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內容提要:政府職能轉變與政府創新相互間有著互動關系。政府職能的轉變要以政府創新作前提,以政府創新來推動職能轉變;政府創新要以政府職能轉變為基礎,以政府職能轉變來帶動政府創新。本文通過對中國1987—1988年和1998—1999年所進行的兩次政府創新和政府職能轉變的分析,并通過對中國政府職能轉變滯后的論述,從理順政府與市場的關系、改善政治與行政的關系和建設電子政府等方面,闡述了政府創新的三種途徑。結論是必須以政府創新來推進政府職能轉變。
關鍵詞:職能轉變政府創新行政審批電子政府政府與市場政治與行政
前言
面對全球化和信息化帶來的新變化、新挑戰、新機遇,世界各國政府都在爭先恐后地推進本國全方位、多層次、寬領域的改革和發展,特別是政府的改革和發展。政府的改革和發展,首推職能轉變與政府創新。
政府職能是指政府的職責和功能。職責是靜態的,功能是動態的。根據社會的發展和需求,政府的職責和功能都會發生變化。因此,所謂政府職能轉變,就是指政府的職責和功能的變化、轉換與發展。它包括五層含義:
其一,政府職能是發展變化的,不是一成不變的。不同社會形態國家的政府,其職能是不盡相同的;同一社會形態國家的不同時期的政府,其職能是有區別的;就是同一時期政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長的。
其二,政府職能的轉變,主要是指政府社會管理職能的轉變。政府的階級統治職能只存在一個強化和弱化的問題,關鍵是要轉變政府的社會管理職能,實行政企分開、政社(社會組織)分開、政事(事業單位)分開。
其三,政府職能的轉變,意味著政府管理權限的改變。要將屬于地方的權力下放給地方,將經營權還給企業,將屬于社會組織的權力分給社會,將事業單位的行政權力收回政府、管理權力放給單位。
其四,政府職能的轉變,更重要的是指政府管理方式的轉換。要變計劃管理為市場管理,變單一管理為綜合管理,變直接管理為間接管理,變指揮命令為調節服務,變管理為治理。這種管理方式和途徑的改變,對于政府職能的轉變是至關重要的。
其五,政府職能的轉變,實際上也是指政府能力的轉換與提高。政府能力是指政府能不能制訂一個切合實際的現代化政策、能不能有效地推行這種政策的能力。政府能力的轉換與提高,也就意味著政府職能發生了轉變。(參見謝慶奎等著《中國政府體制分析》152—157頁,中國廣播電視出版社,1998年版。)
“創新是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發達的不竭動力”。(轉引自劉靖華等著《政府創新》,緒論第1頁,中國社會科學出版社,2002年版。)這是同志科教興國戰略所發出的偉大號召。政府創新是這種創新活動的重要方面。
政府創新就是探索政府體制運轉的新方法、新模式以適應新環境的變化和新現實的挑戰;就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運轉模式,從而確保社會資源能夠得到最優化配置,確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活。無論是追求市場化政府、參與式政府還是追求靈活反應式政府和松綁式政府等具體的政府模式(參見劉靖華等著《政府創新》,緒論。),政府創新在內涵上體現為以下三個層面的創新(參見劉靖華等著《政府創新》,第68頁。)。
一是理論層面上的政府創新。它是政府創新的核心內容,指的是在理順政府與市場的關系方面(即政府與市場之間的公共選擇),應做到更多的市場和更小、更有效的政府,從而在公共服務輸出領域引進市場機制,建立公共服務領域的市場競爭機制。
二是體制層面的政府創新。它是體現為結構和功能上政府創新的主要內容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的橫向關系上,以及中央政府和地方政府的縱向結構方面,加以全面改善和創新,重新塑造政治和行政(政策制定和政策執行)之間的關系。
