探索社會(huì)管理的社區(qū)與人口關(guān)系

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一、社區(qū)是人口管理的重要平臺(tái)

從社會(huì)人文視角看，國(guó)際范圍內(nèi)社區(qū)實(shí)踐的產(chǎn)生及其研究的興起，源自人們對(duì)工業(yè)化時(shí)代社會(huì)變遷所產(chǎn)生的人與人之間關(guān)系疏離與冷漠的不滿。因?yàn)椤皬碾崴归_始，社區(qū)便具有一種與農(nóng)業(yè)社會(huì)相聯(lián)系的密切與和諧人際關(guān)系的價(jià)值內(nèi)涵”，因此，“呼喚社區(qū)”、“重建社區(qū)”呼聲的響起，可以看作是人們對(duì)理想化了的農(nóng)耕時(shí)代“出入相友，守望相助，疾病相扶持”（《孟子滕文公上》）這種“脈脈溫情”人際關(guān)系的追思和懷念。有研究提出，社區(qū)的產(chǎn)生，經(jīng)歷了從社區(qū)到法理社會(huì)再到“回歸社區(qū)”的過程，回歸社區(qū)的本質(zhì)是傳統(tǒng)的社區(qū)人文精神的復(fù)歸。回歸主要是指：在現(xiàn)代化發(fā)展過程中發(fā)掘和復(fù)興“社區(qū)”這一傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中蘊(yùn)涵的某些合理的精神文化價(jià)值，回歸既是對(duì)社區(qū)本質(zhì)精神的訴求，又是要超越狹隘的親情、人際關(guān)系，走向更大的人際互動(dòng)。在此過程中，“社區(qū)”實(shí)際上成為重建某種人文價(jià)值的表征，也是從抽象意義上實(shí)現(xiàn)對(duì)人的管理的一種平臺(tái)。中國(guó)社區(qū)建設(shè)的興起，則更凸現(xiàn)了社區(qū)作為人口管理平臺(tái)的功利性功能。中國(guó)的社區(qū)建設(shè)可以看作是在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的非常時(shí)期，政府出于解決基層社會(huì)管理問題、執(zhí)政黨出于鞏固自身執(zhí)政地位的直接目的，借鑒西方社會(huì)改良的經(jīng)驗(yàn)，通過自上而下的行政推動(dòng)對(duì)城市基層社會(huì)管理體制所進(jìn)行的一種改革嘗試。眾所周知，新中國(guó)成立后，在城市與國(guó)有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)建立起了“單位”這一特殊組織形態(tài)，在農(nóng)村則建立起了可被當(dāng)作“類單位”的體制。“這種‘單位體制’，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市居民的有效整合、控制。”隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，在20世紀(jì)90年代后期，3000−4000萬(wàn)的下崗、失業(yè)人員涌入社會(huì)；同時(shí)，在企業(yè)大卸“辦社會(huì)”包袱的背景下，4000多萬(wàn)離退休人員的管理也被拋向社會(huì)……進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民則更是游離于正式的有組織的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之外；而城市的擴(kuò)張更“制造”出2000−4000萬(wàn)“失地農(nóng)民”，失去土地這一最后保障的農(nóng)民相當(dāng)一部分淪為“城市貧民”……在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)變遷的過程中，原來由“單位”和“類單位”體制構(gòu)成的社會(huì)組織模式正在或已經(jīng)喪失了其原來的地位和作用。這使社會(huì)管理出現(xiàn)了一個(gè)“真空地帶”，而這個(gè)管理真空又常常與社會(huì)貧弱階層相關(guān)。在許多領(lǐng)域，社會(huì)管理沒有了可以依托的承載體。于是，“從載體上看，社區(qū)成為單位體制消解之后的第一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。發(fā)展社區(qū)，利用社區(qū)載體來承接大量的社會(huì)管理的問題成為黨政工作從單位轉(zhuǎn)移出來的重要選擇”。就功能視角而言，社區(qū)的主要功能是為人口發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。“一般地說，社區(qū)功能就是滿足家庭、社會(huì)組織自身所不能滿足的人們?nèi)粘Ｉ畹亩喾N需要，為社區(qū)內(nèi)家庭、組織功能的發(fā)揮提供所必需的社區(qū)環(huán)境和條件。”中國(guó)近年來人口管理實(shí)踐業(yè)已發(fā)現(xiàn)：“人口管理政策的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括，如何合理界定人口的容量、如何在優(yōu)化區(qū)域合理引導(dǎo)人口進(jìn)入、在生態(tài)脆弱地區(qū)合理移民等等。”也就是說，必須緊密結(jié)合社區(qū)制定人口管理政策。多年的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐也已經(jīng)證明：“社區(qū)是體現(xiàn)民生、聯(lián)系民生最突出最直接最具體的地方，政府關(guān)于改善民生的各項(xiàng)工作，最終都要體現(xiàn)在社區(qū)、反映在社區(qū)。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，越來越多的‘單位人’和流動(dòng)人口涌入城鄉(xiāng)社區(qū)，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的城鄉(xiāng)低保人口、下崗失業(yè)人員和殘疾人、未成年人、老年人、離退休職工等困難群體生活在城鄉(xiāng)社區(qū)，千方百計(jì)地保障他們的基本生活權(quán)益、滿足普通居民群眾多層次、多樣化的物質(zhì)文化生活需求，已經(jīng)成為當(dāng)前城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理和服務(wù)中的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。”

