社會保障基金籌措辦法分析論文

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摘要:針對我國在建立現代社會保障制度過程中的資金障礙問題,系統分析了失業保險、養老保險、醫療保險制度三個核心體系中政府、企業、個人的資金分擔現狀與矛盾,以及由此產生的我國現行社會保障基金來源不足的尷尬局面,探討了政府、企業、個人在社會保障基金中的角色定位,提出在社會保障基金籌措方式上通過發行特種國債、征收社會保障稅、征收國家土地地租的方法,以解決其來源不足的問題。

中國社會保障制度以20世紀80年代為分水嶺,可分為傳統社會保障制度和現代社會保障制度兩個部分。傳統社會保障制度主要表征為以養老保險、醫療保險和隱性失業保險為主要構架的制度體系。現代社會保障制度與傳統社會保障制度相比,有兩個意義深遠的轉變:一是用現代社會保障制度取代傳統的企業保險制度;二是用正規的公共社會保障計劃替代非正規的群體行為。換句話來說,社會保障制度正納入我國基本的經濟制度。

一、社會保障基金的兩種籌措方式對于第一個轉變,毫無疑問,要肯定這種轉變思路的正確性。資金來源的多樣化也是使我國社會保障制度真正實現持久性、社會化的前提條件。在傳統社會保障制度執行期間,國有企業承擔了繳納社會保險基金的重任,而且通過吸納新增勞動力,以企業制度的形式替代了失業保險制度的功能和作用。從表現上看,高就業政策將勞動力的公開性社會失業轉變成企業內隱蔽性在職失業。這樣,國有企業對冗員的工資支付實際上類同于本應由政府承擔的社會福利項目,此外還有名目繁多的各類補貼,包括住房等大量暗補。企業不僅要提供巨額的社會保險、社會福利資金,而且還要提供大量的直接服務。

總之,我國始建于20世紀50年代初期的企業保險制度違反效率和公平原則,由此導致企業的長期運行成本超過其制度收益,并進而危及宏觀經濟運行的總體效益和質量。到20世紀70年代末期,中國國民經濟運行已瀕臨崩潰,與之相適應的傳統社會保險制度也在劫難逃。統計資料表明,國有單位保險福利費總額1978年為68億元,1995年達1980億元;國有單位保險福利費總額相當于職工工資總額的比重不僅明顯高于全國其他各類企業單位的水平,而且,從20世紀70年代末以來一直呈現高速增長趨勢,國有企業實在難以承受如此巨大的負荷了。可見,合乎情理的推論是:必須改變以企業為唯一籌資來源的模式。另外,從市場經濟國家的經驗來看,保險資金的籌措渠道基本上沿襲同一種模式,即來源于三個渠道:政府、企業和個人。但各國具體的執行方法有區別,主要體現在政府、企業、個人三方負擔比例上的差異。

二、中國目前社會保障制度中最大的障礙是資金問題社會保障制度改革后,我國目前社會保障資金籌措方式由企業保險方式逐漸轉化為政府、企業、個人三方參保的社會保險模式,即“三個拿一點”的社保資金籌措方式。由于這種三方參保的模式制度設計中的缺陷,造成了我國現行社會保障制度的實行不盡人意。下面僅就社會保障制度中最大的障礙———資金問題作具體分析。由于我國目前社會保障制度的三個核心體系———失業、養老、醫療方面的統籌是分立而設的,因此,我們分別探討這三個子系統的具體情況。

(一)養老保險制度我國目前養老保險制度的模式是“統賬結合”,設計的目標是把現收現付制的社會統籌與儲備積累制的個人賬戶結合起來,既體現社會共濟,又體現自我保障。這樣設計的出發點:一是為應付預計在2025年前后到來的人口老齡化高峰;二是為了適應市場經濟的需要,在國家、企業和個人之間形成合理的責任分擔格局。但是這個制度執行起來卻不盡人意,養老基金收不抵支己經是非常普遍的現象。到1999年底,養老保險基金收支平衡后其滾存余額為734億元,僅夠支付當年基本養老基金的38%,根本談不上什么積累。最近幾年來,養老金開支總額大大超過了預算,以北京市為例,平均退休年齡降到了51.7歲。1996年人均月退休金為400余元,1999年增長到700余元,增長幅度遠遠超過了經濟增長和企業平均工資增長率。退休人員和退休金水平增長過快這兩大因素導致北京市的退休金支出總水平1999年比1996年翻了一番還多,1999年當年即出現收不抵支。而北京市的收支情況在全國還算好的。[1]