三是技術層面的政府創新。它是政府創新操作方面的內容。以建設電子政府為中心,通過網上信息和網上辦公,強化信息技術的運用,以改革原有繁瑣的政府工作程序和復雜的政府組織結構,最終提高政府行政效率和促進國家經濟社會的快速發展與繁榮。
在以上三個層面的政府創新中,作為政府創新的核心內容,政府理論創新最為重要、最為根本,它是指引政府體制創新和政府技術創新的方向,是政府體制創新和技術創新的基礎,并直接為二者提供理論服務;政府體制創新則比較復雜、比較艱難,因為它牽涉到方方面面的關系和受影響者的切身利益,需要統籌兼顧、循序漸進和不斷強化;相比較而言,政府技術創新較為容易、快捷,但由于電子政府剛剛興起不久,存在很多諸如網絡安全、網上傳輸精確度等方面的問題,仍需要不斷探索、小心推進。一、兩次創新,兩次轉變
新中國建立以來,中國進行的七次大規模政府機構改革中,1987—1988年的第五次和1998—1999年的第七次,以機構改革為依托,提出了政府職能轉變這個中心課題,并開展了政府創新活動,以政府創新促進了政府職能轉變。
1987—1988年進行的政府改革,確立了近期目標和長遠目標并實行“三定”即定職能、定機構、定編制的改革方案。改革的成果主要體現為三方面:一是調整了國務院所屬機構的總體格局,強化了實行間接管理的部門而弱化了進行直接管理的部門;二是按照黨政分開的原則,對中共中央直屬機構進行了改革。將應由政府部門承擔的職能移交給政府有關部門,不再設置與國務院職能部門工作重疊的辦事機構;三是地方政府進行相應的機構改革,取得了一定的成果。但是,政府職能轉變沒有到位,關系沒有理論,地方政府機構改革沒有全面展開。
1998—1999年進行的政府改革明確地將政府職能轉變置于核心地位,對政府創新和政府職能轉變之間的關系的認識深入了一步。這次創新和轉變的特點有三:一是真正實行政企分開,這次改革方案規定了專業經濟管理部門的主要職責,此外,改革方案還詳細規定了政府和國有企業的關系;二是精簡幅度大,做到了機構精簡25%,人員精簡50%,這兩個機構改革指標居歷次改革之首;三是領導決心大,同志對政府機構膨脹、臃腫且效率低下的狀況提出了嚴厲批評;朱鎔基總理決心很大,多次表示一定要將這次機構改革進行到底。但也有不盡人意的地方,如關于機構和編制的立法仍然沒有跟上等。
1987—1988年進行的第一輪政府創新和職能轉變,以理順黨政關系為中心來推進政府創新,并進而促進政府職能的轉變。這一輪政府創新和職能轉變,首先認定政治體制改革的關鍵是黨政分開,黨政分開即黨政職能分開;黨的領導的內容是政治領導,即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部;黨對國家事務實行政治領導的主要方式是:使黨的主張經過法定程序變成國家意志,通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾,實現黨的路線、方針、政策;由于黨的性質和政府的性質不同,故應改革黨的領導制度,劃組織和政府的職能、組織形式以及工作方式;此外,黨中央對全國實行政治領導,各級地方黨委對本地區實行政治領導并執行上級黨委和政府的指示。為達到這些方面的職能轉變,進行政府創新所采取的舉措有:黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委;撤消黨委與政府機構重疊對口的部門,將其所管行政事務交由政府有關部門管理;政府各部門現有的黨組各自向批準它成立的黨委負責;黨的紀律檢查委員會集中力量管好黨紀、協助黨委管好黨風,不再處理法紀和政紀案件;由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業黨組織改由所在地方黨委領導。
