農發業務改革結構建議分析

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編者按：本論文主要從近年來的農發行改革與公司治理結構改善要求；農發行的公司治理結構現狀與問題分析；政策建議等進行講述，包括了農發行改革的國際背景、農發行改革的國內背景、農發行近年來的改革進展情況、農發行治理結構現狀、現行治理結構所隱含的問題、盡快制定政策性銀行法,加大對農發行的法治監管力度等，具體資料請見：

【摘要】本文從農發行的改革源流與難點入手,分析農發行公司治理結構的現狀與問題,并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】農業發展銀行體制改革公司治理

一、近年來的農發行改革與公司治理結構改善要求

1.農發行改革的國際背景

20世紀70年代以前,世界各國認識到政府為基礎項目提供資金的重要性,紛紛建立政策性國有金融機構,按照國家發展計劃向政府優先發展的部門或投資項目提供貸款,但80、90年代以后,特別是對拉美和亞洲金融危機的政策檢討,使得政策性銀行實踐中的許多嚴重問題集中暴露。各國政策性銀行因此紛紛走上改革轉型之路,成為開發性銀行甚至改造成為商業銀行,主要有三種類型:一是轉變成為整體市場化運作的開發性銀行,政府不再提供直接信貸,業務完全受市場條件約束;二是暫時繼續維持傳統政策性銀行定位,在規范、限定業務范圍的同時醞釀實施市場化改革;三是轉型為主體業務市場化運作、政府指令性業務專項管理的綜合類開發性銀行。國外政策性銀改革轉型經驗中比較突出的有兩點:一是強調完善公司治理結構,建立現代銀行制度,明確產權關系,實現股權多元化,按商業銀行標準建立董事會、監事會、公司管理層等治理結構,完善風險管理和控制機制,增加透明度,推進財務上的可持續發展;二是強調充實資本金以緩沖銀行經營風險、降低經營成本,依靠資本充足率和國家背景,提升其市場信用等級,降低籌資成本。

2.農發行改革的國內背景

農發行成立于1994年,從其實踐看,資金依賴政府提供,資金流向受政府政策導向指引,形成的風險和損失由國家財政負擔,成為財政職能在預算外的延伸渠道;由于缺少市場化約束,風險敞口較大,容易違約形成巨額不良資產,其中相當大部分只能掛賬、透支,形成沉重的財政負擔。1998年4月,為配合糧食流通體制改革,農發行按照國務院決定將農業開發、扶貧等專項貸款,以及糧棉企業加工和附營業務貸款劃轉農業銀行,專營國有糧食購銷企業農副產品收購資金的供應和封閉運行管理。2004年5月,糧食流通體制開始向全面市場化過渡,國有糧食購銷企業逐漸喪失壟斷地位,各種不同所有制性質的糧食經營及用糧企業都可以直接入市收購,商業銀行也開始向其提供收購資金,農發行獨家供應收購資金的格局逐漸被打破,業務空間與規模日益萎縮,甚至有些基層機構出現沒有新增貸款的現象。同時,由于信貸監管不力、案件頻發、高負債率、高不良率、業務單一、前景不明,農發行被外界視做“問題銀行”,內部職工情緒不穩。