1992年美國(guó)洛杉磯種族騷亂后，政府所采取的改善社會(huì)治安和種族關(guān)系的措施，可以看作是借助社區(qū)實(shí)施社會(huì)控制或管理的經(jīng)典案例。美國(guó)洛杉磯種族騷亂的前奏是1991年3月16日，在洛杉磯的黑人居住區(qū)，一個(gè)15歲黑人女孩在朝鮮族人開的雜貨店因買一瓶橙汁發(fā)生爭(zhēng)吵被槍殺，法庭判殺人店主有罪，但只判了他7年緩刑。直接導(dǎo)火索是1991年3月3日，四個(gè)洛杉磯警察長(zhǎng)時(shí)間毆打一個(gè)騎摩托車超速闖紅燈的黑人RodneyKing被曝光，1992年4月29日，受到過度使用暴力和種族歧視起訴的四個(gè)洛杉磯警察被法院判決全部無罪釋放，最終導(dǎo)致延續(xù)了四天的洛杉磯種族騷亂。騷亂造成的財(cái)產(chǎn)損失超過10億美元，3600起縱火，1100起房屋被燒，53人在暴亂中死亡，2000多人受傷。這場(chǎng)騷亂至少有三個(gè)層次的原因：第一是警察打人時(shí)被拍下來了；第二是黑人老早就產(chǎn)生了對(duì)警察與司法系統(tǒng)不公正的怨憤；第三是經(jīng)濟(jì)上的原因，貧困和失業(yè)。黑人、西班牙裔和朝鮮族人都只能到城里最破敗的地方居住和開店。這里早先的居民都是黑人，他們傳統(tǒng)的地盤被一步步蠶食，而且朝鮮族人開店又不雇傭本地黑人，給他們的印象就是歧視。騷亂中，大部分沖突不是發(fā)生在少數(shù)族裔和白人之間，而是發(fā)生在黑人、朝鮮族人、西班牙人三個(gè)群體之間，而洛杉磯是全球最大的朝鮮族移民集中地。美國(guó)政府在極為罕見的調(diào)動(dòng)軍隊(duì)平息騷亂，由司法部出面成立聯(lián)邦大陪審團(tuán)重新審理四個(gè)警察，并對(duì)洛杉磯地區(qū)警察進(jìn)行整頓的同時(shí)，地方政府和聯(lián)邦政府決定對(duì)窮困地區(qū)進(jìn)行社區(qū)再造。為此，民間包括公司捐款10多億美元，銀行也給予重建家園者較好的貸款條件。為改善社會(huì)治安和種族關(guān)系采取了以下措施：一是讓洛杉磯負(fù)責(zé)一個(gè)小范圍的警察﹙類似中國(guó)的派出所片警﹚與所管的居民小區(qū)，定期作圓桌對(duì)話，與本地居民有更多的溝通和理解，大大減少了居民對(duì)警察的誤會(huì)和敵意。二是讓開店的朝鮮族人同周圍黑人居民進(jìn)行對(duì)話，在重要的節(jié)日，讓他們跟窮困的黑人互相搞社區(qū)活動(dòng)，也鼓勵(lì)他們盡量雇傭本地黑人做幫手，減少不同族群之間的誤解；西班牙移民也積極接觸黑人鄰里，組織公益活動(dòng)，參與重建社區(qū)。更深層次的融合發(fā)生在教育領(lǐng)域，政府促使多族裔的孩子在一起受教育，讓不同的文化和宗教傳統(tǒng)通過密切接觸發(fā)現(xiàn)共同關(guān)懷。10年以后，當(dāng)年目睹騷亂的孩子重聚一起座談時(shí)，感受最深的是，上一代無意播下來的誤解和仇恨已經(jīng)得到大面積消解乃至根除。不同族裔的孩子一起上學(xué)后，成了朋友，對(duì)對(duì)方有了更具體的了解，不再把對(duì)方作為一個(gè)抽象整體，而是作為一個(gè)個(gè)鮮活的個(gè)人交往，敢于到對(duì)方的區(qū)域甚至家里去玩。從第二代起，以前受到的傷害慢慢淡化，洛杉磯以后再也沒有發(fā)生過大規(guī)模的種族騷亂。