1998—1999年進行的第二輪政府創新和職能轉變,以政企分開為中心進行政府創新來推進政府職能的轉變。具體舉措有四:一是在重要行業和關鍵領域,以市場為導向,打破部門、地區和所有制的界限,支持強強聯合,實現優勢互補,組建大型企業集團以增強在國內外市場的競爭力,并同時加強國務院對國有大型企業財務的監督。二是進行股份制和股份合作制改革,對具備條件的大中型企業實行規范的公司制,根據市場情況,允許一些企業上市發行股票;明確國家和企業的權利和責任,完善企業內部管理制度,加強所有者對經營者的約束和激勵,防止國有資產流失;對國有小型企業采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等形式,加快搞活。三是加強領導班子建設和企業經營管理,完善對經營者的選聘、監督、考核和獎懲,加強民主管理,充分發揮廣大職工的積極性和創造性。四是在推進國有經濟改革和發展的同時,積極發展城鄉多種形式的集體經濟,繼續鼓勵和引導個體、私營等非公有制經濟共同發展;加快社會保障制度的改革,為國有企業改革和經濟結構調整創造條件;在流通領域,打破地區封鎖和行業壟斷,整頓市場秩序,打擊走私販私和制售假冒偽劣產品的不法行為。
機構精簡作為政府結構的調整,在以上兩輪政府創新中,對推進政府職能轉變起到了加固和提升作用。1987—1988年政府創新進行的機構改革中,初步合并裁減了部分專業管理部門和綜合部門內部的專業機構,加強了決策咨詢部門和調節、監督、審計、信息部門,轉變了綜合部門的工作方式。1998—1999年政府創新進行的機構改革中,首先,調整和撤消了那些直接管理經濟的專業部門,加強了宏觀和執法監管部門,從而促進了政府職能從微觀管理向宏觀管理的轉變;其次,按權責一致原則,調整部門的職責權限,明確劃分部門之間的職責分工,減少了不同部門之間政府職能的扯皮和混亂。從而,使政府對企業的管理職能從直接管理為主轉變為以間接管理為主。與此同時,配合機構改革,對富余人員作出了妥善安置。
二、政府職能轉變的滯后
全球化和信息化的影響、順利加入世貿組織(WTO)以及市場經濟的快速發展,都迫切需要中國政府實現職能轉變。然而,由于眾所周知的原因和一些政府自身的原因,政府職能轉變顯得與形勢發展的要求不同步,明顯滯后。這種滯后主要表現為以下三大方面:
(一)政企關系
中國當前面臨的國際國內新形勢特別是“入世”的影響,迫切要求建立新型的政企關系。這種新型的政企關系包括兩重含意。第一重是指政府的目的必須從經濟資源的控制轉到為企業服務上來,第二重含意是指給企業以平等的主體地位。其中,第一重含意上的新型政企關系要求政府對企業提供以下三種職能的服務:一是維護正常良好的市場秩序,打擊各種欺詐和不正當行為,以保障市場的公平性和優勝劣汰的市場機制;二是通過宏觀經濟政策的市場化手段而不是政治動員和行政命令手段來維持經濟穩定與增長;三是協調和保護本國企業和行業的發展,在WTO允許的框架之內積極尋求對本國企業的有效的扶持和保護方式。
第二重含意上的新型政企關系要求政府與企業建立一種在法律基礎上的對等關系。政府可以依法利用經濟手段對宏觀經濟進行調控,也可以依法對微觀上的企業微觀行為進行處罰,除此之外,政府不具備其它對企業的管理和支配權。另一方面,對政府的越權行為,企業應當有權力也有途徑進行申訴。企業作為承擔獨立的民事責任和享受民事權利的法人,在其受到政府的違法侵害時,擁有對政府完整的法律訴訟權利,可利用法律來制約政府的越權行為。
與以上這些新型政企關系的要求相比,在現實中,目前的政府與企業的關系仍是不很規范、較為滯后的。這種滯后主要表現為以下各種狀況(參見《中國行政管理》雜志,8—9頁,2002年第1期。)。
入世后我國中小國有企業的政企分開已大體解決,盡管問題不少,入世后尚不至于引起多少爭議;但政府與國有大企業的關系由于涉及到政府同時作為公共管理者和國有資產的所有者這一仍有待解決的問題,政企分開的進展步履緩慢、嚴重滯后;政府與部分國有企業之間、一些鄉鎮與所轄鄉鎮企業之間仍然保持著父子關系,一些地方政府與其所辦的企業、部分鄉鎮政府與鄉鎮企業之間形成了利害相關、生死與共的手足關系,政府與民營企業、三資企業之間是類似交警與司機的監督與被監督關系。還有另一個重大問題是,那些帶有自然壟斷性質的國有企業,如電信、電力、公路、石油、民航、城市公用事業等全國性大公司,許多仍采取政企不分、政企合一的方式進行經營管理,具有濃厚的政府行為色彩。此外,該停止進入競爭性領域的國有資產仍未完全停止;該通過改制、改組、出售、兼并、破產等方式有序退出的部分國有企業仍未完全退出;公司法人治理結構仍未完善;國有資產管理機構職能仍未完善。