3.農發行近年來的改革進展情況

以2004年國務院57次常務會議召開為標志,農發行管理體制改革正式展開,業務范圍由原來的以糧食流通為主,正逐步向生產、加工和轉化等整個糧食產業鏈條延伸,逐步形成以糧棉油收購貸款業務為主體,以農業產業化經營和農業農村中長期貸款業務為兩翼,以中間業務為補充的多方位、寬領域的支農格局,給農發行帶來了業務增長點和可持續發展的新機遇。但是,與商業性業務快速增長相伴的,是其巨大的潛在風險。在這種不斷市場化的環境中,由于運行機制沒有大的改變、政策與市場之間缺乏明確的發展方向與分界、政府向銀行的透支渠道仍舊通暢,容易產生多重動機,誘發基層業務的盲目擴張,形成新的風險敞口與隱患。這一點突出反映在近年來農發行商業性中長期貸款的快速增長上。這些項目貸款雖然有政府信用擔保并全額貼息,但多是非經營性項目,建設周期長,投資規模大,宏觀調控等政策性風險和市場性風險因素較多;其二,其承貸主體多是由縣級以上政府組建的農村公共服務機構或政府控股企業,高層管理人員多由政府行政部門委派,企業自主權不夠,行政干涉明顯,政府換屆、人事調動等干擾因素較多;其三是資金來源復雜多樣,財務管理體制不健全、信息不透明,誠信意識淡薄,項目評估與管理難度較大。而與此相應的是,農發行長期從事收購貸款封閉運行監管,信貸產品設計的多樣性、合理性、適應性不夠,對商業性項目信貸管理流程缺乏了解,隊伍素質不平衡,專業人才缺乏,內部激勵機制不足,使得農發行業務拓展程度與風險管理水平并不相稱,存在較大的中長期信貸風險。

無論是從國外政策性銀行的改革轉型經驗,還是從農發行2004年改革前后所存在的問題來看,公司治理結構都是農發行改革的關鍵所在。目前農發行已經提出下一步的改革方向,將嚴格區分政策性業務與商業性業務,實行兩類業務分類管理、分賬核算、分別考核;對商業性業務設立指導性賬戶,實行市場化管理,資本金規模和風險撥備執行商業銀行標準,資金來源通過市場融資籌集,接受銀監會以資本充足率為核心的審慎監管;對政策性業務設立指令性賬戶,按照“誰交辦,誰補償”的原則,事前確立補償機制和內容,資金來源要有保障,接受國家有關部門監督、考核。這就意味著農發行將以商業化為其基本的改革發展方向,政策性業務保本不虧,商業性業務市場化運作,徹底強化風險防范,消除新的不良貸款的產生,而要實現這一目標,公司治理結構也必須有一個大的改革。

二、農發行的公司治理結構現狀與問題分析

公司治理結構是一套制度安排和權力制衡機制,用以支配若干在企業中有重大利害關系的團體——投資者(股東和貸款人)、經理人員、職工之間的關系,并從這種聯盟中實現經濟利益。公司治理結構包括:(1)如何配置和行使控制權。(2)如何監督和評價董事會、經理人員和職工。(3)如何設計和實施激勵機制。

1.農發行治理結構現狀

(1)政府是農發行的唯一投資主體,具有超然性。農發行是國有獨資政策性商業銀行,政府全額撥資創立農發行,規定其性質、職能、任務和業務范圍,任命其主要領導人,并為其營運提供條件,是其最終的監管者和掌控者,農發行的經營計劃、資金運用情況及其它重要議定事項都要報經政府批準。

(2)實行垂直管理體制,具有高度集中性。一是中央政府賦予農發行總行唯一的一級法人資格,各級分支行在總行法人的授權下開展經營管理活動,各級行長都同時具有委托者和者的雙重身份。二是農發行實行總分行制的組織結構模式,基本上按行政區劃形成總行——省級分行——地市分行——縣支行的“三級管理,一級經營”的管理模式,在總行的統一領導下,下級行對上級行負責,部門對行長負責,逐級實行行長負責制和建立在一系列考核指標體系基礎上的經營目標管理責任制。三是各級行黨委是農發行的決策機構,決定本級行及所轄行的業務運作,下級行黨委由上級行任命、對上級行負責。

(3)經營管理準行政化,帶有計劃經濟色彩。糧棉收購貸款等傳統的政策性業務,是自計劃經濟過渡而來,帶有計劃經濟的烙印。農發行作為經營者,政府作為其所有者,二者各自都存在著層層的委托關系,同一層面的政府與農發行之間又存在著橫向的政策性業務的對接與辦理關系。因此,在傳統的業務對接與辦理過程中,農發行的機構設置是按照副部、局、處、科等與政府職能部門相對應的級別來設立總行、省級分行、地市分行和支行,內部管理也采取的是部級、局級、處級、科級等準公務員式的管理模式,人事干部管理、收入分配基本仍然沿用計劃經濟體制下專業銀行的管理模式,職務晉升、工資分配等仍以行政級別和工齡長短為基礎。