二、社區(qū)是推動(dòng)人口和計(jì)劃生育工作的載體和機(jī)制

“在解決全球、國(guó)家、區(qū)域不同層面上的人口與發(fā)展問題的大框架下，社區(qū)作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本層面，成為人口控制、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域。”近些年，學(xué)界普遍認(rèn)為“實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口增長(zhǎng)并不是目的，而只是促成人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一種手段”，但由于中國(guó)長(zhǎng)期推行的以控制人口數(shù)量為核心內(nèi)容的計(jì)劃生育政策，使得我們往往將計(jì)劃生育狹義地理解為對(duì)人口增長(zhǎng)的控制。在中國(guó)式人口控制實(shí)踐中，社區(qū)的功能作用不僅為學(xué)界所關(guān)注，而且為實(shí)踐所證明：“人口控制是一項(xiàng)重要的社會(huì)事業(yè)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的重要保證。從70年代推行計(jì)劃生育以來有過兩個(gè)大的思想轉(zhuǎn)變，一是推行‘三為主’，改變單純行政性控制生育的辦法，推廣經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育；二是推行‘三結(jié)合’，改變就控制人口抓計(jì)劃生育的辦法，寓人口控制于人口之外，通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展培育人口控制的環(huán)境，這種思路與動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各種力量形成人口控制的社區(qū)環(huán)境是基本一致的……從社區(qū)角度研究中國(guó)生育轉(zhuǎn)變有助于人口控制，是‘實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合治理和協(xié)調(diào)發(fā)展的一條捷徑’。”早在1992年，田雪原針對(duì)長(zhǎng)期以來人口控制重宏觀、輕微觀、缺“中觀”的情況，提出“中觀”人口控制的基本領(lǐng)域是社區(qū)的命題，力陳加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)在人口和計(jì)劃生育中的重要性。其依據(jù)是其一，由社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的社區(qū)成員大致相近的收入水平，從根本上制約著人們的生育水平。其二，由于社區(qū)由具有共同經(jīng)濟(jì)利益的社區(qū)成員所組成，每個(gè)成員的收入狀況怎樣不僅關(guān)系到自身也涉及他人切身利益。其三，由于社區(qū)在社會(huì)組織中具有天然的“細(xì)胞組織集合體”作用，使之成為國(guó)家宏觀人口控制與家庭生育子女?dāng)?shù)量微觀選擇之間“對(duì)接”的紐帶。其四，由于社區(qū)具有某種傳統(tǒng)特征，在包括生育文化在內(nèi)的特定文化圈形成過程中，鑄造了人們的生育觀念。羅淳認(rèn)為，“基于中觀層面上的‘社區(qū)生育控制’的提出……是繼政府的宏觀計(jì)劃生育政策控制和微觀個(gè)人的自主抉擇調(diào)控實(shí)踐之后始受重視的又一生育控制實(shí)踐活動(dòng)，并日漸受到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注”。并提出，“以社區(qū)為基礎(chǔ)來開展生育控制工作，就是要借助社區(qū)這個(gè)工作‘臺(tái)面’，借助社區(qū)在資源和利益上的這種共享和互動(dòng)特性，把國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益結(jié)合起來，促使人們感到生育不只是與個(gè)人切身利益息息相關(guān)的私事，同時(shí)也關(guān)系到社區(qū)的興衰存亡……在生育控制中注重社區(qū)這個(gè)中觀層面，有助于把計(jì)劃生育國(guó)策內(nèi)化為社區(qū)成員的自覺行動(dòng)，即化外力﹙政府指令﹚為內(nèi)力﹙自我要求﹚，變被動(dòng)﹙受控對(duì)象﹚為主動(dòng)﹙參控主體﹚，從而有利于緩解干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，這正是社區(qū)生育控制所具有的優(yōu)勢(shì)與活力所在”。2001年，國(guó)家計(jì)生委、民政部、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)聯(lián)合的《關(guān)于加快城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見》，是至今為止最為權(quán)威的有關(guān)社區(qū)與計(jì)劃生育關(guān)系的官方文件。文件中肯定了大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)“也為穩(wěn)定城市低生育水平、綜合治理人口問題創(chuàng)造了有利條件”。

