混合所有制經濟與國有企業改革
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我國的國有企業改革經歷了長期的過程，目前仍處于不斷探索之中。從最初的放權讓利到承包制、租賃制的施行，從試行股份制到提出建立現代企業制度，國有企業改革的目標就是要建立適應市場經濟發展要求的能夠自負盈虧的市場主體，就是要尋找能夠適應市場經濟發展要求的國有資產組織形式，實現公有制和市場經濟的有效結合,推動我國經濟快速發展。發展混合所有制經濟是新形勢下深化國有企業改革的必然要求，有助于現代企業制度的真正確立和有效運行，有助于增強公有資本的控制力，有助于多種經濟形式共同發展?？梢灶A計，發展混合所有制經濟將是新一輪國有企業改革的重點所在，不僅關系著國有企業改革的成敗，也對經濟的長期發展有著重要的推動作用。
（一）發展混合所有制經濟有助于建立和完善現代企業制度
國有企業改革的重要目標之一是建立健全現代企業制度。自從在十四大提出建立現代企業制度后，對完善現代企業制度的探索就沒有停止過。但是，國有企業健全現代企業制度的目標至今仍沒有完成。國有企業股份制改造雖然取得了明顯成效，但央企母公司層面的股份制改革進展緩慢，名義上的股東大會、董事會、監事會和經理層等公司內部治理結構已經構建完成，但是往往有名無實，從實際運行效果來看，跟真正的現代企業制度還存在著不小的差距。國有股一股獨大的現象還很普遍，董事會組成人員單一化還很嚴重，非國有股東很少或沒有發言權，監事會形同虛設，制衡機制缺失，內部人控制嚴重，職業經理人制度、市場化選人用人和激勵約束機制尚不完善⑩。國有企業建立現代企業制度任重而道遠。與其他所有制經濟形式相比，混合所有制經濟更有助于現代企業制度的建立。混合所有制經濟的主要特征是產權主體的多元化。國家、集體和個人都可以成為企業的投資主體，不同性質的產權主體組成的股權結構更容易形成相互監督、相互制衡的公司治理結構，使國有企業的委托問題得到徹底解決；有助于打破原有企業內部利益格局，防止國有企業內部人控制現象的出現，從而形成“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。以電信行業為例，國際電信行業在深刻認識到單一產權結構產生的弊端基礎上，已經有包括美國、法國、德國、英國等在內的五十多個國家的電信業引入多元化的投資主體，基本上形成了電信企業產權多元化的格局。這種多元化的產權格局使現代企業制度的運轉更有效率，企業的效益得到明顯提升。這種成功的案例值得我國思考借鑒。
（二）發展混合所有制經濟有助于增強公有資本的控制力
混合所有制經濟一般采用股份制的形式。早在十五大報告中已經指出，股份制有利于擴大公有資本的支配范圍，增強公有制的主體作用。混合所有制經濟的提出，通過吸收不同性質的所有制資本進入企業，進一步擴大了國有企業融資的范圍。混合所有制企業中的國有資本可以產生放大功能，實現國有資本的“以小博大”，增強國有資本的控制力。這樣可以有效鞏固公有制的主體地位，加強國有經濟的主導作用。另外，我國已經積聚了大量的民間資本，在缺乏合理的投資渠道的情況下，這些民間資本容易演變成投機資本，哄抬產品價格，擾亂市場秩序，嚴重的還會造成經濟的波動。這樣的案例在經濟生活中已經越來越多。尋找良好成長空間和盈利機會的民間資本和急需發展壯大的國家戰略性產業相結合，既可以實現對于民間資本的合理引導，也有利于國家戰略產業的加速發展，可以實現雙贏。
（三）發展混合所有制經濟有利于各種所有制形式相互借鑒、優勢互補、共同發展