所有這些滯后的政企關系,都需要進行政府創新,以轉變政府職能、建立新型的政企關系。
(二)行政審批
行政審批制度的改革是我國新一輪政府職能轉變的突破口,是當前入世后轉變政府職能中的一項迫切任務(參見《中國行政管理》雜志,3—5頁,2002年第6期。)。從2001年國務院召開行政審批制度改革會議以來,行政審批項目進行了全面清理,改革進展順利,在減少審批項目和簡化審批程序等方面都取得了不少成績。截至目前,省、自治區、直轄市都相繼進行了行政審批制度改革,絕大多數對省一級政府部門審批項目進行了清理和處理,一些地方已著手進行第二輪和第三輪改革。
當前行政審批制度改革從全國范圍講開局不錯,可是與WTO的要求相比,發展還不平衡,還存在著不少弊病,還必須進一步加大改革工作的進度。這些弊病主要有:審批范圍仍然太廣、環節過多,審批事項法律依據不充分,審批很不規范,責任不明確、監督機制不健全,極易滋生權力腐敗。此外,還存在一些“以行政審批的方式對待行政審批改革”的做法。比如有的對審批事項清理不徹底,虛報數字;有的片面強調自身利益,多留少減,或者減掉無關緊要的審批事項,把對自身有利的事項留下;有的行政審批事項減了,但所設定的依據卻沒有相應地作出處理。可見,入世后深化政府行政審批改革的任務仍然十分艱巨。
行政審批制度改革在推進過程中也涉及不少深層次的矛盾。如在部門利益驅動下,爭奪審批權限、搞行政壟斷等現象比較明顯,甚至在審批過程中出現部門越位、濫用權力等情況;審批程序不規范,還不夠公開透明等。當前我國行政審批過多、過濫所表現出來的制度性缺陷,與我國政府機構過多、過雜和管理權限過寬、相互重疊有關。
減審批不減機構,審批會直接或變相地反彈,因為政府機構總是要以某種方式來行使權力;只減政府機構不減審批事項,則相關機構總會找理由再生。因此,在精簡審批事項的同時,應與精簡政府機構、完善中介組織結合起來。打破“審批經濟”怪圈,推進政府職能轉變,是民心所盼,是入世要求,也是政府自身改革和完善的一件大事。
(三)加入WTO的挑戰
經過20多年的改革開放,我國政府職能轉變已經取得了顯著成績。以間接手段為主的宏觀調控體系框架基本建立,市場體系建設取得了重大進展,政府直接管理國有企業方式有了較大的改變,涉外經濟管理逐步向國際慣例靠攏,政府機構改革進一步深入,政府決策民主化有了很大提高,政府促進經濟和社會協調發展的職能不斷加強。然而,根據WTO無歧視原則、可預見的和不斷增長的市場準入條件原則、透明度原則、促進公平競爭和通過實現資源有效配置促進經濟增長原則等的要求,政府對市場干預必須適度,對市場監管要有力,對宏觀經濟調控要有效率,政府政策及行為要統一透明。
但就我國入世后目前的情況看,政府職能缺位、越位和錯位的情況依然存在,有的還比較嚴重:一是“越位”,政府管了不該由政府機關辦的事情,干預了市場;二是“缺位”,該由政府機關管的事情,如服務、監管等方面的事務,政府做得還不夠;三是“錯位”,本來屬于某一政府機關管理的事情卻被另一政府機關所管理,以致造成事權不清、相互扯皮。解決的辦法是“讓位”,凡市場的事情都應讓位給市場做,政府決不能代勞,而這最主要的就是要改革審批經濟;但在市場失靈、企業難為的地方,又存在著政府放手調控的廣闊舞臺,政府職能只有這樣做到有退有進、互不干涉,方能有所作為。
之所以造成政府職能缺位、越位和錯位,主要原因是因為政府對企業和社會中介組織的管理理念還沒有完全轉變,仍然習慣于過去那種自上而下的“指揮式”行政管理,不能適應市場經濟主體多元化、經濟結構網絡化和經濟發展國際化的需要;政府公共服務職能還沒有充分發揮,特別是對公平制度的供給還不充分,如目前還沒有完整的公平競爭的法律體系,缺少《反補貼法》、《反傾銷法》和《商業秘密保護法》等;在投資領域對非公有經濟還有一些限制,不利于市場經濟主體的公平競爭;政府行政壟斷在某些領域依然存在,行政審批制度較多;一些部門和地方政府出于部門利益、地方利益甚至長官意志,對企業和社會中介組織進行不適當的行政干預,角色“越位”和“錯位”現象并存。
所以,根據WTO對政府的要求,我國政府職能還需進一步調整和轉變。三、政府創新的目標和途徑(參見網上的十六大報告)
