城鎮失業人力資源

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一、失業統計與失業率

雖然面臨著嚴峻的就業形勢，但按照國際標準衡量，中國目前的真實失業率到底有多高，仍然是一個無法說清楚的問題。這主要是因為中國尚沒有公開與國際接軌的調查失業率數據。

中國官方公布的失業率數字為城鎮登記失業率，這一數字由國家統計局與勞動和社會保障部共同收集與。城鎮登記失業率固然能在一定程度上反映城鎮勞動力的被使用程度，但它畢竟不是通過調查得到的失業率數字，很難使用這一數字進行國際比較。同時，城鎮登記失業率僅僅把那些到就業服務機構求職登記的無工作者視為失業人員，而那些沒有去登記的失業人員被排除在失業者隊伍之外，因此肯定會低估真實的失業程度。

人口普查是全面系統了解就業和失業問題的另一個最重要的信息來源。但人口普查每10年才進行一次，所以，普查得到的就業和失業數字很難滿足失業率對時效性的要求。不過，我國最近一次的人口普查剛剛于2000年結束，這就為我們窺視中國的失業狀況提供了可能。

在2000年第五次人口普查（“五普”）的長表中，所有15歲以上的人口都要針對自己的工作狀況回答若干問題。這些問題的設計基本上遵循了國際勞工組織所推薦的就業和失業標準。

根據2000年全國人口普查資料，中國15歲以上人口失業率為3.58%，但城鄉之間存在著巨大差異。城鎮失業率為8.27%，其中城市為9.43%，鎮為6.24%；而農村失業率只有1.15%.從分省來看，城鎮失業率超過10%的省份達10個，其中最高的遼寧為17.68%，其他依次為黑龍江15.43%，天津13.96%，海南13.42%，吉林13.88%，青海12.30%，上海11.99%，內蒙古11.35%，江西10.33%，重慶10.76%.雖然根據“五普”得到的城鎮失業率高達8.27%，但中國官方公布的2003年城鎮登記失業率卻只有4.3%左右。中國目前的城鎮失業率到底有多高呢？這其實是一個仍然沒有人說清楚的問題。

城鎮登記失業率雖然與國際上主要發達國家的失業率相比并不高，但由于這一數字不是用國際接軌的調查方法得到的，它因此很難說明中國城鎮的真實失業狀況。而根據2000年人口普查計算的中國城鎮失業率為8.27%，這顯然是一個比較高的失業水平，但由于“五普”的失業率在很多方面無法嚴格遵循國際上調查失業率的口徑，這一失業率數字也很難說是中國城鎮真實失業程度的度量。不過，如果比較城鎮調查失業率和“五普”失業率的具體內容，則不難看出，“五普”的失業率更接近于國際上所通行的調查失業率。盡管“五普”失業率會在一定程度上高估中國的真實失業水平，但它也許是對目前中國城鎮失業水平的最接近實際的度量。鑒于失業率正在成為度量宏觀經濟運行狀況的重要指標，中國迫切需要一個和國際接軌的調查失業率。因此，中國應該盡快建立和國際接軌的失業率調查制度并定期調查失業率。

二、

就業形勢決定于勞動力的供給和需求狀況。從供給方面來看，就業主要面臨這樣三個方面的壓力：一是新增勞動力數量，二是農村富余勞動力向非農領域和城鎮轉移，三是城鎮的下崗和裁員。從新增勞動力來看，目前我國正處在勞動年齡人口增加最為迅速的時期，最新的人口預測表明，2003年是近幾年新增勞動力最多的一年，16～59歲勞動年齡人口凈增1300多萬，而且，勞動年齡人口的增加趨勢還將持續8～10年左右的時間。從農村勞動力向城鎮的轉移來看，隨著農民收入的增加越來越依賴于非農就業的工資性收入，農村勞動力向城鎮轉移的步伐還將進一步加快，2003年進城務工的農民超過一個億，預計今后幾年農民勞動力進城務工的人數還將進一步增加。與前幾年稍微不同的是，城鎮下崗的人數有所減緩，2003年全國國有企業下崗職工為260萬人，比上年底減少150萬人，這在一定程度上使就業壓力得到緩解。但綜合來看，上述三個方面的就業壓力依然存在，有些方面的壓力繼續增加。從需求方面來看，經濟增長對就業的拉動作用逐漸減弱。在改革開放初期，經濟每增長一個百分點會帶動約0.4%的就業增長，但到了2000年，這一拉動作用降低到只有0.1%，2003年的經濟增長對就業的推動作用進一步減低。從綜合勞動供給和需求之間存在的尖銳矛盾，可以看出，中國嚴峻的就業形勢不會在短期內得到緩解。

三、關于真實失業率的估計

為了弄清楚城鎮的真實失業率到底有多高，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所與地方統計局合作于2001年在全國5大城市福州、上海、沈陽、武漢和西安進行了勞動力抽樣調查，并在之后的2002年又進行了一次專門的失業率調查。這次跟蹤的調查完全遵循國際上關于就業和失業的定義，因此從中可以計算出與國際接軌的失業率數字。調查所以選擇上述5個城市，主要希望這些城市能夠在一定程度上代表地域性的差異和變化。福州和上海是在整個經濟改革期間都具有良好經濟運行情況的沿海城市，東北的沈陽、中部的武漢、西北的西安都是內陸城市，這些城市都擁有大量國有工業企業，并經受了經濟結構調整的巨大沖擊。

