監督效用

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讓我先從身邊的一個實例說起。一個小區物業管理公司管理著十幾個住宅樓，其中一座住著大學教職工約150戶。他們不滿意小區的臟亂差和無秩序，比如空閑房間的門窗未關好，刮風季節乒乓亂撞，既產生了噪音，又損壞了玻璃；還比如小區收取“綠化費”，但居民未見綠化卻見有限的空地上被鐵欄圍成了收費停車場；還有電話收費混亂無據；水電天線等設施的故障不能及時維修等等。居民與小區管理者交涉，無效果；居民找到小區的上級管理部門，他們來檢查了一次，對臟亂差罰了款，可是罰款后臟亂差仍然繼續；居民又找到電視臺給小區曝了光，也不見明顯改進。最后，居民只好找到樓房所有者單位，某所大學的房管處請求處理，房管處的反應是：你們到處告人家，已經破壞了兩家關系，我們出面也是無濟于事。在住戶的再三要求下，大學房管處還是和小區談了樓前垃圾的問題。三個星期以后，垃圾清除了，但綠化仍然拖著，空地不綠化，又自然變成了垃圾場兼停車場。于是，這場監督行動繞了幾個彎，在試過了各種可能途徑之后，又回到了原來的起點上，它沒有能推動任何長期穩定的進展，基本上以無效而告終。

經濟學通常用成本過高解釋上述過程--如果監督的付出大于它所能帶來的收益時，監督就難以實行。這是在監督發生之前的理性計算，它能解釋人們要不要實施監督行動，即監督會不會被人們選擇的問題。我們這里的案例有所不同：第一，查處效果甚微或只有暫時性，難以取得穩定的成果，查一次略有收斂，不查又恢復原樣，這說明在告狀和檢查之外，對損害正當利益的行為約束無力，而我們要討論正是這種非突擊性的常規監督；第二，居民已經投入成本---他們自發組織起來，開會集中意見，選出代表，寫出意見書，經所有的人通過、修改、簽名，確定送交部門，居民花時間，付路費......，總之監督已經開始，而且在人們的預期中它應當起到作用，但事實卻不是如此。當然我們可以說，居民事先沒有監督實現的費用究竟有多大，是屬盲目行動，但是《小區服務手冊》說他們有這項權利，為什么改進工作的建議不被重視，明文規定的權利不能有效使用呢？是什么東西阻止了他們的行動的預期效用，從而使得合法監督行動的效果相當有限？

成本高實是監督失敗的原因之一，但我們更感興趣的是成本高的原因。這場不成功的監督行動反映了我們社會中監督者與被監督者結構關系的某些特性，它提示了對于權利（以及權威）的制度化確定中存在著若干不平衡現象，這些特性妨礙著監督者和被監督者之間形成有利益約束的關系，這種現實對監督后果提供的反向激勵常常超出人們的理性預期。

個人權利和組織（單位）權利

在上面的實例中，住戶雖然構成了一個利益共同體，但他們集體向小區提出要求，仍不能算是“有組織地”上達方式，對于小區來說，由產權所有者——大學房管處和小區管理處之間的往來才是兩個“組織”之間的正式交涉，他們認定，單位比住戶自己有著更權威的代表資格，單位代表住戶比他們自己代表自己更為正式，雖然住戶才是主要的利益牽涉者（他們當中已有很多人購買了住房的產權或部分產權）。小區認為，即使是在房屋全部售出后，有關的管理事項（比如修繕，比如送天然氣）仍須由大學出面和小區聯系，“我們只是組織對組織，不對個人辦公”［1］，顯然，在這里，“公”意味著單位代表居民的地位和資格，只有單位才能使他代表的集體有“公”的標簽，使它變成一個有共同問題的組織集體，否則他們不能被視為辦公的對象獲得與組織同等的對待。這反映了我們社會中的一個制度化行動規則：單位（組織）權利相對于個人權利有明顯的優先地位和權威性，前者被廣泛接受為有資格的，受重視的、正式的工作角色，而后者只是一種組織以外的分散意見，雖然他們在程序上合法，仍不可和單位意見的分量同日而語。