黨的十六大提出,深化行政管理體制改革、進行政府創新的目標就是“建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”
這一目標要求,政府創新要按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的原則,繼續推進政府機構改革,進一步轉變政府職能,改進管理方式。這一目標還要求,政府創新應建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。
這一目標還要求,適應行政法治的需要,政府應加快制訂《行政程序法》,以實現我國行政管理的公開化、程序化,為建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制提供立法保障。此外,政府還應完善行政公開制度,逐步擴大行政公開的范圍和行政公開義務主體的范圍,實現行政公開方式的多樣化。為達到黨的十六大提出的“建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”這一新時代和新形勢下的政府創新目標,就必須進行全方位、多層次、寬領域的政府創新。具體來說,進行政府創新的途徑有如下三大方面:一是理順政府與市場的關系,做到更多的市場、更小更有效的政府;二是改善政治與行政的關系,建立合理的政黨與政府、行政與立法和司法、中央與地方之間的關系;三是以建設電子政府為中心,強化信息技術的運用。
(一)理順政府與市場的關系
政府創新,首先要突破某些傳統理論的約束。同志在去年的“七一”講話中率先提出理論創新:一是要認清和把握已經和正在變化著的社會結構,認清什么是先進的社會生產力,什么是先進的文化;一是要重新認識勞動價值論,重新估量知識、管理、科技、優秀的文化與好的體制等要素在社會經濟發展中的地位與作用。同志提出的這一宏觀理論創新為以下具體的政府理論創新奠定了堅實的基礎。
適應全球化和信息化的影響特別是“入世”的要求,通過“理順政府與市場的關系,做到更多的市場、更小更有效的政府”這一途徑來進行政府創新,需要從理論上實現以下五種創新:一是從封閉政府走向開放政府;二是從無限政府走向有限政府;三是從集權政府走向分權政府;四是從人治政府走向法治政府;五是從威權政府走向民主政府。
從封閉政府走向開放政府不僅要做到政府決策過程的公開,還要做到政策執行過程的公開,此外,也要保證公務員公開考試、擇優錄用和政府大宗物質的采購進行公開競爭。
從無限政府走向有限政府要求在政府行政和社會自治之間的邊界劃分上,應始終堅持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化的原則,把政府行政局限于彌補“社會不能”和“市場失靈”的職能定位上。從集權政府走向分權政府要求改變政府傳統的以單方性、強制性等為主要特征、以進出管制、投資管制、價格管制、收費管制等為主要方式的行政管理模式和管理結構,建立以公民深度參與、透明度高、程序法定、責任明確、救濟周全等為主要特征、以放松管制、加強引導、鼓勵競爭、保護合法權益等為主要目的的行政管理模式。
從人治政府走向法治政府不僅要求政府在制定行政法規等規范性文件時,既與上一位階的法規相一致,又與我國參加的國際條約、協議和規則相一致;還要求政府具體的管理活動要做到于法有據,受制于法,遵循法的實體與程序規定,遵循法的原則與精神,不失職、不越權、不濫用權力;最后,更要求政府對其違法行為要承擔相應的法律責任。
從威權政府走向民主政府要求政府利用法律手段并運用匯率、稅率、利率等經濟杠桿,統籌規劃、信息引導,為企業和社會提供服務并進行監督檢查,以使企業和社會獲得充分的生產經營自主權和自謀發展權;此外,政府還應負有設立咨詢點、進行咨詢答復和提供相應信息資料的義務以及履行通報的義務等。
(二)改善政治與行政的關系
通過改善政治與行政之間的關系這一途徑來達到政府創新,需要從體制層面上實現如下三大創新:一是建立政黨與政府之間的合理關系;二是建立行政與立法和司法之間的合理關系;三是建立中央與地方之間的合理關系。
