選舉制度

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摘要:本文質疑了我國選舉制度中選舉的普遍性、平等性、直接選舉與間接選舉并用等原則的所謂優越性,分析了候選人提名過程中存在的問題,并主張在我國的選舉制度中明確規定競選。

關鍵詞:選舉;候選人提名;

社會主義國家的憲政框架奉行議行合一的原則,即民選的機構對國家事務享有全權。就我國而言,全國人民代表大會在國家機構體系中居于首要地位,其它任何機關都不能超越于全國人民代表大會之上,也不能與它相并列,國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。憲法第二條是這樣表述的:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這種憲政框架應該說是優于資本主義國家普遍采用的“三權分立”的憲政原則的,因為它更重視民選機構的地位,賦于民選機構更大、更重要的權力,而不象“三權分立”體制那樣把直接來源于民意的議會設定為與其它更為間接的方式產生的行政機關和司法機關平等的位置上,并相互嚴格制衡。但在具體的憲政實踐和權力運作過程中,我們的人民代表大會作為人民行使權力的國家機關的權威地位并沒有真正地顯現出來,盡管拔亂反正,改革開放20多年以來,我們的人民代表大會制度建設已取得了令人矚目的成就,但無論是從權力實際運作的效果,還是人民群眾的切身體會來看,都與憲法賦予它的權威地位相去甚遠?！跋鹌D章”的形象始終未能得到根本性的改變。那幺,如何使這枚圖章變硬起來,真正實現社會主義國家從憲政框架上為它設定的權力呢?筆者認為,我國現行的選舉制度及選舉實踐中存在的一些缺陷,不利于選出真正無私、公正、負有責任感和使命感的人民代表。選舉是代議制民主的基石,只有一個健康、公正、嚴格的選舉制才有可能選出合格的人民代表來,而只有由一個個獨立、正直、真正為民請命的代表才有可能組成一個強有力的工作機構,才有可能勝任憲法賦予它的權能和使命。

一、正確地、理性地認識我國的選舉制度,尤其是對我們長期引以為自豪的選舉制度上的優越性應該換一個角度進行審視,這樣才可能使我們不至于盲目樂觀,輕率拒斥世界先進的選舉文化和選舉技術,從而加快我國選舉制度的建設,優化我國選舉制度的設計。

我國的現實的人民代表大會制度的實際運作狀況表明,我們自以為優越的選舉制度、選舉原則及其實際運作,與其追求的目標還存在著相當的距離,具體表現在以下幾個方面:

(一)關于選舉權的普遍性的質疑

作為人民民主專政的國家,我們的選舉制度從來都沒有資格的特殊限制,在我國,公民享有選舉權的廣泛程度相當高。選舉法第3條規定:“中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限,都有選舉權和被選舉權?！边@的確不象資本主義國家選舉制度的發展過程所顯示的那樣,對選舉權的種種限制有一個逐漸取消的過程。但我們必須注意到這幺一個事實,在選舉權的普遍性原則背后是我國人民選舉權的實際實現程度很低。據2000年初浙江《人民政權報》和省城市社會經濟調查隊以“百姓心目中的人大制度”為主題的一次專題調查顯示:40.9%的被訪者不認識所在選區的人大代表,雖然有77%的人參加過人大代表選舉。[1]這一例證足以說明,我國公民的選舉行為還不是一種充分自覺的有意識的政治參與行為。本來“人民選代表,代表為人民”,選什幺樣的人去反映、表達自己的心聲和意愿應該是選民最重視的問題,但甚至參加過選舉的選民對本選區的人大代表也并不認識。大部分人的選舉行為還是一種政治動員的結果,這與選舉本來的價值和宗旨相去甚遠。大量存在的、完成任務式的被動選舉也不可能選出真正合格和負有責任感的人大代表。因此,我們千萬不能因為我們的選舉法規定了選舉權的普遍性而忽視選舉權的真正全面實現程度這一更為關鍵的問題,只有這樣才能促使我們找到真正地實現選舉權的普遍性的途徑,使選舉成為每一個擁有選舉權的公民真正地表達自己權利的行為。