(二)失業保險制度相對而言,中國失業保險制度的現行模式是與國際接軌的,即向所有企業職工收取失業保險費,一旦遭遇失業風險,他們就可以領取24個月的失業保險津貼。但是,由于目前我國嚴格區分了“失業”和“下崗”兩種類型,而下崗職工生活費仍然從失業保險基金中扣除,所以失業保險基金的籌措仍然是個難題。按目前所見到的中等計算口徑計算,1999年底國企下崗職工652萬人,每人每年需要基本生活費和各項保險繳費5400元,每年共需352億元,因而失業保險繳費率應該達到6.6%。但目前除了3%的失業保險基金外,尚缺一個其繳費率在3.6%左右的“下崗保險基金”。

按照目前的職工工資總額的規模(9875億元),這個“下崗保險基金”的規模應當保持在每年355億元以上,但從1999年全年的下崗職工基本生活保障金“三三制”籌資情況來看,失業保險基金調入企業服務中心的金額為40.9億元,遠沒有達到1/3(即117.3億元)。有下崗職工的企業70%左右是虧損企業,根本無法完成其1/3的籌資任務。[2](三)醫療保險制度目前醫療保險方面的問題,主要是實行醫藥分開和醫政分開改革,以提高醫療行業的效率和杜絕醫療腐敗和浪費問題。但是,在基本實現醫藥分開和醫政分開以后,要建立城鎮統一的基本醫療保險制度和農村的合作醫療保險制度,資金缺口也非常大。從醫療保險支出方面看,首先是基本醫療保險,按1999年已正式實施基本醫療保險制度的城鎮職工為469.9萬人和年支出保險金16.5億元的水平,全國11773萬城鎮職工需要開支基本醫療保險約為413億元。這個金額占城鎮職工工資總額的4.19%。

其次,按參加職工大病醫療保險和離退休醫療統籌的總人數15503萬人和每人每年須支出366.42元計算,每年的金額為568億元,占職工工資總額的5.75%。這兩方面需要的醫療保險全年支出規模為981億元,占城鎮職工工資總額的9.94%。[2]但目前企業或單位負擔的醫療保險繳費為工資總額的6%,個人醫療保險繳費為2%,二者之和8%,尚有約相當于工資總額1.94%的所需醫療支出沒有來源保證。從將來建成覆蓋全國城鎮范圍的醫療保險體系看,每年需要彌補空缺資金量為192億元,這一資金規模大約與目前全國醫院每年靠售藥獲得的盈利200億元相當,這意味著,建立醫療方面社會保險制度所需的大量資金目前尚無確定資金來源。面對建立社會保障制度所需大量資金,中國目前采取由政府、企業、個人三方共同分擔的模式。然而由于制度設計中所存在的弊端以及中國計劃經濟體制時期遺留下來的種種問題,使得這種模式的實施效果不盡人意,政府、企業和個人都未能從中獲益。

相反,制度設計的不完善激化了三者的矛盾,使我們現行的社會保障制度的實施陷入尷尬的境地。對業來說,負擔過重是不爭的事實,在社會統籌的各類保險基金中,國有企業目前承擔的繳費率按照要求在30%左右。眾所周知,目前國有企業面臨困境,轉困尚且不易,繳費談何容易。龐大的社保資金繳費任務對沒有利潤來源的企業來說,無疑是一紙空文。于是,本應由企業承擔的部分轉嫁到政府頭上。從政府的角度來看,存在的問題也不小。我國在養老保險和醫療保險領域,實行的都是“三支柱”模式。所謂養老保險三支柱模式,是指養老保險制度由政府負責的基本養老保險、企業或工會負責的職工退休金計劃和個人負責的養老儲蓄合成,三支柱疊加保障職工退休后能維持原有生活水平。按國際慣例在三支柱中,政府承諾的基本養老保險一般是低標準的,現收現付的;二、三支柱的水平視經濟的增長和個人收入水平而定。但是我國政府承諾的基本養老基金保險目標過高、包攬過多、責任過大,甚至引發了承兌危機。目前企業養老金的平均工資替代率高達80%,追根溯源,是因為中國的退休制度只夠吃飯穿衣,退休時,為維持本來就很低的生活水平,退休金的平均工資規模率高于國際實施社會養老保險的國家是可以理解的。但改革20多年了,中國城鎮職工的工資早已超出了原先“生活費”的概念,我國的社會養老保險制度卻依然維持了計劃經濟體制下的高工資替代率。而這部分人本來并沒有實行個人積累制,所需退休金完全由企業轉嫁到了政府頭上。1999年,政府在社會保障方面的支出占財政收入的比重已接近11%,金額1100億元左右,政府實際負擔的繳費率為11%。個人也沒有從現行制度中獲得應有的利益。據調查,有60%以上的被調查者對“社會保障”不滿。在調查中,公眾最擔心的家庭和個人問題依次是:生病住院、下崗和失業、家庭經濟困難。

