環境保護行政問責的啟發

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建立和完善環境保護行政問責制度是構建責任政府的應有之義行政體制改革以來，“服務型”政府和“責任型”政府的建立，被不斷地被媒體和公眾引用。政府，不再是一個高高在上的形象，政府在掌握權利的同時必須承擔相應的責任，環境保護行政問責制度的建立和完善，就是對政府承擔責任的一種約束和保證。

1環境保護行政問責制度存在的問題

1．1問責主體的缺位環境保護行政問責的主體應該是多元化的，既有同體問責的主體，包括上級政府、上級環保行政管理部門、其他職能部門的問責；又有異體問責的主題，包括人大、中國共產黨、各派、司法機關、新聞媒體、社會公眾的問責等。

1．2問責對象的錯位環境保護行政問責對象，應當是負有環保職責而不正確履行職責的政府、政府部門及其公務人員，包括各級政府及其公務員，環保部門領導、其他有環保職能的部門及其公務員，但從過去太多的環境案件的處理上(包括性質非常嚴重的)，最后受到責任追究的多是基層環保部門的領導，充其量不過是地方政府分管環保的領導。而該受到追究的地方政府主要領導并沒有受到追究。這也正是環境污染案件不能從根本上得到遏制的一個重要原因。

1．3問責客體的缺位我國現行的環境保護領域的行政問責大多數都是針對已經發生的重大事故等突發環境污染事故，如果不發生事故，基本上就不發生責任，有時甚至是事故不出現“死人”現象就不問責[3]。如果將問責的效果分散在行政管理過程中事前預防、事中控制、事后善后三個階段的話，當前的問責現狀是放棄了行政問責在事前和事中的作用，其直接的結果是導致了一些本該在事中或事前就該解決的事情久拖不決，一些不應該發生的事故照樣發生。

1．4問責權利基礎缺乏從立法角度看，我國現有環境保護行政問責立法較零散、模糊、缺之系統性。現有行政問責的的規定都散落在環境基本法和一些單行環境法規中，沒有集中起來作專門、統一的法律規定。就立法技術而言，存在簡單的重復現象。我國《環境保護法》和《大氣污染防治法》、《水污染防治法》之間的立法就是如此。雖有一些關于行政問責的規定，但較原則和抽象，缺乏可操作性。

1．5問責利益表達機制缺失我國目前的公益訴訟制度還不完善，也沒有憲法法院，雖然憲法對環境權的內容有所規定，但是公民如何通過訴訟的途徑來實現自己的環境權，從宏觀上講，如何通過訴訟的途徑對國家的發展規劃、城市的建設規劃等有可能產生環境污染的宏觀規劃進行環境保護方面的審查，從微觀上講，公民如何通過訴訟的途徑對在建或即將進行的建設項目可能產生的環境污染問題提出異議，如何通過訴訟的途徑對已經產生的環境污染問題所造成的損失進行追究，這些在我國目前的法律體系中都是空白。

1．6問責層級體系的缺失我國當前的環境保護行政問責層級體系顯得較為混亂，缺少一種行政問責層級體系。對環境違法違紀行為依照什么標準進行定性、分類、定級，對不同的問責主體、問責理由依照什么標準分級，不同等級的問責主體，對不同等級的問責理由對何種等級環境違法違紀行為進行何種級別的行政問責，都還沒有十分明確。

2上海市環境保護行政問責制探索的啟示

上海市環保局在行政問責制度的探索和實踐過程中，遇到了很多困難，在不斷嘗試的過程中也積累了一定的經驗，并通過思考和分析加以總結。

2．1在行政問責的過程中要注重問責環境的營造及宣傳行政問責制度不能單獨存在于行政管理制度中，他必須依靠完整的行政法體系和行政管理制度才能發揮其應有的作用。目前，在日常行政過程中，無論從管理者的角度還是普通民主的角度，對于行政問責已有一定的問責意識，但僅僅停留在對于字面意思的理解上，對于制度的設置和具體的規定還知之甚少。

2．2暢通問責渠道，強化異體問責的力度如前所述，我國目前已有的問責事例多為“上問下責”，即上級追究下級的責任，但行政問責不僅僅是上問下責，異體問責在行政問責制度中扮演著十分重要的角色。上海市環保局推出“12369”環境熱線為異體問責開辟了一個新的渠道。在與市民密切相關的環境問題，市民有著最直接的發言權，也最有資格對環保部門的工作成效進行評價，這是一種異體問責的有益探索。此外，進一步加強了人大、政協的問責力度。通過人大、政協平臺，定期聽取本市環保工作進展情況的匯報，在宏觀層面，對本市環境保護工作的規劃和實施情況提出意見和建議，并督促各項工作的整改。

3結論

行政問責制度作為一種新興的現在行政制度，在政府權力的行使過程中扮演著重要的作用，因其在社會管理過程中扮演的重要的角色和獨特的優越性，必將在民主政治進程和現代法治國家、責任政府建設中起到越來越重要的作用。當前，我國環境保護領域行政問責制度建設中，完善法律規范顯得尤為重要，不論是環境基本法的建立和完善還是行政問責法的建立和完善，都必須加快立法進程。其次，改善環境問責體系的思想文化，是改善環境問責環境的先決條件。再次，優化問責要素，明確問責程序是問責的實踐過程中的制度保障。只有三方面齊頭并進，共同作用，才能建立符合我國基本國情的環境保護行政問責制度。

作者：袁玨單位：上海理工大學管理學院