行業(yè)改革與國有企業(yè)改革論文

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1．在政治經(jīng)濟(jì)體制整體框架內(nèi)設(shè)計

國有企業(yè)改革的新使命從目前的形勢來看，改革之初形成的以企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體制改革，已經(jīng)擴(kuò)展到包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治“四位一體”全方位的體制創(chuàng)新，系統(tǒng)性顯著增強(qiáng)，整體配套要求更高，單個領(lǐng)域的突破已很難達(dá)到改革目標(biāo)。因此，國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計一定要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局出發(fā)，確定國有經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)各自在國民經(jīng)濟(jì)中的地位、功能、作用，以及不同經(jīng)濟(jì)成分之間的相互關(guān)系，在中國國家發(fā)展的總體框架下考慮中國國有企業(yè)改革問題，堅持中國經(jīng)濟(jì)“一盤棋”，實現(xiàn)“三個結(jié)合”，即將國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來，將國有企業(yè)改革力度、速度與社會承受度結(jié)合起來，將國有企業(yè)改革與非國有企業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。第一，將國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來。中央明確指出，要通過國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)的戰(zhàn)略改組，使國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。而國有經(jīng)濟(jì)的這一作用，必須通過將國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整與體制機(jī)制改革有機(jī)結(jié)合起來。國有企業(yè)改革并不是單純的國有企業(yè)的問題，它是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及到整個經(jīng)濟(jì)體制的改革以及國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，還涉及到千千萬萬人的就業(yè)問題，涉及到調(diào)整全社會各種利益主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的大問題。從這個意義上來說，國企改革不是孤立的存在，而是整個經(jīng)濟(jì)改革的一部分。國企改革所取得的重大進(jìn)展與成果，與我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，與深化體制機(jī)制改革緊密結(jié)合，進(jìn)一步深化國企改革、實現(xiàn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整，同樣離不開機(jī)制體制改革的深入推進(jìn)。第二，將國有企業(yè)改革力度、速度與社會承受度結(jié)合起來，不能為改革而改革。應(yīng)該認(rèn)識到，國有企業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長、保障和改善民生、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局等方面發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，特別是在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生劇烈波動或發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全等突發(fā)公共事件時，國有經(jīng)濟(jì)所發(fā)揮的綜合保障作用效果顯著，能夠保持經(jīng)濟(jì)的相對穩(wěn)定。因此，在深化國有企業(yè)改革的過程中，應(yīng)注重將國有企業(yè)改革力度、速度與社會承受度結(jié)合起來，務(wù)必堅持循序漸進(jìn)和統(tǒng)籌兼顧的原則，保持科學(xué)合理的國有企業(yè)改革的力度與速度，契合社會整體承受度，保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力，確保社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。第三，將國有企業(yè)改革與非國有企業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。一方面，國有企業(yè)改革與發(fā)展應(yīng)置于市場經(jīng)濟(jì)的平等競爭環(huán)境之中，國有企業(yè)改革與發(fā)展不能妨礙非國有企業(yè)的發(fā)展。黨的十八大報告指出，“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”。國有企業(yè)必須直面市場化競爭，打破依靠壟斷力量等不公平競爭的格局。公平競爭不但是改善國企經(jīng)營效益、調(diào)整國企結(jié)構(gòu)的最佳手段，也是實現(xiàn)國有企業(yè)“有進(jìn)有退”的最好標(biāo)尺。這就要求切實落實各項打破壟斷、鼓勵非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，真正使各類企業(yè)在市場中公平競爭。另一方面，國有企業(yè)應(yīng)與非國有企業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，要注重發(fā)揮國有企業(yè)的控制力、影響力和帶動力，國企改革不是要“一家獨大”，而是要著力構(gòu)建一個與民營企業(yè)共贏發(fā)展的機(jī)制，把競爭者變成合作者。除了保證已經(jīng)形成的公平競爭格局，還要加大股權(quán)多元化力度，吸引更多的社會資金參與競爭性領(lǐng)域國企改革，要把非公有制經(jīng)濟(jì)的機(jī)制優(yōu)勢與國有企業(yè)的資產(chǎn)優(yōu)勢相結(jié)合，引導(dǎo)國有企業(yè)與非公有制企業(yè)的聯(lián)合，實現(xiàn)二者優(yōu)勢互補。在提高國有資產(chǎn)的使用效率的同時，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．讓市場起決定性作用，切實推進(jìn)國有企業(yè)改革的進(jìn)程