如果我們僅僅注意到選舉法規定的選舉權的普遍性,而不是去關注選舉權利的真正實現程度及選民在選舉過程中是否真正地表達了自己的利益和愿望,我們就不能解釋選民中為何普遍存在厭選情緒。有論者在分析選民有厭選情緒時認為,厭選的原因是由于縣、鄉兩級人大選舉不同步(我國憲法規定,縣級人大任期5年、鄉級人大任期3年),直接選舉密度大,選民參加選舉過于頻繁造成的。[2](P46)筆者認為,這種分析僅只是一種表面的推測,選民真正厭選的原因絕不會是選舉的次數太多,因為從總體來看,縣、鄉兩級選民直接政治參與的次數和頻度是很低的,厭選的真正原因是因為選民沒有真正感到來自自身的力量,沒有真切地感到選舉與自身利益的息息相關。如果僅僅滿足于紙上選舉權的普遍性,而不是真正地通過改進選舉方法和原則去提高選民的政治參與力度,激發選民的政治參與熱情,再以過去那種政治動員的方式進行被動的形式化的選舉,那幺,不僅不可能消除選民的厭選情緒,也無助于選舉權普遍性的真正實現,不利于人大代表大會制度的真正完善。

(二)關于選舉權的平等性的質疑

我國選舉法一方面從原則上公開昭示:我國奉行選舉權的平等性原則,即每個選民在每次選舉中只能在一個地方并只能享有1個投票權。選民和代表(間接選舉時)在選舉權上的地位完全平等。但在實際的選舉實踐中卻存在許多不平等現象。比如,在劃分選區的標準中規定,農村人口4倍于城鎮人口,即每一代表所代表的農村人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數,造成了公民選舉權的不平等,事實上是對農村選民權利的公開歧視,這一規定在計劃經濟條件下,國家實行嚴格的城鄉分隔政策時還有一定的合理性,但在城市化步伐不斷加快,僵硬的戶籍制度不斷被突破的今天,這種選舉權利的不平等有違我們社會主義國家人民真正、全面當家作主的民主目標。而且我們應該看到,目前中國人口數量最大的農民卻是社會中的弱勢群體,他們的利益依然沒有得到合理的表達和實現,這與他們的選舉權利事實上的被歧視有內在的相關關系。又比如,有些地方黨組織和領導人不尊重選民和代表的權利,對黨員代表提名進行種種限制,有的地方規定黨員代表不得參加聯名推薦候選人,不能當選聯名推薦的候選人,在被推薦為候選人的情況下,應主動聲明退出,否則有關領導將找代表談話,甚至公然宣稱要處分黨員,對其施加壓力。[3](P179)這種對黨員代表權利的不尊重事實上是對民意的不尊重,因為黨員代表在人民代表大會中是代表人民行使權利的,不應該服從任何黨派利益,更何況共產黨的利益與人民利益從根本上來說是一致的,這種對黨員代表平等權利的蔑視毫無道理。再比如,我國選舉法規定,在間接選舉的時候,代表聯名推薦的候選人數可以和主席團提名的人數相當,但在選舉實踐中,不僅代表聯名提名的候選人人數相對較少,而且,選舉后被差額選舉“差”下去的候選人多數是由代表聯名推薦的候選人,而上級分派應由下級人大選出的代表則通過組織活動保證當選。比如,1998年沈陽市人大在選舉省人大代表時,推薦出143名候選人,其中只有馮有為1人是唯一1名由市人大代表聯名推薦的。[4]

另一方面,我國選舉法在規定選舉權的平等性時同時規定被選舉權的平等性,即沒有象一般資本主義國家那樣對被選權有更多嚴格的限制。我們也一向認為,資本主義國家對被選舉權的嚴格限制是針對廣大勞動人民的,是為了排斥甚至是剝奪勞動人民的被選舉權,保證有產者當選而設計的,因而是反動的。其實,從現代選舉政治的角度來看,這些規定是有借鑒價值的,我們沒有對被選權利作出特殊的限制相反是我們選舉制度的疏漏。以年齡資格為例,一個人要想成為候選人并當選,進而成為深孚眾望的人民代表,必須具備豐富的知識和社會經驗以及社會活動能力。這是剛滿18歲的公民一般難以達到的。再以居住資格為例,一個代表只有是一個固定選區的居民,他當選后才可能真正地代表本選區選民的意志,才可能方便與選民的聯系,接受選民的監督。因此一般性地規定所有選民具有平等的選舉權和平等的被選舉權并未真正地體現平等,對被選舉權沒有特殊的規定是我國選舉制度的缺陷。