首先關于建立政黨與政府之間的合理關系(參見網上的十六大報告)。最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法行政有機統一起來。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。共產黨執政就是領導和支持人民當家作主,最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務,管理經濟和文化事業,維護和實現人民群眾的根本利益。此外,還要改革和完善黨的領導方式和執政方式;改革和完善決策機制;深化行政管理體制改革;推進司法體制改革;深化干部人事制度改革;加強對權力的制約和監督;維護社會穩定等等。
改革和完善黨的領導方式和執政方式,對于推進社會主義民主政治建設,具有全局性作用。
應按照黨總攬全局、協調各方的原則,規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系,支持人大依法履行國家權力機關的職能,經過法定程序,使黨的主張成為國家意志,使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員,并進行監督;支持政府履行法定職能,依法行政;支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導,支持他們依照法律和各自章程開展工作,更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。
其次是建立行政與立法和司法之間的合理關系(參見網上的十六大報告。要堅持和完善人民代表大會制度,保證立法和決策更好地體現人民的意志;豐富民主形式,擴大公民有序的政治參與,健全民主制度,保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權;堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,堅持“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針,加強同派合作共事,保證人民政協發揮政治協商、民主監督和參政議政的作用。要進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制,從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。
完善訴訟程序,保障公民和法人的合法權益。特別是要加強對司法工作的監督,懲治司法領域中的腐敗。最后是關于建立中央與地方之間的合理關系(參見《政治學》雜志,35—43頁,2002年第2期。)。要轉變傳統上認為理順中央與地方的關系就是權力下放、就是擴大地方政府的自主權這一認識上的誤區。在我國現階段,權力下放必須是有前提條件的,這個前提條件就是,必須維護強勢政府,強化中央的統一領導,維護中央的絕對權威。發展經濟、完善市場經濟體制,同時為適應全球化和信息化的影響和入世的要求而進行的政府職能轉變和政府創新,都需要有一個強有力的中央政府和穩定的國際國內環境。
另一方面,擴大地方自主權并非只是擴大地方政府的權力,而是應包括擴大基層人民群眾的民主權力和地方各級人民代表大會的權力,在此基礎上,擴大地方政府在地方的行政管理權限,以便使其在法律的范圍內,自主地管理地方的行政事務。如果把擴大地方自主權的改革理解為或等同為擴大地方政府的行政權力,則可能導致地方權力機關和地方行政機關的本末倒置,使下放到地方的權力偏離社會公共利益的軌道,進一步強化地方政府干預微觀領域經濟活動的權力,從而阻礙市場經濟的順利發展。
(三)建設電子政府(參見《中國行政管理》雜志,3—5頁,2002年第5期)
電子政府即政務信息化建設,其最本質的內涵是運用計算機網絡技術打破政府政府機關之間的組織界限,改變傳統的經過層層關卡的書面審核的工作方式,使公眾從不同渠道獲得政府的信息服務,使政府機關之間、政府與社會各界之間通過網絡進行溝通,同時向公眾提供各種不同的服務選擇。政務信息化建設可分為政府內網、全國政府專網、政府外網等三種類型網絡的建設。具體操作如下。