這種規則說明了在我們的安排中，組織（行政）身份是體制內交易（含工作監督）資格的條件。這項條件把許多利益相關者的權利排除在監督工作之外，充其量，他們只有反映意見（提供信息）的作用，不能參與處理事務，更不能決定處理的結果。雖然，小區居民的住房管理和付款方式已經獨立于（脫離）單位，但是他們的權利并沒有得到相應的授予。我們還可以在社會中看到這種現象的擴大形式：明明子公司已經脫離了母公司，但是勞動局根本沒有把子公司當成一個獨立的法人、各種勞動關系都要求他們回去找自己的行政“上級”來辦理，諸如計劃生育、衛生達標等雜事，有關部門都要求上級單位負責，而已經獨立的子公司到哪里去找“行政上級”呢？［2］

上述規則對于監督的實現有著重要意義，因為它在利益相關者之間造就了權利義務的不平衡關系——不能使一方對另一方的違約行為實行約束。按照現在的物業管理規定，消費者（住戶）向小區繳納的費用已經包括物業管理的各項成本——成員薪金，水電氣消耗，綠化，保安，衛生，存車，天線，水泵，電梯運轉，房屋維修，……由使用者承擔費用說明住戶是物業公司服務的“購買”方，物業公司是“受雇”、“出售”服務者，它以這個服務市場（住戶需要）為生存之本。他們和住戶之間的關系是后者提供費用（因而有權享受贏得所需服務），前者提供服務（因而有權收取相應的費用）。居民不繳納費用或小區不提供服務、只繳納部分費用或提供部分服務，都是損害對方利益的違約行為，如果這種情況出現必被視為違約，保護自我利益的動機會激勵監督（責任）的存在。因而，監督以權利義務的平衡——等重關系為基礎，它要求契約對雙方平等對待，這樣，契約關系必定同時是一種交易雙方相互監督的關系。

這是一種水平式的監督形式，它的特點是交易雙方以平衡利益分配的契約為標準，以維護利益的權利有效為條件。不同的權利義務關系必定極大地影響監督行動的效果，在上面的例子中我們看到，住戶權利相對于組織（單位）權利的微弱，使得利益相關者雙方的權威地位失去對稱，這樣的住戶實際上并不具有監督小區的能力，所以我們能夠看到不平衡的現象出現：如果居民拒絕繳費會立即受到小區停止服務的懲罰，而如果小區未能提供等量的服務，居民用什么來處罰小區管理者？或者說他們有什么權力能夠對小區管理形成壓力？他們能夠拒交費用么？他們能夠控告違約使對方補償居民的損失么？他們能夠“解雇”管理公司另求高明么？他們能夠搬出小區另外選擇滿意的居住地么？很顯然，管理者能夠損害居住者的利益，而后者不能直接使前者的利益受損，小區管理者不會因為達不到管理水平被解雇，居民不是雇主也不能決定解雇他們不滿意的管理者，這些權利是由其它機構行使的。小區物業管理是近年來得到迅速發展的新型管理形式，它的用意在于，促進過去由單位承擔的社會管理（福利）轉化為服務性產業進入市場。但是在上述制度關系的延續作用下，小區物業管理形式被重新投入舊體制而限制了它的嶄新發展。本來，這種管理方式已經產生了交易雙方建立契約的機會，通過對這一機會的利用，居住者可以使用監督提高物業管理的質量，從而推進物業管理的法治建設，使整個社會的制度化水平獲得提高。但是在上面明顯不能適合的權利關系下，當事人個人權利的不具權威性，個體在市場交易中使用法律、利用經濟機會的能力被大大地削弱了，與此相伴隨的個體監督地位的失效，對于整個社會來說，是一種廣泛而廉價約束力量的巨大浪費。

組織監督：單位和行政監督

最直接的利益相關者卻不是最合資格的利益監督者——我稱之為利益和利益權利的分離，使得保護利益的行動主體需要尋找組織（單位）的，借助于產權單位或小區上級管理部門的行政權威才能行使監督，也就是說，當事人監督須轉換成為組織監督才能獲得合法性，這一事實須引入另一個變量——組織監督——繼續我們的分析。那么，個人監督須由組織“”實施的效果如何呢？

