城鎮(zhèn)化用地保障思考

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傳統(tǒng)的用地保障方式，已經(jīng)力不從心

傳統(tǒng)的保障方式不能有效保障“兩化”互動和全域推進新農(nóng)村建設。拉動城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)“兩化”互動，土地是決定要素。傳統(tǒng)的保障方式一是靠用地計劃。《土地管理法》決定了用地計劃經(jīng)濟的約束，近些年僅靠下達的年度用地計劃解決不了瀘州的園區(qū)和城鎮(zhèn)發(fā)展，解決不了大項目的落地問題。每一個國家和城市的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都是必然路徑。因此，未來僅靠用地計劃解決不了“兩化”互動和新農(nóng)村建設。二是靠項目拉動。現(xiàn)行實施增減掛鉤、土地整理和工礦廢棄地復墾項目政策，已滯后于發(fā)展的需要。因此，必須立足長遠，著眼現(xiàn)實，研究更加有利于實現(xiàn)推動發(fā)展和有效保護土地資源的政策措施。農(nóng)村后備土地資源未得到充分利用。瀘州市目前有農(nóng)村人口408余萬人，共有農(nóng)村宅基地面積80.66萬畝，人均宅基地131.64平方米。全市常年轉移輸出農(nóng)村勞動力135萬人，占全市農(nóng)村人口的33%，舉家外出務工人數(shù)為25萬人，占全市農(nóng)村人口的6.1%。大量農(nóng)村人口外出務工，農(nóng)戶“空巢”現(xiàn)象突出，造成大量農(nóng)村建設用地閑置。當前有很多農(nóng)民已經(jīng)全家在城鎮(zhèn)扎根，雖有固定職業(yè)，但宅基地未得到有效利用。而另一方面，城鎮(zhèn)的建設用地、產(chǎn)業(yè)建設用地嚴重不足，不利于加快城鎮(zhèn)化的推進和土地的集中經(jīng)營。增減掛鉤項目實施受多方政策制約。一方面，增減掛鉤項目立項、指標下達和審批權限均在省一級。要獲得項目立項，需要具備一定條件和多個程序。同時，在推進項目時受到計劃限制。按照《瀘州市新村建設規(guī)劃（2012～2020年）》，規(guī)劃期內共計規(guī)劃建設新農(nóng)村聚居點2700個，而全市年均獲批掛鉤項目5～7個，年均通過掛鉤項目實施建設新農(nóng)村聚居點40個左右，按此速度，需要70年才能完成新農(nóng)村建設，這顯然難以滿足未來新農(nóng)村建設需求。另一方面，建新區(qū)只限在區(qū)縣范圍內布局，限制跨區(qū)縣異地布局。瀘州市古藺、敘永兩縣有大量的后備資源，但瀘州未來發(fā)展需要用地的區(qū)域在城市周邊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前的掛鉤政策將會造成急需用地的地方仍然不能獲得指標來源。因此，若不改革目前的限制政策，不利于資源的合理配置，有礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

建設用地空間的拓展，要靠制度創(chuàng)新

針對現(xiàn)行土地管理政策存在的一些制約因素，建議在不增加或少增加建設用地、不減少耕地特別是優(yōu)質良田的前提下，適度放寬土地管理政策，努力拓展建設用地空間，為“兩化”互動戰(zhàn)略實施提供有力土地保障。項目由政府主導向農(nóng)民自主參與轉變。當前增減掛鉤項目實施幾乎都是以政府為主導，在項目組織、申報、立項、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)均是政府行為，農(nóng)民被動參與導致積極性不高。建議把目前成都模式和重慶“地票制”的優(yōu)點進行綜合利用，逐步探索通過廣泛宣傳、不斷優(yōu)化安置補償標準和管理模式，探索農(nóng)民由被動接受向主動參與的轉變。讓農(nóng)民從思想上轉變觀念，切實認識到實施增減掛鉤不僅是政府加快新農(nóng)村建設，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，更是改善農(nóng)村基礎設施、改善自身生存環(huán)境和生活條件的需要；凡涉及拆舊、復墾、新建、進城等農(nóng)民利益的事項，都由農(nóng)民來做主，讓農(nóng)民參與項目的全部過程。同時，不斷完善項目自行管理模式，探索“農(nóng)民申報、政府監(jiān)督”機制，切實做到“引導不決斷，政府不包辦”，“雙保”有實效，農(nóng)民利益有保障。轉變項目計劃管理方式。從目前的現(xiàn)狀來看，增減掛鉤項目的立項和實施受到掛鉤計劃的制約，直接導致項目實施時間周期較長，不利于“兩化”互動和新農(nóng)村建設的加快推進；同時我國農(nóng)村現(xiàn)狀千差萬別，按現(xiàn)行“一刀切”政策，不利于山區(qū)和落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。瀘州市地處西部欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展起步晚，發(fā)展后勁足，農(nóng)村扶貧和民生工程及基礎設施建設欠賬較多，且是以丘區(qū)和深丘區(qū)為主。建議以新農(nóng)村建設為抓手，利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積大的優(yōu)勢，在充分尊重農(nóng)民意愿前提下，最大限度調動地方政府和農(nóng)民的積極性，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，決定農(nóng)村宅基地拆舊復墾和置換指標的速度，最大限度滿足新農(nóng)村、城鎮(zhèn)化建設用地需求，實現(xiàn)增減掛鉤項目由簡單計劃管理向發(fā)展需求管理的轉變。改變項目現(xiàn)狀管理模式。現(xiàn)行掛鉤項目的成片拆除模式，已不適宜在深丘、低山地區(qū)實施，加之項目從申報到實施有較長的周期，導致農(nóng)民意愿的頻繁變化，極大地阻礙了加快新農(nóng)村建設和“兩化”互動推進的步伐。探索在一定區(qū)域內，改變項目的管理模式勢在必行。建議以第二次土地調查和農(nóng)村集體土地確權頒證成果為基礎，以農(nóng)戶為單元，引導農(nóng)民自行拆除復墾的宅基地，扣除其建新占用耕地后的新增耕地指標，經(jīng)主管部門驗收后納入掛鉤周轉指標，同時配套制定補償政策。拓寬掛鉤項目建新區(qū)使用范圍。加快推進“兩化”互動，必須以立足保障發(fā)展需求為出發(fā)點，以促進城鄉(xiāng)基礎設施一體化、公共服務均等化、促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展和共同富裕為目標。為實現(xiàn)這一目標，農(nóng)村土地級差收益必須達到最大化，才能更好改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)民早日脫貧致富。因此，建議拓寬掛鉤項目建新區(qū)的布局范圍，建新區(qū)不落實到具體區(qū)域，且將復墾掛鉤指標在全市范圍內流通，實現(xiàn)級差收益最大化。這既能進一步提升土地保障地方經(jīng)濟發(fā)展的能力，又能為項目區(qū)農(nóng)民帶來更大實惠，從而真正享受“兩化”互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的巨大成果。

本文作者：黃勇作者單位：四川省瀘州市國土資源局