2.現行治理結構所隱含的問題

(1)全民所有的產權主體“虛置”與缺位,導致所有者監管與利益約束機制失衡,形成掌控、監管與高管層面異常強大的內部控制。從法律意義上來說,農發行的產權主體是明確的――全民所有,但從具體的人格意義上來說,全民所有又是虛置和缺位的。從現實來看,國家分別通過人民銀行、銀監會、財政部、發改委、審計署、中組部等政府部門行使出資人權利,比如財政部門行使收益權,中央組織部任命高級管理人員,人民銀行和銀監會指導、監督和檢查農發行的日常經營管理,由這些部門代表“全民”、代表國家履行所有者的出資人權利,屬于全民所有產權的人,代行監管。這種多頭管理,帶來了“虛置式”出資人的多重委托關系,使得來自所有者的完整的監督和制約,被分割、弱化,從而使得對農發行高管人員的監管易失之于寬、失之于軟,高管人員權大于責、權責配置失衡。在缺乏嚴密的責任與利益約束情況下,各級行在履行好政策性職能的基礎上,對金融資產的安全性、盈利性不可能有足夠的關心,形成較強的內部控制。為了維持和擴展這種既得利益局面,高管人員會充分利用其內部控制向監管層進行共謀性公關,進而形成更進一步的內部控制。

(2)多層次委托導致所有者約束軟化與經營活動低效,進一步導致中低層高管的內部控制和上下層高管之間、橫向與政府主管部門之間的共謀串通。代表出資人的政府部門、農發行“三級管理,一級經營”分支行乃至農發行員工,從上至下層層授權、層層,縱向各層之間都存在著委托關系,橫向同一層次的農發行與政府之間又存在著匹配服務與互助關系,這種長鏈條、多層次委托關系必然導致信息在傳遞過程中的衰減、滲漏、失真,導致中央政府部門所的所有者約束強度在傳遞中逐漸衰減,一是影響所有者目標的全面落實,二是也容易導致下層人在所有者目標中摻雜私人目標,導致所有者約束與經營目標的異化,三是容易受到多重因素的干擾,導致各級人的利益目標并不完全一致,形成縱向難以調度、橫向難以平衡的局面,以致各級人都不能真正地為經營結果負責,總體經營戰略流于形式。三個方面都容易強化基層高管的內部控制,并進一步強化上下層高管甚至是基層高管與地方政府部門之間的共謀與串通,這一點突出表現為目前管理機制下中低層面高管負責人的“老板”式、“家長”式集權管理,基層高管與上級高管、政府部門主管聯系緊密,各項業務及所轄各級員工的福利待遇都在相當大程度上直接取決于高管的個人判斷,等級壁壘分明,官本位意識較重。