表1是這次失業率調查的結果。該表報告了每個城市的失業率，以及分性別、年齡和受教育水平的失業率。2002年末，5城市的總體失業率為14.3%；失業率最高的城市是武漢（22.3%），其次是沈陽（17.6%），西安（16.5%），福州（12.3%）和上海（8.9%）；女性比男性具有更高的失業率，達到16.9%，而男性只有12.2%；中年人的失業率在所有年齡階段是最高的。

中國的失業率與世界上其他國家相比如何？這是一個很多人都非常想了解的問題。作者比較了中國和其他轉型經濟國家、發達國家和發展中國家的失業率。鑒于其他大多數的國家農業人口比例要比中國小很多，所以作者估計的中國失業率為城鎮常住人口失業率?？梢钥闯觯袊某擎偸I率在轉型經濟國家中處于中流的水平，與歐洲一些相對高失業的國家（如意大利、德國、法國）差不多，但是要遠遠超過英國、美國和加拿大。在亞洲，中國的失業率要遠高于其他一些發達國家（如日本、韓國），以及一些發展中國家（如印度尼西亞和泰國）。總的來說，中國的失業情況是比較嚴重的，特別在某些城市和地區，但也似乎并沒有嚴重到使中國面臨嚴重的社會和政治危機的程度。

四、問題與對策

在嚴峻的就業形勢下，我國2003年開始把就業再就業納入國民經濟和社會發展宏觀調控目標，與就業和再就業工作取得的成績相比，問題和挑戰更大。歸納起來看，這些問題突出地表現在這樣幾個方面：一是如何擴大就業需求的問題。解決失業的根本途徑仍然依賴于經濟增長。中國經濟長期持續的高速增長曾經創造了大量的就業機會，但目前的問題是經濟增長的就業含量不斷降低。在改革開放初期，經濟每增長一個百分點會帶動約0.4%的就業增長，但到了2000年，這一拉動作用降低到只有0.10%，經濟增長對就業的拉動作用已經相當小。在這種情況下增加經濟增長的就業含量就成了擴大就業的一條最重要的途徑?，F在面臨的問題不是增長速度太慢的問題，而是在經濟增長的同時如何能夠最大限度地擴大就業的問題。

二是在擴大就業的同時必須高度重視就業的質量和勞動關系問題。中央所以把就業擺在如此的高度，一個根本的原因在于就業與社會穩定有關。就業包括兩個方面的內容：就業數量和就業質量。所謂就業數量是指就業機會的多少，而就業質量主要是指就業的環境和勞動關系。就業的上述兩個方面都與社會穩定密切相關。從歷史上看，一個政權的更替或社會結構的劇烈變化，既可能因就業崗位嚴重短缺而引起，也可能會起因于就業環境或者勞動關系的惡化。中國目前一些地方工人工作條件很差，工人尤其是農民工的工資，常常被拖欠，構成了對社會穩定的極大威脅。因此，在關注擴大就業的同時，還必須同時關注勞動關系問題，只有這樣才能真正體現就業是民生之本的精神，也才能真正體現出中央對廣大人民群眾根本利益的關心。

三是必須高度關注農民的失業問題。農民由于有土地的保障，常常被認為不存在失業問題。但隨著中國城鎮化進程的加快，越來越多的農民正在失去自己賴以生存的土地，農民的失業問題因而變得日趨嚴重。據估計，因開發區、道路和其他各種工程的建設，自1990年代以來至少有2000萬農民的土地被征用。這一數字幾乎和城鎮國有企業下崗職工的數量相當。當然，土地被征用后，農民會得到一定的經濟補償，但是這些補償一般來說都被壓到一個相當低的水平。況且，這些失去土地的農民很少能夠成為企業家，指望他們自己利用得到的經濟補償來為其后半輩子提供生活保障是不現實的。對于大多數的人來說，這些經濟補償只能維持其一時之需。一旦這些補償被坐吃山空，而他們又不能找到一份工作，則這些農民就成了真正意義的失業者。和城鎮的失業者不同，城鎮居民失業后可以得到失業保險和城鎮最低生活保障制度的幫助，而農民則完全被排除在正在建立的城鎮社會保障體系之外，同時，農村則根本沒有建立起任何社會保障制度，其結果，農民失業后，得不到任何形式的社會支持和幫助。因此，如何解決失地農民的失業問題是另一個亟待解決的問題。