產權單位（大學）在這里的角色并不是裁定糾紛的第三方機構，它被給予代表身份的原因是，它是那座樓房中住戶的工作機構，它被指定有代表自己員工利益的責任。小區的上級行政機關有行政仲裁的權力，但它不是居住者，因而不是直接的利益相關者。在我們的制度中，這兩種組織都是常用的監督者，但其所應負責的唯一對象又不是居住者，或者說居住者只不過是對象之一。這種關系給它們帶來了對監督后果進行衡量的必要性。如果監督與本單位的其它利益存在沖突，監督就成為不劃算的事情。因而由第三方組織監督的后果，是使監督行動極大地受到其它相關組織利益的牽涉，和居住質量相比，如果組織利益的價值高過居住者的利益，監督實施的成本必然由于加上這項利益衡量而增大，監督的能力也因此受到更多不確定因素的影響。

另一方面，組織監督需要的信息傳送時間更長，居民需要把事情整理成報告上交，報告要在各部門行走，而且每一個部門都不是專為處理此事而設，它有大量的其它工作。更重要的是，信息的上達是否暢通準確也影響著事件的進展，如果出現了誤傳需要重新調查寫報告，如果上達不暢通需要投遞另外的渠道，如果進展緩慢需要不斷催促，……所有這些工作說明了組織監督必須以暢通、準確、繁雜的信息傳送為前提，這又使得單位組織不得不耗費相當的工作精力來進行主要工作目標之外的信息處理。不能不說這是一個額外的負擔，許多組織理所當然竭力推脫之。

個體權利被鼓勵（需要）轉化為單位權利才能獲得正當性，這是一個成本相對較高的安排。單位組織的地位不僅增加它自己的工作量，而且使得監督和監督者之間加入了一系列其它的利益要素，監督計劃可以因為這些要素輕易地被改變，在組織和組織的各種關系面前，居住者的利益常常降到次要位置。比如在上述例子中，產權單位希望小區房子盡快投入分配與使用，因而極大地依賴小區的合作態度。在水、電、氣、修理和資金等問題上，并不是小區依賴產權單位，而是產權單位依賴小區。小區是產權單位聯系政府管理部門的中介，因為房子不在大學管轄區內，管轄區由政府行政劃界分配，管理公司的權利通過分配獲得，和產權擁有者的挑選無關。因此，管理公司占據著資源調配的中介地位，它有著更多的機會約束產權單位甚至住戶，這種“管制”而非“服務”的角色，決定了產權單位是“求”它而不是要求它。小區管理質量達不到要求丟不了它的管轄權，丟不了它的員工飯碗，小區不能入住帶來的收入減少是國家和產權單位的損失。因而，不是居住者、不是產權單位，而是小區管理者掌握了相當多約束他人的砝碼，它無可比擬的優越地位可以用來控制不利于己的事情發生，它完全可以根據兩個單位之間的關系，決定投入多大的管理力量，而產權單位必須小心謹慎處理和小區的關系以謀求對方的合作。如果大學不希望因這事件失去對方的合作，它當然沒有代表居民的動力。因為對它而言，這么做有害而無利。

相比較于產權單位，小區上級的行政監督有一定的效力，但這效力也相當有限，原因之一是結構的有涉性。行政監督往往由本部門的上級機關實行——而不是由工作、領導、關系、利益無涉的其它組織實施，工作關系的“有涉”對于監督的影響有目皆睹，這些關系產生出來的利益衡量完全可能使監督成為不利于本部門的事件。行政監督與契約監督不同。它通過上級檢查實行，與利益聯系不緊密，下屬的管理水平高通常能帶來行政榮譽，但這種行政榮譽并不能轉化為商業信譽——比如不會因此擴大管轄權-接管那些不善管理的部門，相反，上級部門的權力擴張和利益獲得必須通過本管理區的進一步挖潛，依靠占有、調撥和下屬部門的盈利能力得到保障。而過多的和自己的下屬過不去，勢必損害這些利益獲取，同時損害自我權威。這些考慮使得許多的行政監督化為泡影。