(3)經營管理機制不適應市場經濟發展與農發行各項業務市場化發展的需要。一是在現行管理模式下,主要依靠政府的意見和上級部門的要求而形成決策,使得各級農發行不能在堅持農業政策性銀行的大框架下根據自己的經營特點開展經營活動,市場觀念、競爭觀念、法制觀念還沒有完全深入到所有干部職工的頭腦中,經營理念、經營機制上還帶有濃厚的計劃經濟色彩。二是行政級別的管理模式導致“官本位”思想濃厚,與這種行政級別相適應,農發行的管理組織表現為行政等級和垂直集中領導的結構體系,職工的職位、薪酬、待遇等級等直接取決于高管,各種指令均是逐級傳遞和反饋,下級絕對服從上級指示與安排,助長了經營中的主觀個人色彩的蔓延,各項經營管理規章制度成為輔助管理的手段,造成了經營意識、市場意識、法制意識的淡薄。三是沒有建立起“能上能下、能進能出”的優勝劣汰的干部管理機制,使得行政激勵——約束機制效用有限,但這也是對分支機構高管層內部控制必不可少的最后一道制約手段。四是收入分配制度基本仍然沿用計劃經濟體制下專業銀行的工資模式,行政色彩濃厚,經營成果與經營行和員工個人的切身利益沒有真正掛起鉤來,仍然存在“干好干壞一個樣、干多干少一個樣”的問題,經濟激勵——約束機制也失去了效用,但同樣,這也是對分支機構高管層內部控制的一種基本制約手段。五是缺乏掌握現代化金融知識、企業經營管理知識、計算機知識的復合型人才。六是沒有真正建立起以企業精神、企業形象、企業規范等內容為中心的農發行企業文化。

三、政策建議

1.盡快制定政策性銀行法,加大對農發行的法治監管力度。通過完善相關專項法律制度,一是建立嚴謹細致的專項法治體系,形成對農發行的各級高管、經營管理與監管層強有力的法治制約手段。二是建立農業發展銀行的資本金補充機制,充實資本金。三是建立利潤返還機制,在每年上繳中央財政的經營利潤中按一定比例返還農業發展銀行,以實施有效的激勵機制。四是加強市場信息披露,提高經營的透明度,規范政策性銀行信息披露制度,增加政策性銀行經營管理的透明度,接受相關利益人和社會公眾的監督,使政策性銀行高層管理人員的收益與風險相對稱,從而保證政策性銀行職能作用的有效發揮。

2.強化國家作為出資人的交叉監管和社會公眾監管,逐步、適時推進對農發行的公司制改造。人民銀行、銀監會、財政部、發改委、審計署、中組部等政府部門代表國家行使出資人的監管權力,要通過政策性銀行法等專項法制建設,強化對這些政府部門監管行為是否合法、到位的監管;同時,要通過現代信息手段,加大信息的公開透明程度,充分發動社會公眾對農發行經營管理、以及對這些監管部門監管到位、公正、合法程度的社會監督。在此基礎上,按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求,審時度勢分步推進對農發行的公司制改造。

3.不斷推進管理體制創新、經營機制創新、制度創新,樹立適應市場經濟發展的農發行經營管理機制。一是讓市場觀念、競爭觀念、法制觀念完全深入到各級政府、及各級農發行所有干部職工的頭腦中,使農發行的經營理念、經營機制真正轉變到市場經濟的軌道上來。二是建立與市場機制相適應的信貸管理與風險控制機制。三是完善會計核算體系,建立科學嚴謹、細致嚴明、基于數據、人為解釋彈性小的業績考核評價與收入分配激勵體系,將經營成果與經營行、行內員工的切身利益真正掛起鉤來,在公開、反復修改確定、統一思想后,嚴格按照統一的業績考核與評價辦法,進行公開透明、具有公信力的考核管理,通過公開透明的管理操作,打破高管層的內部控制局面。四是在業績考核、評價與激勵體系中,堅持實行專業技術崗位等級管理,對技術含量、勞動復雜程度、替代成本高的崗位,設置業務技術職務,確保不同類型的專業人才都有充分的發展空間,破除官本位意識。五是在農發行內外建立起嚴密、交叉的強力監督體系,對業績考核、評價與收入分配激勵體系的嚴謹性、落實的規范性、分賬核算的落實程度、全體業務的風險控制情況,堅持進行強有力的稽查監管,并建立起相關的事故責任追究制度,發現相關的風險事故,除對相關責任人員進行處罰外,同時追究相關稽查監管部門的失職責任。六是培養大量掌握現代化金融知識、企業經營管理知識、計算機知識的復合型人才。七是建立起以企業精神、企業形象、企業規范等內容為中心與市場機制相適應的農發行企業文化機制。