在市場經濟條件下，國有企業和民營企業各有自己的優勢和劣勢。國有企業一般來說企業規模較大，管理制度相對健全，技術、信息、金融等資源較為雄厚，但也存在著效率相對低下、企業委托鏈條較長等問題。民企的優勢主要表現在產權界定清晰、機制較為靈活、企業創新能力較強、市場反應敏銳等優勢，但也存在企業規模較小、治理結構不完善、管理制度不規范、金融資源獲取較難等弊端。采用混合所有制可以通過取長補短，實現優勢互補?；旌纤兄破髽I通過引入民間投資者，實現股權多元化，解決了國有企業委托關系中所有者缺位的問題。非公有制經濟的所有權主體明確，更加關注企業的效率和長遠發展，他們參與企業的決策，可以有效制約國有企業管理者的短期行為，提高企業的決策質量和水平，促進企業經營效率的提高。目前，部分國有企業還存在著通過行政壟斷獲取高額壟斷利潤的可能，部分民營企業的發展則受到產業準入、資源獲取障礙等有形或無形條件的限制。要解決這些問題，發展混合所有制經濟不失為一條有效途徑。通過這條途徑，有助于打破國有企業的行政性壟斷，使各類企業平等競爭，提高國民經濟的整體效益，消費者也可能獲得更大的利益。通過這條途徑，民營企業也獲得進一步發展壯大的空間，解決了民間資本投資渠道狹窄、發展空間受限的問題，兩者在融合的基礎上能夠共同發展?？傊?，推動發展混合所有制經濟可以促進國有企業的改革，通過引入民間資本，國有資本和民間資本共同對公司進行投資，通過所有權和經營權的分離，國有資本和民間資本的所有者不再直接參與企業的經營與管理，但可以共享企業發展的收益。
二、以完善混合所有制推動國有企業改革
改革開放以來，在對國有企業進行改革的同時，我國的非公經濟取得了長足的發展，民間資本和外資的大幅增加為國有企業吸收民間資本和外資參與企業改造重組提供了重要的外部條件。從90年代開始，逐步允許和鼓勵民間資本和外資參與國有企業改革，混合所有制經濟由此發展起來。目前，我國上市公司相當大部分是由國有資本參股控股的，它們是典型的混合所有制經濟。根據國務院國資委的統計，至2012年底，國有控股上市公司953家，占我國A股上市公司數量的38.5%。雖然混合所有制經濟的發展取得了較大的成就，但是仍存在著許多問題，譬如在已有的混合所有制企業中，國家控股的占絕大多數，民間資本難以對公司治理發揮作用；進行混合改制的一般是上市的子公司，而母公司大多仍是國有獨資公司等。所以，要進一步推動國有企業改革，就必須采取多種措施，積極推動混合所有制經濟的發展。
（一）完善現代產權制度，保護各種所有權主體權益不受侵害
產權問題是我國國有企業改革的核心問題。國有企業的產權屬于全體人民，這是毫無疑義的。問題在于全體人民只能委托政府來對國有企業行使所有權。人民對政府的委托是第一層委托。政府作為行政機構無法對國有企業進行管理，只能把委托權再次進行委托，目前國資委是受政府委托管理國有企業的主要部門。國資委選撥國有企業的董事會成員、董事長等管理企業是對國有產權的第三層委托。這就造成國有企業委托鏈條過長，這是制約國有企業發展的重要弊端，由此導致國企腐敗問題頻發、企業效率低下、負贏不負虧等現象的出現。我國三十多年的國企改革實際上正是圍繞著國有企業的產權問題展開的。混合所有制的提出正是為了解決國有企業產權約束不強的弊端。當前我國混合所有制企業的現代產權制度還存在以下缺陷：國有股“一股獨大”、“一股獨占”的現象較為嚴重，產權主體多元化的實質構建仍沒有實現；大股東的行為難以受到制約，中小股東的合法權益難以得到保障；國有資產的產權代表不明確。這些因素使混合所有制企業內部不同經濟成分或產權主體不能保持自身的獨立性，不能實現有機融合、形成統一整體，更不要說實現公私融合、利益共享、風險共享的目標。另外，產權交易市場不發達，相關制度建設滯后，混合所有制企業中的產權主體通過股票市場進行產權交易的渠道仍不暢通。完善現代產權制度是發展混合所有制經濟的制度基礎。要著力健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度框架。