行政監督的部分效力來自于行政權的優先性和科層位序，它必須是以上下級的方式進行，由于更多行政權力的上級來監督下級。不同于水平監督的對等關系，行政監督結構是階梯式的、由上而下的、大權威約束小權威的。而小權威為了避免被監督，傾向于阻止不利自己的信息向上流動，因而大權威需要依賴本部門行政結構之外的信息來源，如果這些渠道不暢通，行政監督也將無所作為。另外上面已經談到，行政監督不是隨時在場的，突擊性和時緊時松是它的特點，這是造成監督效果不穩定的原因。同時，與產權單位監督一樣，行政監督也需要依賴信息傳遞網絡的有效工作［3］，行政部門必須設法保持接近信息源，必須確定直線管理的機關并公布于眾。而行政監督通常是上級對下級的事件，為了保持權威，必須確定縱向的領導和被領導關系，對于平級的、甚至下對上的監督關系，則須有更高級別的行政權威方能推行。因而，行政監督的有效是以更大的組織成本投入、以及排斥其它形式的監督權利為代價的。財產的權利

在上述分析中我們看到，房屋的產權單位大學和小區管理公司間的權利關系與產權理論描述的不同。產權理論以“委托-”說明兩個交易者之間的關系：大學是委托者，小區管理公司是者，大學委托公司管理它的房產，如果大學將房屋出售給個人，那么委托者就變成所有居住者或他們的代表。很明顯，這個關系中委托者是掌握主要控制權一方，即由他們選擇（雇傭）“購買”管理公司的服務。大學的權利來源于它對房屋的擁有權和處置權，而管理公司是以相應的服務交換合理的收入。這組關系構成的條件是產權的完備-擁有，處置、收益權的統一，但是在上面的分析中我們已經了解，小區的管理質量并不影響到大學的收益——它不能因居住條件良好而增加房租（房租價格由政府統一規定），價格不反映質量，收益不因質量受到損失，大學當然對管理質量漠不關心。

在財產的處置權方面亦存在相同的問題。大學可以單方面決定出售房屋，但出售的合法證件須有小區的加入才能簽發，［4］就是說，得由雙方參加產權的處置才能有效。大學還不能夠選擇，它無權更換另外管理更佳、價格更低的者，因為房子建在什么地段，由政府行政規劃、批準、劃撥、管理公司被行政地分配給了管理本地段房屋的工作（權利），管理公司的管理權是行政劃拔（分配）的結果，同產權單位及其意見絕不相關。這使小區管理權受到行政的保護成為地區或部門壟斷性資源，它不受市場競爭的挑戰，不接受市場（管理價格）的信號，對于產權單位來說，這是一種不能解除的“”關系，不能退出，意味著必須“購買”這一個者的服務，否則房屋將無法使用。這里需要特別注意的是，產權所有者缺少使用監督權的動機，無產權的一方卻有相當的自由度，甚至可以在某種程度上影響或“支配”對方的行動，這反映了一種無財產的權利現象，它提出的問題是：如何理解權利和財產的關系。如果說，權利的基礎來自于財產所有，那么，在所有的社會中實現一種財產制是一個相對簡單的選擇。生活實踐中的權利樣式顯然超過一種，事實上，財產和權利的關系在理論和實踐上都比人類已經認識到的更為復雜，當代產權問題的一個新發展是重視財產（委托）權和管理（）權的平衡，這方面的一個重要問題是，需要理解這兩種權利的平衡機制，特別是它們互相限制的邊界。

在本文列舉的案例中，小區管理者事實上擁有了比產權單位更多的控制權利，這些權利通過分配獲得，受到行政劃撥體制的保護，又不必受市場需要（居民要求）約束。小區的唯一“領導”是它的上級政府機關，它向上級負責，只接受它的支配和調遣，而與大學只能稱為兩個平行單位的協調關系，它不是為產權單位服務的-如果某一天人們看到小區管理者在清除垃圾、打掃衛生，那么原因多半不是來自住戶而是來自上級——區長助理將來視察工作。［5］小區使用的管理資源由上級分配得來，它根本不必依賴財產單位“購買”管理服務的市場而生存，它不必擔心被對方“解雇”，有什么理由要特別重視對方的要求呢？當財產不能夠帶來相應的選擇機會時，當法律在保護財產所有者使用這些機會的自由權利方面無所作為時，所有者事實上就無法對自己的財產實施處置或控制，這個時候，“財產”實際上成為不明確所有者的共有物品，這為管理權利不受約束提供了條件。