要有效地擴大就業并更加積極地應對失業，除了要重點解決上述所存在的突出問題之外，還應該在如下幾個方面加大政策的著力點。

1.完善勞動力市場統計，加快勞動力市場的信息化建設

掌握就業和失業信息在短期宏觀經濟管理中具有非常重要的地位。勞動力市場調查體系已被看作現代社會實施宏觀經濟調控必不可少的環節。發達的市場經濟國家大多已經建立了自己完備的勞動力市場調查體系。通過勞動力市場調查，這些國家的經濟管理部門不僅獲得了及時、豐富的勞動力市場信息，也為整個經濟的宏觀調控和管理提供了決策基礎。隨著社會經濟的不斷發展，人們對勞動力市場的運行結果日益重視。勞動力市場調查已經不再僅僅是勞動管理部門關注的事情，其運行狀況和結果已成為社會各界判斷宏觀經濟運行態勢的重要指針。因此，要想有效地應對失業，完善中國的勞動力市場統計，加快勞動力市場的信息化建設是當務之急。

2.大力開發人力資源，消除勞動力市場的分割

我國勞動力市場目前面臨著雙重分割，這是人力資源開發中面臨的最大挑戰。勞動力市場的第一重分割是城鄉之間的分割。第二重分割是人才市場和勞動力市場的分割，這一分割通過把人分成不同身份而拒其于特定的市場之外。例如文化程度較低并主要從事體力勞動的人，找工作主要依賴勞動力市場。而文化程度較高、具有干部身份或具有一定技術職稱的人則被劃歸人才市場。勞動力市場的這種分割是我國特有的現象。從市場資源配置的角度看，這種劃分造成了效率的損失。無論是從事體力勞動、腦力勞動還是從事管理工作的人，所提供的都是服務和勞動，都創造價值，不能因為勞動形式不一樣，就被拒之于某一個市場之外。這種劃分既不科學，也不合理，容易產生一些問題。當然，這與我國行政機構的設置有很大的關系。消除勞動力市場的多重分割，形成一個更加整合的勞動力市場必將使市場更加有效地配置勞動力資源，從而將進一步推動經濟和社會的繁榮和發展。

3.建立以勞動力市場需求為導向的教育和培訓體制

隨著勞動力市場改革的逐步深化，相對滯后的教育體制和勞動力市場之間出現了很大矛盾。目前大學生就業難的問題就是這一矛盾的突出體現。雖然我國勞動力市場存在總量過剩，但大學生就業的問題并不是總量過剩的問題。與發達國家相比，我國的大學生不是太多，而是太少。因此，大學生就業難基本上是一個結構性的問題，而造成這種狀況更深層次的原因則在于正規的教育體制和勞動力市場之間缺乏一個過渡或者說連接二者的橋梁。如果在正規的學校教育和勞動力市場之間存在一個不斷發育的培訓市場，并讓這一市場充分發揮其作用，必將會大大推進人力資源開發的有效性。當然，要建立并維護這樣一個市場，顯然需要各個政府部門（如教育部門和勞動部門）的共同努力。

4.加大積極就業政策的力度，不斷提高失業者的就業能力

中國在擴大就業和應對失業問題上的不斷探索，逐漸形成了具有中國特色的勞動力市場政策體系，2002年后開始實施的積極就業政策逐漸得到國際社會的高度評價。積極就業政策的實施大大加快了我國城鎮居民的社會保障網絡的形成，并在確保社會穩定方面發揮了積極的作用。但隨著下崗和失業的“并軌”，“下崗生活補貼”正逐漸淡出歷史舞臺，這就要求“失業保險”和“城鎮低?！卑l揮更大的作用。然而，目前的失業保險制度存在著“覆蓋面低”和繳費困難的問題；而城市“低?！贝嬖谥Y金來源困難、管理不規范和“瞄準”機制缺乏效率的問題。其結果，一些真正需要社會救助的城鎮失業者和困難家庭得不到相應的幫助，生活相當艱難；相反，一些生活并不十分困難的人卻常常能從中得到好處。因此，從社會救助的角度來說，目前的當務之急是必須進一步加大積極就業政策的實施力度，加速完善失業保險制度，并提高城市“低?！辟Y金的使用效率。

讓失業者盡快回到就業的隊伍之中是解決失業問題的根本措施，積極就業政策的核心就是如何提高失業者的就業能力。國際上實施積極勞動力市場政策的經驗表明，中國積極就業政策要想進一步取得成功，主要應該在這樣幾個方面下功夫：一是要進一步完善勞動力市場的改革，積極改善就業的制度環境和政策環境；二要規范勞動力市場，為失業者尋找工作提供更加充分的信息；三要積極培育和發展培訓市場，鼓勵各種形式的職業和技能培訓。

5.實現經濟政策和勞動力市場政策整合，提高經濟增長的就業含量

擴大就業的最根本途徑當然還依賴于經濟增長。我國經濟長期持續的高速增長創造了大量就業機會，但目前的問題是經濟增長的就業含量不斷降低。如何把經濟政策（財政和貨幣政策）與勞動力市場政策結合起來從而提高經濟增長的就業含量，已經成為擺在我們面前的緊迫任務。具體來看，要使經濟增長就業的含量不斷提高，首先應該大力發展勞動密集型產業。勞動密集型產業的發展意味著相對于經濟增長的就業彈性會增加。其次，要大力發展非國有經濟和民營經濟，鼓勵各種各樣的就業形式。一般來說，非國有經濟具有勞動密集型特點，最具就業吸納潛力，大力發展民營經濟必將創造出大量的就業機會從而減輕城鎮失業。