完善產權保護的相關制度規定，清理和規范產權保護的相關法律法規。切實保護各類市場主體資產、收益等財產權及其他合法權益，按照十八屆三中全會提出的“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”的原則，對各類所有制市場主體一視同仁，同等保護公有制主體和非公有制主體的財產權，取消對非公有制產權的歧視和限制。嚴格依法行政，防范非法占有或損害市場主體合法權益的行為。既要防止國有資產侵吞民營資產，打擊民營資本進入混合所有制企業的積極性，也要防止民營資產通過混合所有制改革侵吞國有資產，造成國有資產的大量流失。進一步完善公開公正、規范有序的產權交易市場，建立規范的市場交易平臺，為混合所有制經濟的健康發展創造良好的市場環境。
（二）改革國有資產管理模式，實行真正意義上的政企分開
一般來說，資產是指企業過去生產經營所形成的可以由企業占有、控制及使用的經濟資源。而資本概念更多強調能夠為企業未來帶來價值增值的可投入生產要素。與之相對應的，國有資產就是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益，國有資本是指國家對企業的各種形式的出資，可以是資金，也可以是其它能夠轉換為資金的價值形式。國有資產監督管理委員會是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門履行國有資產出資人職責，同時負有監管國有資產的職能。隨著國有經濟的發展，國有資本相比國有資產更能代表國有經濟，國有資產的資本化趨勢越來越明顯。因此，要按照十八屆三中全會提出的“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”的要求，實現國有資產監督管理體制由管資產向管資本的轉變。國有資產管理機構要適應國有資產資本化的趨勢，只扮演出資人的角色，在公司法的范圍內運作，不要以國有資產的監管主體身份為由干擾混合所有制企業的正常運轉。在原有的國有資產管理體制下，國有企業行政色彩濃厚、政企不分的現象仍然很嚴重。國企負責人都有對應的“部”、“廳”等級別，享受同公務員一樣的級別待遇，央企的負責人不是到市場招聘，而是由組織部門進行任命。發展混合所有制經濟，政企分開極為重要，如果政府和監管機構隨意干預企業經營決策，企業的發展將會偏離正常軌道，民間資本的權利難以得到保障。在混合所有制企業中公有資本即使不控股，但由于有政府的支持，而且由于其公有性，有著明顯的道德優勢，如果不實行政企分開，勢必會影響企業的決策和管理，企業的目標函數將不再單一。所以，要實行真正的政企分開，取消企業和高層管理人員的行政級別，使混合所有制企業去行政化，政府要簡政放權，取消不必要的審批手續，變事前審批為事后監督。要完善職業經理人制度，通過市場來招聘合格的企業管理者，賦予董事會進行高管任免、薪酬制定、股權激勵等權力。讓混合所有制企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場經濟主體。
（三）按照國有企業分類指導的原則進行國有經濟布局的調整
我國的國有企業體量龐大，有著明顯的行業差異，因此不能對其全部實行單一標準的混合所有制改革，而是需按照國企的性質對國有企業進行分類改革。國有企業可以按照功能分為公益性企業、壟斷性企業和競爭性企業。應該按照類型的不同采取不同的混合所有制改革方案。公益性國有企業一般包括涉及國家安全的企業、具有自然壟斷性的企業、提供公共產品的企業等。對于公益性企業，由于企業承擔著提供公共福利等社會責任，盈利性較差或者不要求盈利，企業的宗旨是提高社會公共福利。對于這類企業無需進行混合所有制改造。私人資本也難以有興趣進入這類企業。對于壟斷性國有企業，可以適當引入民間資本。