城鎮居民最低生活保障制度

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【摘要】湖北省低保政策在政策完善、管理規范、資金到位等多方面取得了顯著的成效，但在保障對象的管理、標準的指定等方面還存在不足。本文針對不足提出了解決的途徑，以完善低保制度，推動和諧社會的建設。

【關鍵詞】城市居民最低生活保障制度

城市居民最低生活保障制度被譽為社會穩定的“最后一張安全網”，在切實保障弱勢群體的生活、深化改革和保持社會穩定等方面做出了重要的貢獻。各地黨和政府以民為本，高度重視低保工作，紛紛結合本地實際情況探索制定適宜的具體低保政策，湖北省自1997年就開始研究部署低保工作，其中武漢市低保工作的先進經驗還以“武漢模式”在全國得以推廣交流，到2008年10月，全省共有城市居民最低生活保障對象142.8萬人，累計支出低保資金171181.6萬元，月人均發放救助資金119元。

一、湖北省城市低保工作開展情況

1、切實保證低保資金預算穩定增長和有效落實

低保資金主要由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，包括社會組織和個人提供的捐款、資助，專項管理，專款專用，由民政部門按月發放到戶。為切實保證低保對象能按時，足額領取低保補助金，湖北省一方面積極爭取中央加大財政轉移支付的力度。1999年中央轉移支付資金僅為3557萬元，隨后四年翻番，2004年中央補助資金達到7.98億元，絕對數占全國第2位。另一方面加大督辦地方財政的投入力度，督促市、縣兩級政府按本級上年一般性財政預算收入的0.8%~1.5%比例安排低保預算。2002年，全省市縣兩級地方財政安排落實低保預算1.98億元，2005年安排3.49億元。平均每年增加5000萬元，年均增長25%。省級財政從2001年安排1000萬元，增加到2005年6163萬元。為確保低保資金預算的落實，湖北省采取了諸多措施，如開展低保資金年度檢查；以民、財兩部門名義通報資金預算；資金補助安排與地方預算力度、到位程度和足額發放進度掛鉤；按比例預留補助資金，經檢查若預算不到位則扣撥或減撥預留資金。

2、保障規模穩中有降、保障標準穩定增長

近年來，湖北省各地進一步完善城市低保申請、審核、審批程序，積極推行限期保障辦法，健全低保對象“進出”機制，保障規模繼續保持穩中有降的態勢。到2007年全省累計清退不符合條件保障對象20萬人次，保障人數比2006年底減少5萬人。

隨著政府低保預算資金的穩定增長和社會經濟的發展，2007年全省平均最低生活保障標準達到160元，比去年底高22元。2006年全省低保資金累計支出133678萬元，全年人月平均補助水平達77元。從表1可以看出湖北省低保動態管理成效顯著，基本保證了城市低保制度的公平性和公正性。

3、城市低保規范化管理水平日漸提高

規范化管理是完善城市低保制度的必然要求。自2003年來，湖北省各級民政部門堅持從城市低保待遇申請、審核、審批、發放各個環節入手，圍繞保障對象申報審核程序化、審批過程公開化、資金發放社會化、對象管理動態化、檔案管理標準化這一目標要求，全力推進城市低保規范化管理，成效顯著。

在申報審核程序化方面，各地堅持屬地化管理原則，糾正單位集體申報做法，嚴格按照2004年印發的《湖北省城市居民最低生活保障審核審批工作暫行規定》執行。在整個審批過程中為保證公開、公正的原則，湖北省實施“二次民主評議”、“三榜公式”，使整個過程完全公開化，盡力避免人情保、關系保，并接受社會群眾監督，近年來，全省城市低保工作的信訪量逐年下降，2006年全省接受群眾來信來訪共計20847人次，比2005年下降了30.19%。經過各地市政府的不懈努力，湖北省城鎮居民的低保制度已總結出了較多的成功經驗。

二、當前低保工作存在的不足

1、難以做到“應保盡保”

