村民自治組織在村級公共產品供給中主體地位的確立和鄉鎮政府與之相關的角色轉型構成了雙重阻礙。

2、權能劃分問題

鄉鎮政府作為鄉村基層政權組織理應承擔鄉鎮地方性公共產品的供給職責，但在很多情況下，鄉鎮所要承擔的公共產品范圍卻要大大超越鄉級水平。諸如義務教育、計劃生育和社會救濟等關系到社會可持續發展和穩定的公共產品，其影響面和重要性已與中國社會的整體發展前景緊密相關。按照公共產品的供給的效率最優原則，由中央政府承擔此類產品的供給在成本與收益的權衡上會更為適當，而由鄉鎮政府自行供給則難免導致效率不足的缺陷。例如，在受到多方關注的義務教育的供給問題上，鄉鎮政府平均需要將三分之二以上的財政收入作為義務教育經費，并因此造成了嚴重的教育負債，但由于鄉鎮財政資金總量不足，如此高比例的財政投入仍然難以有效改變鄉村義務教育的落后現狀，甚至難以維持鄉村教師的基本工資。與此相關的是，一旦鄉鎮政府將大部分財政資金用于支持義務教育，其他的地方性公共產品的供給便很難獲得足夠的資金支持，這就在一定程度上引發了鄉鎮公共產品供給低效性的“連鎖”反應。

(二)在取消農業稅后。鄉鎮政府主要面臨財政問題

沒錢成為鄉鎮政權理直氣壯從農村社區公共產品供給領域退出的理由。一是預算內財政資金不足，保證“吃飯”問題己經成為地方財政的目的本身，而不是服務公民的手段。這就出現大面積的欠發工資、基層政權運轉發生困難、財政支出規模讓位于“吃飯”財政、地方政府已無財力干其他事情等問題。加之地方政府行政體制改革滯后，也制約著農村公共產品的供給。二是預算外收入是鄉鎮政權供給農村公共產品的主要收人來源，農業稅的取消堵住了預算外收入的口子，但鄉鎮干部的有效激勵機制沒有建立起來，這樣就直接影響了公共產品的供給能力。最后，鄉鎮財政資金使用的隨意性很大。很多鄉鎮在選擇投放財政資金的公共產品時，往往將目光集中于那些位列上級考核指標之列、見效快、又能顯示政績的項目，卻忽視了那些短期效果不顯著的長效性公共產品；另一方面，部分鄉鎮在獲取一定財政自主權后，不是致力于提高公共產品的供給績效，而是產生了非生產性的擴張性消費傾向，利用公款吃喝、旅游，修建豪華辦公樓等現象頗為普遍，甚至少數鄉鎮干部還化公為私，非法將財政資金據為己有。

二、鄉鎮政府的職能定位

2007年的中央一號文件提出，“必須加快改革步伐，為建設現代農業提供體制機制保障”。鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制這三項改革是推進農村綜合改革的突破口。鄉鎮機構改革則是關鍵，而機構改革必須以轉變政府職能為前提。當前，要解決財力有限與公共產品供給不足的矛盾，關鍵在于真正地轉變政府職能，把主要的財力集中到為老百姓提供更多、更好的公共產品上來。立足于建設現代農業的發展起點，鄉鎮政府應好好把握這一歷史契機，把自己的職能定位在公共服務上，為農民提供更多、更優質的公共產品服務