首先,在全國政府系統內加速“三網一庫”的建設。第一,要普遍加速政府內網建設,大力推進網上辦公。核心政務如公文、信息、檔案、督查、值班等,必須盡快實現信息化和網絡化。網上辦公絕不是照搬現有工作流程和工作方式,而要體現創新的、科學的管理思想和管理方式,把規范的、創新的行政程序和工作方式固化到網上辦公軟件中,真正做到行政行為規范化、工作程序標準化、辦公業務信息化。同時要嵌入質量認證體系和績效評估體系等監督考核程序,在政府內網上對公務員的工作績效實行監督、考核和管理。這是政務信息化建設最基礎的工作。第二,加速全國政府專網建設。第三,切實建好政府外網。一是要制訂政府信息公開的標準,將政府職能、機構設置、辦事程序、辦事指南、法律法規等一些可以而且應該公開的信息在政府網站上,以便民利民;二要與公眾溝通,提供交互式服務,比如設立市長信箱、市民留言板,接受網上信訪等;三要創造條件實行網上辦公,提供在線服務。
其次,積極開展網上辦公的探索。積極開展在政府專網或互聯網上的網上辦公,公開辦事的程序、依據、時限等,然后直接在網上辦事。也可以是互聯網受理,政府專網(內網)辦理,再在互聯網上公布辦事結果。逐步開展網上申報、審批、注冊、年檢、采購、配額、招標、納稅、招商、投訴、舉報等服務。再次,整合資源,信息共享。通過條塊整合,將國務院各部門本系統內的縱向專業網絡與各級政府的橫向網絡整合到全國政府專網上,以發揮更結束語
中國政府的改革和發展,因其獨特的歷史原因和復雜的國際國內原因而尤其顯現出復雜性、艱巨性和長期性。新中國成立以來所進行的以機構改革為核心的七次改革和發展的經驗、正在進行改革開放的中國現實國情以及全球化和信息化所帶來的新變化、新挑戰和新機遇,使得中國從事政府改革實踐的政治家們和從事政府改革理論研究的學者們都在不停地深思:我國政府的改革為何會出現反復?究竟怎樣做才能真正推進政府的改革和發展?最終,大家達成了這么一種共識:政府創新要以政府職能轉變為前提,以政府創新來推動政府職能的轉變;政府職能轉變要以政府創新作保障,以政府職能轉變來帶動政府創新。兩者的關系是互為因果、相互促進的。
加入WTO后的今天,如何通過政府創新促進政府職能的轉變?
一是要切實做到政企分開,改變政府直接參與企業決策、經營的行為,引導企業發展。
二是要加快改變封閉了市場、束縛了企業發展的行政審批制,實行備案登記制。
三是建立良好的市場秩序。政府要努力塑造合格的市場主體,加快培育要素市場,積極發展市場中介組織;完善監管市場的各種經濟指標體系,提高政府對市場的監管能力,加大政府對市場行為的監管力度,大力整頓市場經濟秩序;加強對市場經濟信息的收集、整理和分析,提高對市場經濟預測的精確度;理順我國市場經濟各種利益主體的關系,建立統一開放、公平競爭、規范有序的中國市場體系。
四是健全政府的宏觀經濟調控政策體系,特別是要建立健全財政、金融政策體系和社會保障體系,完善各種經濟調控手段,加強經濟與社會可持續發展的協調,建立多渠道、多層次的社會利益協調機制。建立宏觀經濟調控政策體系就是從宏觀經濟政策體制上促使政府轉換職能。
五是加強政府對涉外經濟的調控和管理,建立風險防范機制,確保我國在對外開放過程中的經濟安全。要進一步建立健全我國涉外經濟法規體系,強化涉外法規的執行,并加大對涉外經濟活動的監管力度,加強對涉外經濟活動的引導,使其符合我國經濟發展方向和目標;同時要建立我國經濟安全指標體系,增強經濟運行風險的預警能力,提高風險防范機制的運作效率,確保對外開放過程中我國經濟發展的安全。
六是全面清理現行的法律、法規和政策,以增強法律、法規和政策的統一性;要適應WTO規則的要求,建立應WTO其他成員提出咨詢要求而對法律進行解釋的規則、程序和機構,保持政府行為及經濟政策具有較高的透明度、可預見性和穩定性;加強對政府行為的行政立法,規范行政權力,依法行政,從根本上避免政策行為的主觀性和隨意性;強化政府職能部門的執法力度,加強社會公眾對政府行為的監督,確保政策的統一實施;加強政府對現代經濟管理人才的培養,提高公務員的整體素質,提高政府決策的科學性、民主性和行政效率,全面提高政府的管理能力。
參考書目與文獻
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