目前，城市小區管理的支持費用正在轉向由產權單位或居住者支付，這意味著它開始具備“商品”的內涵，形成消費者的選擇性“購買”服務市場。但是行政劃拔分配起到了阻止管理商品化的作用，它使得管理繼續了傳統性質：管理不是“服務”而是政府授權的公共設施管制兼福利分配行為。小區管理的這種性質為管理權力的過度或濫用提供了空間，管理服務被分割為一個個的壟斷區域，它客觀上保護了低水平管理免于被競爭淘汰，妨礙了高水平管理由于成功所應得到的市場擴展機會。管理方的控制和支配能力受到壟斷區的保護而不正常擴大，而產權者的正當權益得不到保障，說明了管理服務的賣方和買方之間關系倒錯，雙方達不成利益上的關聯和約束，構不成面向產權所有者的責任關系，這是管理權不受約束的原因之一。管理的提供方和使用方利益上的相互關聯十分的重要，原因在于維護自身利益是相互約束的動力，這種約束可能促使雙方謀求共同受益的方式，從而使得提高服務質量成為既利他、又利已的選擇——居民有了更理想的居住環境，質量信譽給管理公司帶來了擴大市場占有（掙錢）的機會。而如果上述利益聯系不存在，提高管理質量就成為無收益的利他行為，而假定管理公司以不斷利他的方式生存顯然是不現實的，如果增加管理投入總是利他而不是同時也利己的，監督必然失去效力，因為管理改善并不能使被管理者本身也得到收益。

小結

監督的有效性問題既反映了管理技術的水平問題，又提示了制度安排（規則）的理性化——將經濟活動秩序化——的水平問題，從不同的方面分析，使我們觀察到的重點不同。本文討論的中心問題是制度背景對監督行為提供的激勵方向，我建議注意個人權利和組織（單位）權利的關系特質，及其對經濟交易中利益連接結構的影響。我的結論是，上述制度特征改變了利益相關者彼此連接的構成方式和權限結構，其結果是阻止了交易雙方直接利益（約束）關系的達成，在其中間增加了另外的利益衡量要素，因而將一個本來簡單的交易關系放到一個多重的、復雜的利益連接網中，結果是增加了監督的成本和不確定性，說到這里，另一個推理性結論必然是，監督的有效性依賴一系列制度化關系的發展，如果我們依據上述認識來設計和推進這些發展——譬如將個人、組織、和社會利益安排在有利于互利行動發生的關系中，使權利在個人和組織、私人領域和公共領域之間進行合理分配，并為它們建立各自確當的法律地位，這不僅有助于減輕目前由行政組織一方承擔的縱向監督負擔，對于建立有效的社會自我管制（橫向監督）亦有所幫助。雖然居住者監督在我們的討論中是一個小例子，但它反映出來的制度結構對于理解任何重大監督運行的方式具有相同的意義。注釋：

［1］對小區管理者的電話采訪。

［2］參閱《經濟參考報》1996年9月15日記者專稿。

［3］《上海機關動態》1996年6期報道的中紀委負責人對黨內監督的講話，亦提供了行政監督依賴信息所遇到的困難，這位負責人說：“現在是能監督的沒有權處理，有權處理的中紀委又不了解情況，中紀委監督全國一、兩千個省級干部，能認識多少？我們的工作是被動的，舉報信來了，才知道這個人有問題，派人去了解，沒有舉報，

就不了解情況，光靠舉報是不夠的，我們黨的這套規矩是計劃經濟體制下形成的，一搞市場經濟，監督的體制方法、機制都得改革”（摘自《報刊文摘》，1996年6月10日）。

［4］出售給個人的房產證件需由產權和管理單位雙方簽署。

［5］對小區工作人員的采訪。參考文獻：崔之元，“美國29個州公司法變革的理論背景及對我國國有企業改革的

啟發”，《未來與選擇》（參閱文稿），1996年3期。AndrewReeve,"TheTheoryofProperty:BeyondPrivatversusCommonProperty",inDavidHeldED.PoliticalTheoryToday,pp91-114,PolityPress,1991