(一)鄉鎮政府要實現農村公共產品供給渠道的轉變

公共產品的非競爭性、非排他性決定了政府在公共產品供給中總是處于主導地位，再加上“由于公共物品私人提供量會普遍不足，政府必須插手提供公共產品”，但對于不同性質的農村公共產品供給，政府應予區別對待，要根據農村公共產品具有的特性來衡量該起什么樣的作用。首先，農村純粹公共產品屬于全國性的采取中央政府供給型模式。而鄉鎮政府則須積極配合，保證中央的政策決策在基層社會中切實得到貫徹執行。中央實行的工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針，就是要求鄉鎮政府認真落實到位。中央政府應該加大對農業的投入力度，把農村具有全國性質的公共產品列入國家公共財政支出范圍，統籌城鄉發展。如農村基礎教育、衛生防疫、計劃生育、社會保障、環境保護、大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、全國性的農業病蟲害防治等。屬于地方性的則由相應層次的地方政府供給，鄉鎮政府主要負責轄區內的農村公共產品供給。比如維持農村社會治安、制定城鎮發展規劃、進行鄉鎮基礎設施建設和建立農村社會保障體系、為農民和鄉鎮企業提供咨詢、培訓等。其次，農村的準公共產品受地方政府決策目標和公共財力的制約，純粹由政府供給難以顧及農戶的需求偏好，從而形成供給不足和供給過剩并存的局面；另外，對于跨轄區的公共產品供給僅靠本地鄉鎮政府也難以完成；所以，應該采取鄉鎮政府與其他主體混合供給型。外部效益或成本溢出本轄區的農村準公共產品，需要與上一級政府或其他轄區進行合作來提供公共產品與服務，如鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面；收益不外溢但排他成本較高的農村準公共產品，如中型水利工程、鄉村道路、農村電力、通訊、農業科技教育與推廣、市場開發及提供市場信息等，采取政府與私人混合供給；具有一定規模及經濟、收益可排他的地方俱樂部產品，如社區文化、醫療以及其他一些社區福利項目，也可以采取政府與私人混合供給。在實際運作中，還需要完善農村基層民主制度，建立農戶的需求表達機制；對于供給什么公共產品、以及供給的規模、結構都由農戶民主決定，而非鄉鎮政府的意志所決定。(二)鄉鎮政府要積極拓展農村公共產品的籌資渠道

在“服務型”政府建設的背景下，鄉鎮政府職能是為社會和公眾提供服務。就公共產品供給而言，主要是提供適合本轄區范圍內農民生產和需求的公共產品和服務。由此，取消農業稅，農村公共產品籌資渠道變得至關重要。盡管存在著諸如制度建設滯后、政策不完善等亟待解決的問題，鄉鎮政府也不能抱著“等、靠、要”的思想，“坐吃山空”，而要積極行動起來，積極拓展農村公共產品的籌資渠道。一是在純公共產品的供給上。首先，可以采取行政的方式來籌集資金，即政府通過財政預算渠道為農村公共產品和服務提供資金，取消農業稅，預算內籌資成為農村公共產品的主要資金來源；中央要加大對農村的投入力度，而地方財政預算內籌資的地位也要增強。鄉鎮政府應充分意識到這一點，向省、市、縣級政府多爭取資金投入。其次，基層自籌和統籌的資金以及政府基金可以通過向居民個人和企業收費成為財政籌集收入，并專款專用；或者對已建成的公共產品進行一定程度的征稅收費，將所得的錢重新投入到農村公共產品的建設中去；抑或成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金。二是在準公共產品的供給上。首先，可以通過市場的方式來籌集資金，即主要依靠市場經濟中的等價交換和有償使用原則，通過市場向社會籌集資金。這一種方式的渠道是最多的。鄉鎮政府可以通過減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織增加對公共產品生產的投入；可以與社區協作，通過社區在本地區或本地區外籌集資金來增加農村公共產品生產和建設的資金投入；可以發動企業或個人參與公共產品生產和建設，由他們提供部分資金，之后回收部分成本；其次，援助方式。包括社會與社區、社會對個人和群體、地區與地區等之間帶有幫助和救濟性質的資金投入方式；可以爭取企業家的捐助，特別是祖籍是本地區的成功人士，讓他們回家鄉無償投資建設。

(三)鄉鎮政府提供公共產品應符合當地社會發展總體規劃

通過深入調查，廣泛聽取農民的意見，反復論證，不圖政績，講實效，從農民群眾最迫切、最直接、最關心的問題人手，明確提出農村公共產品建設的思路、目標和工作措施。顯然，鄉鎮政府處理好農村公共產品供給的側重點問題顯得特別重要。首先，地區的側重點對于經濟繁榮、地方財源豐?；蛘哙l鎮集體企業多、效益較好的一些地區，村集體組織有財力提供較多的公共產品，鄉村道路、農村水利等基礎設施較好，則應該在文化、娛樂、體育、社會參與、中檔的市政建設等方面下工夫；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區，公共產品的供給則呈現短缺的態勢，應該強化基礎設施建設，增加社會保障、義務教育、公共衛生、初級的市政建設等方面的供給。其次，類型的側重點首先應該保證農民基本生活方面的需要，然后再把側重點放在農村基礎設施建設上。今年的政府工作報告提出要大力加強農村基礎設施建設；加快農村水利、道路、電網、通信、安全飲水、沼氣等設施建設；集中力量用兩到三年時間基本完成全國大中型和重點小型病險水庫改造；加快安全飲水設施建設，今年再解決3200萬人的安全飲水問題；同時，重視村容村貌治理，加強污水、垃圾處理設施建設，創造整潔、舒適、文明的人居環境。