非營利組織實現農村公共物品供需平衡
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論文關鍵詞：江蘇農村非營利組織公共物品
論文摘要：江蘇地方政府在解決農村公共物品問題上的現實困境，說明必須依托和發揮非營利組織的力量。因此，加快制度設計，采取多種舉措發展農村非營利組織，對于盡早實現江蘇農村公共物品供需平衡有著較大作用。
盡管我國政府在提供公共物品、配置公共資源上有著絕對權威和主導地位，但各級政府部門之間過長的委托-鏈，加大了管理運作成本，因而同樣存在“政府失靈”。在科學發展觀和建設和諧社會思想指導下，農村公共物品的供需問題越來越成為各級政府重點關注、擔憂的難題所在，眾多學者也從經濟學、社會學、政治學等多個角度加以闡述。農村基層政府機構膨脹，行政經費普遍不足，必需依賴“以農養政”才能生存，基層政府自身不能有效提供農村社會發展所需的公共物品，相反通過管理或“管制”農村、農業、農民來汲取社會經濟資源，解決自身龐大的運作成本。政府對農村公共產品的供給不足，原因之一就是單兵突進、孤軍深入式的單一行政管理模式。在“全球結社革命”的時代背景下，和諧治理農村公共物品問題，必須依托和發揮農村非營利組織的力量。江蘇作為經濟大省，經濟相對發達，完全有條件在全國率先發展農村非營利組織，實現江蘇農村公共物品供需平衡。
一、江蘇地方政府在農村公共物品問題上的現實困境
（一）政府財政不足以提供充裕的農村公共物品
地方財政支出嚴重不足，缺乏提供社會公共物品的財政基礎。雖然江蘇省財政收支狀況明顯好于全國水平，財政收支有較大盈余且基數在逐年加大；江蘇省財政支出占地區生產總值的比重、民政事業費支出呈不斷上升趨勢，但民政事業費實際支出占財政支出的比重每年下降，與江蘇經濟大省的地位極不協調。2006年江蘇省民政事業費支出達50.27億元，地區生產總值21645.08億元，民政事業費支出占GDP比例為0.2346%。同時，農村生產性公共產品供給嚴重不足，對農民需求的動態適應性也不強，農業支出占地方財政支出的比重呈現反方向的不斷下降的趨勢。這折射出地方財政對農村、農民、農業的扶持是力不從心的；不斷增長的民政事業費支出中用于滿足農村、農民、農業的公共需求的份額偏少；農村非營利組織如農業技術協會的經費基本上來自于村提留和鄉統籌撥款，而鄉村財政本已捉襟見肘，對農村非營利組織的財政支持自然就極為有限；江蘇省行政體制改革仍相對滯后于農村經濟社會發展，決定農村公共產品供給的往往是上級政府的行政命令。
（二）城鄉二元政策掩蓋了農民對公共物品的有效需求
我國長期以來實施的是一種非均衡的城鄉公共物品供給制度，農民稅外負擔沉重。農村社會群體對公共物品、公共服務的需求被弱化、回避，他們成為被社會所忽視的弱勢群體。當我們在談論城市居民社會福利最大化、確保他們獲得最低生活保障待遇的時候，廣大農民的社會福利需求被忽視了。加之農民自身普遍地喪失話語權，缺乏表達內心需求的能力，不知怎樣表達、向誰表達、如何表達等。農村弱勢群體更多的要依賴自身進行自救、自助活動才能擺脫困境。2006年江蘇省城鎮居民最低生活保障人數43.1萬人，農村居民最低生活保障和傳統救濟的總人數105萬人，分別占城鄉人口比例的1.1%、2.89%。近年來江蘇省社會救濟人員中，農村居民數量遠遠大于城市居民數量。這說明農村弱勢群體對社會救助、社會救濟、社會公共物品的需求遠甚于城市弱勢群體。江蘇省民辦收養機構占據著很小的市場份額，農村社會福利機構數量、規模等都不如城鎮社會福利機構。而農業生產過程的高風險性、不確定性、不安全性，使得農村和農民對公共物品供給有著巨大的渴望和企盼。城鄉有別的非均衡發展的二元政策固然有其不得已而為之的政策含義，但在一定程度掩蓋了農村公共物品的實際需求。其實，農村貧困重于城市貧困，關懷農民福利甚于關懷城市居民福利。
（三）區域社會發展差距加重了農村公共物品的不和諧狀態
非營利組織的產品和服務包括許多層面，如扶持社會弱小群體、促進貧窮落后地區的扶貧開發、捐資助學、賑災救濟等，極大地提高了國民收入再分配起點以及再分配過程和結果的公平性，提高了社會整體福利水平。江蘇不僅區域經濟差距顯著，與此相應的區域社會發展差距也特別顯著，各地財政對公益事業的資金投入隨之呈階梯形態。蘇南、蘇中、蘇北農村社會發展也是層次分明、梯度遞減。蘇北灌溉總渠以北經濟薄弱、貧困區域，公益事業發展資金嚴重短缺。一視同仁的經濟發展政策其實蘊含著不公平成分，資金劫貧濟富的天然法則使區域經濟不發達地區公益事業“失血”嚴重，農村非營利組織發展同樣呈現“強者恒強、弱者恒弱”的馬太效應。而村民自治因缺乏豐富的民間組織資源支撐而顯得后繼乏力、難以為繼。農村非營利組織在農村公共物品供需活動中的基礎性作用沒有得到有效發揮。
