鐵路建設(shè)項目環(huán)保驗收制約因素分析

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1概述

建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收是國家建設(shè)項目環(huán)境管理要求，大型建設(shè)項目竣工驗收前都要單獨組織專項環(huán)保驗收，以考核建設(shè)項目是否達到“三同時”環(huán)境保護制度的要求。原鐵道部根據(jù)國家環(huán)境保護行政主管部門的要求和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，于上世紀九十年代中期已在新建、改建鐵路建設(shè)項目竣工驗收中包含環(huán)境保護設(shè)施驗收等方面的內(nèi)容，從2001年開始，新建、改建鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作全面開展，逐步形成了完整的驗收體系和驗收調(diào)查方法，多條鐵路通過環(huán)境主管部門驗收。近年來，隨著我國高速鐵路發(fā)展，投入運行的里程不斷增加，針對這一情況，原鐵道部計劃司以鐵計(2012)264號文印發(fā)《高速鐵路環(huán)境保護、水土保持設(shè)施竣工驗收工作細則》，在建設(shè)項目開通前，增加環(huán)水保靜、動態(tài)驗收環(huán)節(jié)，對促進環(huán)保驗收工作起到積極作用。

2存在的主要問題

近幾年，特別是2012年以來，通過竣工環(huán)境保護驗收的鐵路建設(shè)項目難度越來越高，綜合分析，造成這種現(xiàn)象的主要因素如下。

2.1工程變更因素

2.1.1涉及生態(tài)敏感區(qū)變更

鐵路建設(shè)項目通常在可研階段完成環(huán)境影響評價工作，個別項目在后期選址、選線時工程發(fā)生了變化，線路穿越環(huán)境敏感區(qū)，相關(guān)手續(xù)不完備，難以組織驗收。

2.1.2設(shè)計因素

2.1.2.1設(shè)計未完全落實環(huán)評批復措施

受多重因素限制，造成聲屏障、隔聲窗等環(huán)保措施在設(shè)計階段有所調(diào)整，沒有全部落實環(huán)評所提要求，造成實際施工中難以實施到位。這部分項目集中在2010年前建成投入試運行的項目。

2.1.2.2設(shè)計的措施在工程中難以實施

因環(huán)保設(shè)計與工程設(shè)計技術(shù)條件不匹配等原因，環(huán)評提出的措施在實際施工中未落實。主要是橋梁聲屏障措施與橋梁梁型、橋梁載荷不匹配，聲屏障實施后影響運營安全;線路通過野生動物保護區(qū)應(yīng)采取的以橋帶路措施受地基抬升影響造成工程土石方變化大，未及時變更措施。

2.2環(huán)評因素

一些建設(shè)項目環(huán)評報告提出的措施不切實際，設(shè)計難以落實。例如環(huán)評提出通過水源保護區(qū)橋梁應(yīng)采取封閉橋面系、收集橋面雨水、引流、橋梁兩端設(shè)集水池，確保飲用水源安全措施，這類措施在混凝土結(jié)構(gòu)橋可行，但鋼梁橋難以實施，有些環(huán)評單位對于鋼梁橋還要機械的提出，造成設(shè)計難以落實。

2.3責任主體

30m拆遷問題，即距離鐵路外軌中心線30m內(nèi)噪聲敏感建筑物拆遷問題，是困擾鐵路環(huán)保驗收的主要因素之一，實施難度大，因為它牽涉土地確權(quán)、土地規(guī)劃、拆遷資金配套、責任主體界定、后期管理等一系列問題，非單一的環(huán)境問題。尤其對于一些建設(shè)時間跨度比較長的項目，一方面建設(shè)經(jīng)費已經(jīng)清概完畢，另一方面隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，沿線敏感點發(fā)生顯著變化，難以實施。

2.4標準因素

通常，污染物排放，對應(yīng)不同的環(huán)境功能區(qū)，其排放標準限值是不同的，對于噪聲污染，存在排放標準與聲環(huán)境質(zhì)量標準同時執(zhí)行的問題，排放標準達標，還要同時滿足功能區(qū)達標，實際實施過程中困難很多。這是因為，盡管鐵路建設(shè)項目針對沿線超標噪聲敏感點采取拆遷、改變建筑物使用功能、設(shè)置聲屏障、安裝通風隔聲窗等措施，但對于沿線聲功能區(qū)噪聲影響水平并沒有根本的改變。并且按照功能區(qū)標準組織驗收，常常出現(xiàn)四類區(qū)達標，二類區(qū)超標的異常情況。

2.5驗收控制條件

2.5.1“以新帶老”的執(zhí)行原則

以新帶老，對于噪聲治理實施難度較大，因為噪聲貢獻量非單一主體。鐵路項目通常采用控制噪聲貢獻量指標，以既有聲環(huán)境噪聲影響水平不惡化或改善為治理原則。若調(diào)整為功能區(qū)達標要求，則難以實施。例如某新建鐵路與既有京廣鐵路并行，既有線為主要噪聲源，盡管新建線噪聲超標貢獻量(晝間0.2～1.0dB，夜間0.3～1.2dB)，且新線在建設(shè)過程中，采取了線位優(yōu)化、擴大拆遷范圍、搬遷編組站、取消貨運、增加聲屏障等一系列措施，使超標敏感點聲環(huán)境質(zhì)量較環(huán)評階段改善了2.0～3.0dB，但是以達到聲環(huán)境功能區(qū)質(zhì)量為驗收標準，則還應(yīng)采取進一步的整改措施。進一步措施只能是治理社會區(qū)域噪聲、既有線噪聲，而社會區(qū)域噪聲包括城市道路、輕軌等噪聲源，很難實施。