2006年，黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)人口和計(jì)劃生育工作已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進(jìn)人的全面發(fā)展的新階段，人口與計(jì)劃生育系統(tǒng)正在經(jīng)歷新的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。“新的‘兩個(gè)轉(zhuǎn)變’即統(tǒng)籌解決人口問題和綜合治理人口問題。統(tǒng)籌解決人口問題就是關(guān)注人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、遷移和安全問題；綜合治理人口問題就是用教育、科技、行政、法律、保障等手段來綜合治理人口問題。”在“促進(jìn)人口大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”成為新階段人口和計(jì)劃生育工作奮斗目標(biāo)的同時(shí)，穩(wěn)定低生育水平仍是新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的首要任務(wù)。如何在保持現(xiàn)行生育政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，確保低生育水平穩(wěn)定呢？《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》中，圍繞著“建立和完善政府為主、社會(huì)補(bǔ)充的人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系；建立健全穩(wěn)定低生育水平的社會(huì)管理和公共服務(wù)體系；建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制”三個(gè)方面，提出了任務(wù)規(guī)劃。這些任務(wù)規(guī)劃和我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)建設(shè)，特別是和諧社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)，并且，社區(qū)也是這些任務(wù)規(guī)劃得以最終貫徹實(shí)施的重要平臺(tái)。文件提出“人口和計(jì)劃生育事業(yè)是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要組成部分”。根據(jù)《關(guān)于加快城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革的意見》精神，借鑒已有研究成果，本研究認(rèn)為，就功能而言，在推動(dòng)人口和計(jì)劃生育社會(huì)管理和公共服務(wù)職能落實(shí)的過程中，社區(qū)既是有效載體，又是良性機(jī)制。所謂有效載體，是指我國(guó)人口與計(jì)劃生育的許多政策措施需要依托社區(qū)或在社區(qū)層面上予以貫徹落實(shí)，從而使這些政策措施發(fā)揮應(yīng)有的效能。所謂良性機(jī)制，是從治理理念著眼，通過有效地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民、自治組織等參與人口和計(jì)劃生育工作，在政府與社會(huì)之間建立起互助合作的良性互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的有效管理，保證公共利益最大化。

作者：崔恒展單位：濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院