(三)關于直接選舉和間接選舉并用原則的質疑

由選民直接投票選舉國家代表機關的代表和國家公職人員的是直接選舉,不是由選民直接投票選出,而是由下一級國家代表機關,或者由選民投票選出的代表(或選舉人)選舉上級國家機關的代表和國家公職人員的是間接選舉。雖然世界各國的選舉制度在一定程度上保留了間接選舉,但世界上絕大多數國家僅只是對地位相對下院較低、權力相對下院權利較小的上議院(比如法國)或者是在議會內閣制的國家里對地位虛位的總統選舉(比如德國和意大利)采用間接選舉。美國的總統選舉從形式上看是間接選舉,需要選出選舉人,再由選舉人投票選舉總統,但從美國總統選舉的實踐過程來看,由選舉人團投票選舉總統更多僅具有形式的意義。選舉人的投票必須遵從民意,所以只要已選出了選舉人團,在選舉人團投票以前,總統是誰事實上已經確定,因此,這種選舉也不能說是純粹的間接選舉。而我國選舉制度中規定的間接選舉,無論從規模上(縣級以上各級人大代表及公職人員都是間接選舉)還是從實際的間接程度(相對于上文提到的美國的選舉人團制的間接性)來說都是非常少見的。當然,應該看到我國之所以大量采用間接選舉有我國總體上經濟發展水平低下、交通通訊條件落后、人民教育程度不高等因素的影響,還應該看到我國1953年選舉法規定,只有鄉、鎮、市轄區和不設區的市的人民代表大會的代表由選民直接選舉產生,而1979年7月,第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的選舉法已把直接選舉的范圍擴大到縣一級人民代表大會代表的選舉。但從總體上看,我國使用間接選舉的規模和程度不僅與世界選舉政治的發展潮流不相適應,也與中國改革開放20年來發生的深刻變化和現實要求不相適應。最突出的問題是,我國的地方制度于1979年選舉法頒布到現在已發生了極大的變化。表現在,地市合并不僅在廣東、江蘇、遼寧這些發達的省份已全部實現,而且這種合并已成為一種趨勢,在一些經濟相對落后的省區也部分地實現了合并(比如貴州除銅仁和畢節還保留地區外,其它地市已實現合并)。地市合并的法律后果是改變了原先地區僅只是省的派出機構這一狀態,使新設立的市成為一級地方政權機關,即通過選舉組成這一級別的人民代表大會和地方人民政府。這就使我國的政府級別已發生了相當大的變化,即在省與縣之間普遍增加了一個層次,相應也增多了間接的層次。目前,我國的全國人大代表,省、自治區、直轄市人大代表,地級市及自治州的人大代表都由間接選舉產生,使數量龐大的人大代表與選民的關系疏離,甚至與原選舉單位(指選出自己的下級人大)的關系也不密切,這顯然不利于發揚民主,不利于人民群眾直接參與政治生活的權利得到充分的實現。

二、認真地梳理我國選舉制度在選舉程序設計上存在的觀念上和技術層面的問題,特別對候選人的提名和確定程序應該作出更為科學而明確的規范,尤其應該確認人大代表選舉過程中的競選,并相應地對競選的具體程序作出規定。

(一)我國的選舉法對候選人的提名和確定程序雖已作了一般性的規定,但規定得并不明確和充分,致使在選舉實踐中,在侯選人的提名和確定這一環節上存在著許多問題。主要表現如下:

1、從目前中國直接選舉和間接選舉的實踐來看,一般以中國共產黨,其它派和各人民團體聯合提出代表侯選人占絕大多數。(選舉法規定,各政黨、各人民團體也可以單獨提出代表候選人,選名或代表也可以聯名提出代表候選人)更多使用聯合提名的方法,雖然和中國共產黨與各派的政治關系是相協調的,但由于這種方式提名的候選人實際上的地位比選民或代表聯名推薦的候選人地位高,一般還配合有組織工作,以保證他們的當選甚至多票當選,從而忽視了選民或代表選擇的自由性和廣泛性。這種提名方式基于權利機關的人民性的政治考慮,可以實現預先設立的代表結構的合理性,但它忽視了將選出的人民代表實際上更為重要的品質,即參政議政能力和能否真正地反映民情、代表民意。這種候選人提名方式使候選人經常是以此選區必須選出一名非黨員婦女,彼選區必須選出一名黨員少數民族來確定的。這種人為的、事先確定的所謂代表性與人民自己發自內心的選擇肯定是有距離的。