要把更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。在深化中國國有企業(yè)改革的過程中，任何改革的措施與政策都必須以市場為導(dǎo)向，改革的成果也必須由市場來檢驗。凡是能采取市場化操作的都要采取市場化操作，運用市場化手段，促進(jìn)資源優(yōu)勢和資本優(yōu)勢的有效結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。讓市場起決定性作用來推進(jìn)國有企業(yè)改革的進(jìn)程，關(guān)鍵在于確定政府與市場的邊界，營造公平競爭的市場環(huán)境。厘定政府與市場的邊界、限制政府權(quán)力對市場的干預(yù)，是深化國有企業(yè)改革最基礎(chǔ)最重要的一環(huán)，也是受到既得利益集團(tuán)阻撓最大的一環(huán)，這方面的改革離不開政府的頂層設(shè)計與安排。第一，實質(zhì)性地取消而不是簡單地下放項目審批、投資審批、資質(zhì)審批等行政許可與行政審批項目。必須在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，深化行政審批體制改革，切實消除行業(yè)進(jìn)入的行政性政策性壁壘，大幅度減少政府對資源的直接配置，進(jìn)一步減少政府對企業(yè)的直接行政干預(yù)，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用應(yīng)主要定位于在放松市場進(jìn)入監(jiān)管的前提下，更多地加強(qiáng)對企業(yè)社會責(zé)任、產(chǎn)品服務(wù)與質(zhì)量、普遍服務(wù)等方面的社會性監(jiān)管。第二，深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革。進(jìn)一步推動國資委的去行政化改革，解決國資委在做到出資人不缺位的同時所產(chǎn)生的出資人越位的新問題。要將國資委的功能定位從管企業(yè)轉(zhuǎn)變到管資本上來，逐步落實企業(yè)的自主權(quán)，充分體現(xiàn)“股東所有權(quán)與企業(yè)財產(chǎn)權(quán)”“企業(yè)財產(chǎn)權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)”的兩權(quán)分離，在確保國有出資者重大決策權(quán)、收益權(quán)與人事權(quán)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)企業(yè)的財權(quán)獨立、利益獨立與責(zé)任獨立，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使國資監(jiān)管逐步走向股東社會化、經(jīng)營社會化、風(fēng)險社會化與人才社會化。第三，營造公平競爭的市場環(huán)境。國有企業(yè)與民營企業(yè)平等競爭、實現(xiàn)公平式發(fā)展是目前深化中國國有企業(yè)改革的重點任務(wù)，只有取消所有帶有歧視性的法律法規(guī)，逐步改變那些看不見的門檻，讓國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)在同一起跑線上競爭，才能切實激發(fā)國有企業(yè)改革與發(fā)展的動力和壓力。只有真正形成國有企業(yè)的硬約束，才能在真正意義上提升國有企業(yè)的活力和競爭力。只有公平意義上的競爭才是有效競爭，也只有建立在平等基礎(chǔ)上的市場競爭所形成的壓力與動力機(jī)制才是企業(yè)改革與發(fā)展的原動力。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國有企業(yè)要“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”“國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例”，這就要求按照政企分開的思路，取消國有企業(yè)及其高管的行政級別，進(jìn)一步落實企業(yè)自主權(quán)，從根本上消解國有企業(yè)的泛行政化現(xiàn)象，打破國有企業(yè)與民營企業(yè)平等競爭的制度障礙。