三、關于社會保障基金籌措方式的幾點探討在完善現代社會保障制度的過程中,應對政府、企業、個人在社會保險基金中所充當的角色有一個正確的定位。政府應該保障社會保障制度的基礎部分。這些部分包括:政府設立的公立醫療的全部成本,包括藥品的成本;基礎養老金當年收不抵支的部分;以社會救助的方式,援助最低生活保障線以下的貧困人群;以就業培訓方式,資助失業下崗人員轉崗培訓,并以培訓期間生活補助金的方式,資助受訓人員的生活費(這筆費用和可能會大大超過企業繳納的失業保障費);以合約形式,支持部分甚至大部分承擔社區服務的非營利組織的服務成本。基礎養老金隨物價增長的部分也來自政府。企業應該保障的部分包括:按法律規定的比例繳納基礎養老保險費;按照法律規定的比例繳納就業培訓費和失業救濟費。間接來源于企業的有———以納稅方式償付醫療健康服務的部分社會成本;以納稅方式償付政府支持社區服務的成本。個人應該保障的部分包括:以稅管所代繳方式,強制扣繳私營企業、個體工商戶基礎養老保險費;以付費方式抵償各項社區服務的部分成本。間接來源于個人的有以納稅方式償付醫療健康服務的部分成本及政府支持社區服務的成本。同時,社會保障基金籌措方式可以考慮通過“發債、征稅、收租”來解決其來源問題。超級秘書網

(一)發行特種國債由于作為現行籌資來源的財政、企業和職工的經濟狀況都不好,潛力有限,不如將社會保障基金的缺口即每年1000億~2000億元左右作為特種國債發行,吸納社會較富裕人員和家庭的資金,在目前社會保障較困難的階段可以實行10年左右,以渡過這個困難時期。我國的國債負擔率(國債余額/GDP)目前僅有10%~12%,離國際通行的60%警戒線還較遠,財政赤字負擔率(財政赤字/GDP)也在l~2%左右,沒有達到3%的國際警戒線。所以,中國尚有較大的社會保障債券發行空間。社會保障國債的發行,其優勢在于政府憑借自身的信用,可提前實現收入以應付即時支付需要,以后的還債負擔分攤還體現了社會保障中的下一代供養上一代的原則。而且還有助于改善人們的預期,在一定程度上促進投資、消費。

(二)提高繳費率或征稅率社會保險基金的不足就是因為繳費率不夠高和覆蓋面不夠廣,可以設想將目前社會的養老、失業和醫療合并為一種社會保障稅,具體稅率應根據我國現階段居民生活費開支的平均水平和近期經濟發展趨勢,測算養老保險和失業保險支出的需要,并參照目前各地區、部門這兩項統籌繳費的實際情況來綜合計算確定。在社會保障稅稅負水平的確定上,我國可以考慮將社會保障支出占GDP的比重定在15%左右,待國力進一步增強后,再做相應的調整。

(三)征收國家土地地租中國實行的是土地國家所有制,國家對農村土地擁有終極所有權,對城市土地擁有直接所有權。但長期以來,城市土地所有權的經濟利益并未得到實現,單位對國家土地的占有和使用是無償的。如果實行地租收歸國有,按現有城市建成區每平方米收取0.1元計算,地租收入可達1400億元~1700億元,這筆資金可以彌補相當一部分社會保障基金的缺口。通過以上“發債、征稅、收租”三種綜合改革措施,可以彌補現時的社會保障基金的缺口以應付近期的支付需要。但要獲得長期穩定的社會保障基金,就必須將這三方面的措施作為一種制度,用法律的形式固定下來。

[參考文獻]

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