2、在選舉實踐中還存在變相指定或圈定候選人的情況,尤其是在間接選舉中表現得更為明顯。由于存在鄉(鎮)、縣(自治縣、縣級市)、地級市(州)、省(自治區、直轄市)五級人大,而其中三級是間接選舉,這樣,上級人大通常把需要由下級人大選舉產生為代表的本級黨政機關、派和人民團體的主要負責人及其它各方面人士的候選人名單連同名額一并下達給下級人民代表大會進行選舉。這種下派選舉的人大代表雖然在由下級人大選舉的上級人大代表的名額中所占的比例并不是很高(一般占10%左右),但他們是由組織部門做工作以保證當選的一部分候選人。比如,1988年,中央分配到各省、自治區、直轄市選舉的221名全國人大代表候選人,全部當選。[3](P176)由于各間接選舉中的上級人大都是有一定數量下派選出的人大代表,這些下派選舉選出的人大代表的居住地與選舉他的權力相關的所在地不一致,這就使他們與原選舉單位的聯系相當脆弱,從而使他們作為人大代表,其權力的來源變得相當模糊,不利于從根本上、從實際上體現人民權利。這種下派候選人名單的做法應該與逐漸減少間接選舉的環節一起改變。

3、我國選舉法在對候選人提名時沒有對候選人的資格進行限定,尤其是沒有對候選人的職業資格進行限定。在西方國家,對議員候選人普遍的資格限制是,享有被選舉權的公民不能是國家官吏。即普遍實行議員與國家行政機關和司法機關的官員的不兼容原則。我國雖然人大常委會委員的構成中已實行不兼容原則,但在全國各級人大代表中約有15%的人大代表為各級政府和司法部門的官員。這樣,過多官員任人大代表,在投票選舉政府及司法機關負責人時較易出現偏差甚至舞弊行為,因為有官員身份的代表可能會視自身仕途前程來確定選票的投向。另外,從行使監督權的角度來說,官員身份的人大代表不大可能向自己行政級別上的上級發出真正嚴厲和到位的質詢、罷免等有效的監督。另外,從報刊雜志報道的人大代表履行職責的情況來看,那些更好地履行了自己的職責,更有代表的“特權”意識,更急切地代表和體現了民意的代表,基本上是由選民或代表聯名提名的非官員代表,比如北京市的人大代表吳青,廣東省的人大代表王則楚等。

4、我們在選舉實踐中,在代表提名的時候,把對代表提名的標準與遴選英雄模范的標準混淆了。英雄模范往往是那些在自己的本職工作崗位上做出優異成績的人,是選舉出來作為社會公眾仿效和學習的榜樣的,他們較高的個人素質更多地體現在自己的專業和本職工作方面,他不一定具有在最高層次上,即作為人大代表去參與政治的熱情、能力和素質。比如,由焦作市委推薦,市委組織部考察,河南省省委組織部備案,后由河南省人大選舉為河南省出席全國八屆人大代表的姚秀榮,就是一名獲得過全國五一勞動獎章,當選全國勞動模范的河南省焦作市起重機械廠的普通刨床工人。她曾自嘲自己當了三年“啞巴”代表,在談到她第一次到北京參加全國人民代表大會的情景時,她深有感觸地說:“到人民大會堂開會,我什幺都不懂,只懂得跟著別人,人家干啥我就干啥,舉手就舉手,鼓掌就鼓掌,就是不說話?！盵5]值得慶幸的是,通過對自己新的角色的認知和學習,姚秀榮已深刻理解了人民代表的職責與使命,成為一名合格的人大代表,并繼續被選為九屆全國人大代表。但是如果有大量的代表在成為代表后需要2-3年的時間來獲得一個新角色所應具備的意識、知識和能力的話,我們由單個代表組成的,以會議形式行使職權的人民代表大會的權威性肯定會受到質疑。姚秀榮這一事例在我們的人大代表的提名中非但不是例外,相反,它是一種非常明顯的傾向,這就使我們的人民代表中有許多象軍嫂、環衛工人、賓館服務員等具有英雄模范色彩的代表。人民代表大會作為國家的最高權力機關,它的高效運作需要每一個代表具有相當程度的法律知識和政治智能,顯然,這是一個哪怕是非常名符其實的勞模也無法勝任的。應該說,勞模與代表都是一個社會所需要的,但他們對社會發生影響的方式和渠道肯定是不同的,我們應注意改變我們選舉提名中的勞?；∠?避免把人代會開成群英會。

(二)我國選舉法沒有明確規定競選,這使得選舉過程中候選人與選民或原選舉單位之間的信息交流不充分,使選舉幾乎演變成一種完成組織意圖的程序化的選舉表演,這必然使選舉的真實性和有效性受到質疑。