3．對國有企業(yè)分類改革、分類治理、分類監(jiān)管

在下一階段深化國有企業(yè)改革的過程中，必須認(rèn)識到不同類型的國有企業(yè)，在市場經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色，必須樹立“國有經(jīng)濟(jì)分類布局，國有企業(yè)分類改革”的基本思路，根據(jù)國有企業(yè)的性質(zhì)與功能定位來對國有企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類。國資委2011年提出將國有企業(yè)劃分為公益性與競爭性國有企業(yè)兩大類，公益性與競爭性的二分法，看似是把國有企業(yè)的公益性功能和“商業(yè)性”私立完全隔離，但本質(zhì)上仍然無法隔離國有企業(yè)先天性的角色沖突。而且，“公益企業(yè)”只是相對于“私有企業(yè)”而言，并不是“競爭企業(yè)”所對應(yīng)的，“公益性國有企業(yè)”和“競爭性國有企業(yè)”兩分法存在邏輯上的混淆，各自涉及的領(lǐng)域和界限不夠明確，且有用“公益性國有企業(yè)”這一概念來代替和掩飾“壟斷性國有企業(yè)”之嫌疑。按照國有資本具有社會性和經(jīng)濟(jì)性兩重屬性、國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和私人用品雙重功能的基本要求，依據(jù)中國國有企業(yè)的現(xiàn)實特征和基本功能定位，并按照出資人、產(chǎn)品和服務(wù)屬性、企業(yè)功能、政府調(diào)控等具體特征分類，我們建議將中國國有企業(yè)分為公共服務(wù)類、特定功能類和一般競爭類三大類。公共服務(wù)類國有企業(yè)主要承擔(dān)政府公共服務(wù)目標(biāo)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以實現(xiàn)社會效益、履行社會責(zé)任為主要職責(zé)，“社會性”“非營利性”特征顯著。該類企業(yè)主要以國有獨資或國有絕對控股的形式存在，由國家出資，并由政府管理機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目、資金或部分資金。主要集中于事關(guān)國家安全和國計民生的領(lǐng)域，以及私人資本不愿進(jìn)入或無力進(jìn)入的可競爭性差的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。特定功能類國有企業(yè)以保障重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)有效運營、承擔(dān)政府特殊功能為主，承擔(dān)政府特定任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)特定功能是其主要目標(biāo)，并具備一些戰(zhàn)略性的職能屬性，主要涉及特定區(qū)域投資開發(fā)、重大項目建設(shè)、國有資本投資運營平臺建設(shè)等領(lǐng)域。特定功能類國有企業(yè)在按照商業(yè)化、市場化原則開展經(jīng)營的同時，由國家提供相應(yīng)的政府補貼以彌補企業(yè)提供普遍服務(wù)所造成的虧損。這些企業(yè)往往以追求社會利益為主，同時兼顧商業(yè)利益。一般競爭類國有企業(yè)是完全以市場為導(dǎo)向的完全適應(yīng)于市場競爭的企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是其主業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益最大化是其主要目標(biāo)。競爭類國有企業(yè)在體制上政企分開應(yīng)更為徹底，除出資人職能外政府不再干預(yù)企業(yè)的決策和內(nèi)部事務(wù)，也沒有扶持、幫助的義務(wù);企業(yè)在機(jī)制上更加市場化，干部管理體制、勞動分配制度等都在向市場化的方向改革。隨著改革的深入，一般競爭類國有企業(yè)將實施戰(zhàn)略性退出，原則上將不再新設(shè)國有企業(yè)。

4．壟斷行業(yè)改革是國有企業(yè)改革的“主戰(zhàn)場”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，自然壟斷行業(yè)根據(jù)不同行業(yè)的特點實行網(wǎng)運分離，放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。因此，必須堅持把產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、對國有企業(yè)進(jìn)行競爭化改造作為深化壟斷行業(yè)改革的主攻方向，堅持把打破壟斷行業(yè)的壟斷局面、形成有效競爭格局作為壟斷行業(yè)改革的主題，堅持把運營模式(縱向產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu))與競爭模式(橫向產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu))的競爭化改造作為壟斷行業(yè)改革的主線。對壟斷行業(yè)進(jìn)行競爭化改造，塑造可競爭市場，相競而進(jìn)，相爭而奇，不僅有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也有助于解決與壟斷相關(guān)的各類“行政化”問題。鑒于壟斷行業(yè)的眾多性和改革內(nèi)容的多樣性，不可能“畢其功于一役”，“十二五”末期和“十三五”前期，最好不要賦予壟斷行業(yè)改革更多的使命，可從競爭化改造入手，根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征設(shè)計科學(xué)的運營模式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律選擇有效的競爭結(jié)構(gòu)，盡可能實行“網(wǎng)運分開”，將自然壟斷企業(yè)中的競爭性業(yè)務(wù)剝離出去，不斷擴(kuò)大市場競爭的產(chǎn)業(yè)范圍和容量。與此同時，還要積極探索多家綜合運營商的有效競爭模式，為加速型技術(shù)進(jìn)步趨勢下企業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組和價值鏈再造留下余地和空間。對于主管部門、行業(yè)協(xié)會和地方政府或明或暗的各種行政壟斷行為，可運用《反壟斷法》加以約束。

5．從去“六化”入手，明確國有企業(yè)改革的具體內(nèi)容

國有企業(yè)現(xiàn)階段的問題突出表現(xiàn)為行政化、獨資化、獨治化、獨占化、獨享化、剛性化較為嚴(yán)重。國企的“六化”不僅在深層次上阻礙著市場在資源配置的決定性作用，而且與落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等時代要求也格格不入。因此，有必要從去“六化”入手深化國有企業(yè)改革，進(jìn)一步明確深化國有企業(yè)改革的具體內(nèi)容。國有企業(yè)去行政化，就是一律取消國有企業(yè)及其高管的行政級別，這一點早在1999年《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中就已明確，有待今后具體落實。去獨資化和去獨治化，主要是按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，立足于國有企業(yè)母公司層面而不是子公司層面實行混合所有制。去獨占化，即是上述的壟斷行業(yè)改革內(nèi)容。去獨享化，就是全面加大國有企業(yè)上繳利潤比例，充實社保基金、養(yǎng)老金等，真正讓國有企業(yè)普惠于全民。去剛性化，就是在國有企業(yè)中引進(jìn)市場化機(jī)制，企業(yè)能生能死，高管能升能降，工資能高能低，員工能進(jìn)能出。

作者：戚聿東劉健單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長助理北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師