由此可見，單靠政府部門、政府職能來全方位提供并滿足廣大農民對公共物品的巨大需求，需要付出極大的管理成本，對于財力尚且薄弱的政府機構來說，既低效也不現實。提供農村公共物品的任務必須由包括政府和非營利組織在內的非市場機制來完成。非營利組織可以通過提供種類繁多的多元化公共產品來滿足廣大農村居民的多元化需求。將我國農村公共物品和發展非營利組織問題整合起來進行制度設計，把政府有關職能和權力讓渡給社會非營利的中介組織、行業協會等，依托非營利組織加以綜合治理、制度創新，或許效果更為明顯。
二、發展農村非營利組織，實現江蘇農村公共物品供需平衡
目前美國非營利組織已經達到100多萬個，他們在社會政治、經濟、文化、科技、教育等方面都發揮著不可替代的作用，相比而言，我國非營利組織規模、數量還很弱小，廣大的農村“草根組織”更是經費緊缺。我國民間組織總體上遠遠不如市場中的企業組織有活力，其中的相當大的一部分甚至可以用“半休眠狀態”來形容。在這種情況下，如果盲目地把政府職能轉移到非營利組織尤其是農村非營利組織，就有可能出現“志愿失靈”，也不利于建設和諧社會。
（一）完善以法律規制為核心的制度設計，確立農村非營利組織的合法性地位
政府部門與非營利組織之間的關系應該是合作而不是統治關系，兩者攜手合作、共同治理社會公共事務，甚至是“政府退、民間進”境地。但怎樣才能“放水養魚”？以法律為核心的制度設計是發展農村非營利組織的前提條件。民主政治與政治民主只有依托法律規制，才能從理想變為現實。制度設計可以形成良好的初始制度路徑，降低后續的制度再設計成本，為非營利組織發展提供強制性法律保障。針對江蘇農村實際情況，江蘇非營利組織的發展要堅持“有所為有所不為”思想，應該采取分類、分地區、分步驟操作措施。重點營造縣級以下非營利組織提供公共物品的網絡體系，如完善科協管轄的農村專業技術協會和工會管轄的職工技術協會，建立直接服務于社區、服務于農村綜合改革的農村非營利社區學院。采取南北有別的政策扶持措施，蘇南地區更多的發展社區自治組織，蘇北地區重在發展村民自治組織，有條件的蘇中地區分步實施社區自治。針對產業重點不同的地區，實行地方特色的制度政策。如針對沿海主要產糧產棉區，可以重點培育農業技術類非營利組織；配合海洋經濟，發展海洋農牧業、水產業類非營利組織；對于農村城鎮化速度較快區域，發展城鎮化非營利組織；即便是在同一個區域，如果農村非農從業人員已經超過務農人口，那么發展城鎮社區化非營利組織更為適合。逐步劃清政府機構與非營利組織之間的職能邊界，使農村非營利組織向事業單位過渡，并最終轉化為民間組織。嘗試建立立足長三角、服務長三角的農村非營利組織網絡體系，實現網絡化布局、網絡化服務、網絡化發展。
（二）提供多渠道經費來源，確保農村非營利組織的可持續發展
研究表明，我國非營利組織最大的約束瓶頸是缺乏經費，慈善捐款不足是非營利組織與生俱來的弱點。薩拉蒙指出，就非營利組織創造可靠的收入來源以充分響應社群需要而言，它具有嚴重的缺陷。即便在發達國家，政府資助也是多數非營利組織獲取經費的主要來源。對于江蘇省農村非營利組織而言，改革的目標排序應該是先進行增量改革，多元化籌措經費，尤其是借助于相關法律保障政府對農村非營利組織的資金投入與江蘇經濟發展水平大體相當，而不是遠遠落后于經濟發展速度；切實加大對蘇北農村財政轉移支付力度，通過政府投資重點扶持蘇北農村公益事業，促進農村非營利組織的發展；江蘇農村經濟富裕，可以通過法律途徑鼓勵民間社會資本進入非營利醫療衛生、教育、科研機構。要為尚且弱小的農村非營利組織建立一種輸血、造血機制，然后在條件許可的時候對非營利組織進行改造。政府建立規范、透明的財政轉移支付制度，保證非營利組織具有穩定的合法的經費來源。
（三）加強能力建設，擴大農村非營利組織服務面向
赫茨琳杰指出，非營利組織缺乏企業所具有的三種責任機制：缺乏個人利益的存在，缺乏提高效率的競爭機制，缺乏顯示企業最終業績的晴雨表——利潤，有關利潤的業績評價指標幾乎沒有。正是不以利潤為活動目標，導致責任不明、管理混亂，因而導致其服務低效，這些均直接威脅其生存與發展。尤其是農村非營利組織，普遍表現為自我管理、自我服務、自我教育程度較低。因此，針對江蘇經濟相對發展、社會相對更為進步、農村相對條件較好、民眾觀念相對開放的現實，當務之急就是加強江蘇農村非營利組織的能力建設尤其是融資能力、責任能力、組織能力和管理能力，提高農村非營利組織在社會公眾中的公信力，擴大農村非營利組織在經濟發展、社會服務、扶貧救濟和賑災慈善等的公共產品供給力度，實現自身的可持續發展。利用江蘇的地理優勢，承接上海、浙江農村非營利組織的管理經驗，采用請進來、送出去等多種方式提升非營利組織能力。加強能力建設，必然涉及到對能力的測評問題。非營利組織的第三方評估（認證），在歐美國家早已形成制度，可以借鑒他國的成功經驗，著重從組織使命和結果維度評估組織績效。
參考文獻：
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