我國選舉法之所以沒有在選舉法中明確規定競選,主要原因是基于對競選的以下兩方面的誤解,其一是把競選歸于資本主義政治制度的范疇,認為資本主義的階級分化比較充分,有多種利益集團存在,實行多黨制或兩黨制,因此才有競選。而我們人民民主專政的政治制度,由共產黨統一代表最廣大人民的利益,社會群體中也不存在截然不同的階級差別和利益分野。因此沒有必要進行競選,其實,競選在代議制民主中具有普遍的價值,我們絕不能把它貼上資本主義的標鑒而拒之門外。其二是錯誤地認為,競選可能會削弱共產黨的領導地位,會影響到黨在全國人大中的穩定多數。其實,這種擔心是多余的。中國共產黨在國家政治生活中的影響力及在人民群眾中的威望絕不可能因為競選而有所削弱,相反還會因為競選而有所提升。因為,如果有競選,就會促進共產黨在提名自己的候選人時更為慎重,把更能體現共產黨為人民服務宗旨的人推薦為人大代表候選人,而且,也更有效地把黨的領導置于人民的監督之下,這對于保證共產黨本身的新陳代謝,警醒自律,從而保證其長期執政地位都是非常必要的。至于黨在人大中所占的名額則沒有必要硬性地達到23,多一些,少一些都應以競選的結果來定,也應視為正常。筆者認為,競選對于選舉具有一般性的意義,即無論是何種社會,只要有選舉就必然有競選,甚至可以說,沒有競選就沒有選舉。結合我國的選舉制度和選舉實踐來看,因為沒有規定競選,從而使人民代表是在沒有經過嚴格而充分的競爭過程而產生的,從而使由他們構成的各級人民代表大會基底不實、根干不壯,不利于人民代表大會制度的良性發展。因此,在選舉法中明確規定競選意義重大,主要體現在如下三個方面:

1、競選制度的設立,可以使選民的投票行為更為理性。因為選民的投票行為必須基于對候選人的正確評價才能進行,這就需要候選人有明確的競選活動,比如發表自己的政治主張,直接回答選民問題,通過各種方式宣傳和展示自己的業績和能力,只有選民在對候選人有了充分了解和判斷之后才有可能準確地投下自己神圣而莊嚴的一票,也只有凝聚了自己的認知和判斷的投票行為才有利于民眾民主意識的培養和長成,最終促成一個民主社會的形成。否則,如果選民每次投票都是在選舉動員之下的一種盲目行動,他就永遠不理解民主的真諦,也永遠不會感到自己的投票行為是一次行權過程,是作為一個公民最為重要的政治參與行為。

2、競選制度的設定能鍛煉人民代表的政治素質和水平,可以使他更深切地感到人民的鄭重授權。候選人只有經過艱苦的競選過程,才能獲得人民的信任,也才能從根本上促使候選人當選后責任意識的確立,從而增強他們代表人民行使權力的信心和決心。如果沒有競選,就會使選舉有選舉之名而無選舉之實,當選者感覺不到選民的力量和期望,選民也感覺不到自己的力量。

3、競選制度的設定可使我國現行選舉法中關于進行人民代表選舉時必須進行差額選舉的優越性充分地發揮出來。我國選舉法規定,由選民直接選舉的代表候選人名額,應多于應選代表名額的13至1倍,由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表候選人的名額,應多于應選代表名額的15至12。所謂差額選舉就是在全部候選人中挑選出最終的正式代表,這從邏輯上就要求必須有競選,如果沒有競選,如何去判斷候選人孰優孰劣呢?如何來進行一個理性的篩選呢?可見,如果沒有競選,差額選舉的規定就形同虛設,因為把誰差下去,仿佛成了“運氣”和“天意”,而不是一個理性的挑選結果。因此,只有設定競選,才是對目前差額選舉制度的正確回應和配合,也更有利于選出真正代表民意的人民代表。

結語

我國的民主政治必將穩步向前發展,而且我們只能在現有的憲政框架內來發展,即必須堅持人民代表大會制度作為我國的基本政治制度。但是,我們必須修訂和完善作為人民代表大會制度基石的選舉制度,只有一個科學、完善的選舉制度作保證,才可能選舉出真正代表民意、模范維護憲法的人民代表。因此,我們應該對現行的選舉制度進行深刻的反思,認識到它存在的缺陷和不足,尤其是那些與我國20多年改革開放變化了的政治、經濟、文化條件不相協調的方面,盡早制定出一部觀念更新、制度設定更加科學的選舉法(我國現行選舉法已修改過3次)。我們相信,有一部先進的、與我國民主政治的發展水平相適應的選舉法,一定能選出熟知政治規則、熱心政治實踐的人民代表,使人民代表大會真正成為對國家事務享有全權的國家權力機關,徹底改變“橡皮圖章”的形象,真正實現一切權利屬于人民的憲政理想。

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