2.5.2工程建設(shè)內(nèi)容調(diào)整后驗收范圍的控制

對于工程變更、主體工程建設(shè)范圍縮減的項目，工程變更后，工程投資、環(huán)保投資隨之調(diào)整，未實施工程區(qū)段，工程造成的環(huán)境影響不再發(fā)生，如果驗收階段機械的對比環(huán)評執(zhí)行驗收考核，項目很難通過驗收。

3建議

3.1完善法律程序

針對個別項目在后期選址、選線時工程發(fā)生了變化，工程變更后，線路穿越水源保護地、自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)，或在保護區(qū)內(nèi)設(shè)置了法律不允許的設(shè)施，要對照相關(guān)補充環(huán)評文件要求，進行梳理，構(gòu)成補充環(huán)評條件要求，要及時編制補充環(huán)評報告，完善法律程序。

3.2梳理設(shè)計文件

核實設(shè)計文件，理清環(huán)評措施在實際工程中未落實原因，沒有充分依據(jù)的，應(yīng)按照環(huán)評要求補充設(shè)計、補足措施。對于因為工期制約，環(huán)評提出的措施在實際施工中未落實項目，如聲屏障措施、線路通過野生動物保護區(qū)應(yīng)采取的以橋帶路措施、水源保護區(qū)保護措施等，征詢環(huán)境主管部門意見后，采取必要的替代措施或展開后評估，評估實際環(huán)境影響是否可以接受，而不應(yīng)擱置不理。對于工程難以落實的措施，如通過水源保護區(qū)鋼梁橋應(yīng)封閉橋面系、收集橋面雨水、引流等不切實際的措施，應(yīng)變更措施或取消。對于實施后不具顯著環(huán)境效益的措施，如橋面系封閉、雨水收集措施，在環(huán)評階段不宜提出，或報請環(huán)評審批部門給出明確意見。

3.3理順標準

鐵路噪聲宜執(zhí)行排放標準為主的原則，對應(yīng)不同功能區(qū)執(zhí)行不同排放控制標準，控制污染源強，也有利于推動機車車輛、軌道、減振降噪技術(shù)進步。對于噪聲污染排放，可有效規(guī)避排放標準與環(huán)境質(zhì)量標準同時實施，排放標準達標，功能區(qū)超標問題。并進一步明確30m內(nèi)聲敏感點對標問題。

3.4統(tǒng)一噪聲功能區(qū)劃

現(xiàn)階段鐵路沿線聲功能區(qū)劃分，常出現(xiàn)四類區(qū)達標，二類區(qū)超標的情況，污染嚴重的不采取措施，受噪聲影響程度輕的反而上措施的狀況出現(xiàn)。因此建議按照聲傳播規(guī)律調(diào)整功能區(qū)劃，并盡可能全線統(tǒng)一規(guī)劃。一個新的項目規(guī)劃建設(shè)后，意味著新的交通廊道形成，交通廊道兩側(cè)聲環(huán)境功能區(qū)應(yīng)隨之調(diào)整，不宜維持原來的聲環(huán)境劃分。

3.5明確責任主體

對于環(huán)評批復“30m以內(nèi)的聲環(huán)境敏感目標應(yīng)結(jié)合工程征地和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)遷出或改變使用功能”要求，應(yīng)進一步明確工程紅線外拆遷的執(zhí)行責任主體，便于責任落實。

3.6驗收條件統(tǒng)一

對功能區(qū)超標的噪聲敏感建筑物，工程已經(jīng)實施了拆遷、改變建筑物使用功能、設(shè)置聲屏障、安裝通風隔聲窗等環(huán)評要求的措施，在驗收階段應(yīng)予通過驗收。

3.7明確鐵路噪聲“以新帶老”控制原則

對于鐵路噪聲“以新帶老”措施的落實，應(yīng)采用控制噪聲貢獻量指標，以既有聲環(huán)境噪聲影響水平不惡化或有所改善為噪聲控制原則。不宜以功能區(qū)達標進行考核。否則，受多種聲源影響的項目，責任主體不明，治理難度大。

3.8工程變更后調(diào)整驗收范圍

對于工程變更、工程建設(shè)內(nèi)容調(diào)整的鐵路項目，工程造成的環(huán)境影響已經(jīng)消失，環(huán)保投資也會取消，實際工程難以實施。驗收過程中，依據(jù)工程實際變化情況，對驗收工程范圍做出相應(yīng)調(diào)整。如果發(fā)生重大工程變更，應(yīng)對照2015年6月環(huán)保部的“環(huán)辦［2015］52號《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單》”，梳理變化情況，必要時進行補充環(huán)評報備后進行驗收。

4結(jié)束語

鐵路作為重要的生態(tài)影響類建設(shè)項目，建設(shè)周期長、社會關(guān)注度高，建成后依法運營，是管理要求、運營需求，因此，推進鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收工作，是構(gòu)建和諧鐵路運營環(huán)境的重要因素之一。

作者：張秀華 單位：中國鐵道科學研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所