壟斷性企業一般是指憑借政府的保護而形成的行政壟斷，一些自然壟斷性企業由于時代的發展失去其自然壟斷性后也可包含在這類里面。由于這類國有企業壟斷地位的存在，能夠獲取超額壟斷利潤，企業雖然盈利能力良好，但是由于缺乏競爭，公司治理還存在許多不合理的地方，企業的整體效益還有明顯的提升空間。通過混合所有制改革，引入多元化投資主體，可以完善公司治理結構，進一步提高企業的效益。而且由于這些企業所在的領域盈利空間較好，私人資本也愿意進入這類企業以獲取一定的利潤。競爭性國有企業是混合所有制改造的重點。競爭性國有企業在市場經濟中與民營企業平等競爭，壓力和風險較大，引入民間資本不僅可以擴大企業規模，更大程度地激發企業活力，而且可以營造公平的市場秩序。當然，不僅是國有企業要引入民間資本，國有企業也可以入股民營企業，幫助一些條件較好的民營企業改造成股份制公司。只要建設好公平公正的市場秩序，競爭性行業的混合所有制企業就會發展的越來越好。
（四）采取多種措施，引導民間資本進入國有企業
國有企業如何引進民間資本是混合所有制改革的重要議題?，F在民間資本對進入國有企業還心存疑慮?；旌纤兄破髽I的控股權掌握在誰的手里？政府的行政干預是否會通過國有股強加于整個企業？有的民營企業家認為參與混合所有制的風險較高，很有可能是“偷雞不成反丟一把米的買賣”。據媒體報道，在2014年博鰲亞洲論壇的“放松管制與民企機遇”討論會上的現場調查顯示，對于目前的混合所有制改革有近七成企業家持“不確定”和“觀望”態度。從以往情況來看，民間資本進入國有企業很難獲得相應的控制權，即使有控制權也會受到國有企業原有行政體系的制約。國有企業的政企不分仍是阻礙混合所有制發展的一個重要因素。另一方面，發展混合所有制經濟，一個很重要的原因就是要放開壟斷性行業，讓混合所有制改革成為民營企業進入壟斷性行業的一條新的路徑。但是阻礙民間資本進入壟斷性行業的壁壘難以打破，相應的制度規范還很欠缺，“玻璃門”現象廣泛存在。所以，要采取多種措施，引導民間資本進入國有企業。首先，要消除制約非公經濟進入壟斷行業和國有企業的制度性障礙，完善產權保護制度，鼓勵民間資本參與國有企業的股份制改造和資產重組。其次，制定發展混合所有制企業的詳細規則。十八屆三中全會已經對發展混合所有制經濟作出了原則性規定，下一步要出臺具體的改革方案，進行詳盡的制度設計，在擴大企業試點的基礎上，推動混合所有制經濟的大力發展。最后，消除對非公有制經濟的歧視觀念，加強政策的宣傳和解讀，打消民營企業家和民間投資者的疑慮，讓他們意識到發展混合所有制是國有企業改革的方向，國有資本和民間資本的融合將會使雙方獲益。
（五）適時推進員工持股
十八屆三中全會明確提出：“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！崩^續推進混合所有制經濟改革，實行員工持股是一條重要的途徑。員工持股是一種有效的企業激勵手段。持股的國有企業員工成為企業真正的所有者，員工能夠分享企業的收益，極大地調動了企業員工的積極性。實行員工持股的國有企業還有利于改善企業原有的產權結構。通過實行員工持股，可以形成多元化的投資主體，使原有國有企業所有權虛置的弊端得到根除。持股員工作為企業的股東可以參與企業的管理、監督企業的運行，使企業的法人治理結構更加完善。實行員工持股要注意防范國有資產的流失。要區分員工持股與管理層持股的區別。員工持股是企業全體員工對企業部分股權的一種分配，分配的重點在于讓普通企業員工成為企業產權結構的主體。而管理層持股是企業高級管理人員通過各種手段對企業股權的一種獨占，容易造成企業管理層對企業的實際控制，造成國有資產的流失，使普通員工和國家的利益受到損害。所以，對企業高級管理人員的持股規模需要進行必要的控制，謹防私有化傾向的出現。
作者：肖貴清 喬惠波 單位：清華大學馬克思主義學院