由于低保資金有限，區、縣級財政負擔比例較高，而他們往往又是低保審批的部門，因此在審批中難免更加嚴格地控制領取人數，以減輕自身的財政負擔，結果使得部分本應獲得救助的貧困者領不到低保。再加上在城鎮化和舊城市改造過程中農轉非人口快速增加，使得“應保盡保”的目標難以實現。另外，在實施低保過程中，那些月收入在低保線和低保線1.5倍之間的低保邊緣居民，按規定不能享受政府提供的醫療、教育、住房等一系列優惠政策，其生活狀況反而低于低保對象，致使這部分低保邊緣人群被邊緣化了。這部分人應不應該保，也成了城市低保工作的難題。

2、低保對象管理中存在的問題

家庭人均月收入是目前實施低保的主要衡量標準，低保在核算家庭人均月收入的基礎上對救助對象實行差額補助。但隨著就業形式的多樣化和家庭收入的多元化，隱性就業和隱性收入問題成為低保審批工作中面臨的主要難題。另外，一旦享受低保，就能在子女上學、生病就醫、廉租房等方面得到優惠。因此，要想讓低保對象主動退出低保，幾乎是不可能的事情。有的是隱瞞就業收入，有的干脆不愿就業，坐享低保。低保制度中的差額補助辦法，即低保家庭多掙1元錢，就會少得到1元錢的救助。使一些收入處于保障標準邊緣的人員不愿意去工作。

3、低保工作人員管理中存在的問題

低保工作人員待遇偏低，工作任務繁重。每個社區低保專干每月要負責新申請者的調查和初審以及低保戶的上門工作，還要做大量的臺帳、資料、報表，填寫每戶檔案表格，任務極其繁重，但待遇較差，低保專干工作積極性始終不高，以至有些低保專干即使業務知識成熟，在對申請對象進行初審和入戶調查時為了圖省事也會不負責任、敷衍了事，有的工作人員只要聽說某低保戶有房屋出租或隱性就業就不查收入取消其低保，引起低保戶的極大不滿。因此要求工作人員在具體操作中付諸人文關懷。

4、難以做到公平公正

在資金的實際發放過程中，缺乏科學的制度設計，一般是“一刀切”，沒有區分有就業能力、能就業和再就業與無就業能力和不容易就業，這就不能很好地督促有勞動能力的人盡快找工作，致使個別低保對象產生了“低保不吃白不吃”的心理，出現了低保養懶漢現象；沒有區分一口之家與兩口、三口之家的最低生活費標準，不利于發揮社會救助制度公平分配的社會效用，不利于節省開支，不能對其他社會保障制度起互補作用。由于低保預算資金與市縣兩級的支出水平有關，所以，各地區之間也存在低保資金標準不一，貧困市縣低保標準越低的現象也使得低保制度有失公平。

三、深化改革，進一步完善城市低保制度

1、加大財政支持，整合行政資源，實現低保工作系統化

對于貧困地區來說，地方財政狀況差，低保資金嚴重欠缺勢必導致低保戶無法按時足額領到低保金。要避免由地方經濟的差異造成低保工作無法落到實處的可行辦法就是資金撥付源逐級上移直至省級財政，并保證此類資金的專款專用這樣才有可能最大限度地減少由于地方經濟的差異而給低保戶造成的影響。同時，還要加大政府各部門協調配合，避免民政部門孤軍作戰。除國家規定的行政職責外，各部門還要在技術上互相協調、互相支持。如建立城市低保人員的數據庫，與工商、勞動、房管、市政、金融等部門實現信息共享，達到信息最廣泛的傳播、最有效的利用。還可以考慮合并民政與勞動部門的相關職能“提高城市低保工作的效率”。2、進一步推進分類施保工作

一方面繼續開展城市低保對象重點保障工作，切實維護城市“三無”對象、重癥殘疾家庭、夫妻雙下崗且需要供養無收入高齡老人等三類特殊困難保障對象家庭的基本生活。一方面積極配合有關部門和社區做好保障對象推薦就業工作的同時，大力推行限期保障辦法，推進部分在勞動年齡內有勞動能力的年輕保障對象走上工作崗位從而推出低保，進一步強化低保對象動態管理。

3、千方百計擴大就業渠道，處理好低保標準與最低工資的關系

家庭主要勞動力失業或部分勞動力無法就業是低保對象產生的重要原因。因此，必須廣辟就業渠道提高最低工資標準，拉開就業與救助之間的收入差距，使有勞動能力的對象有事可做、樂意找事做，極大地保護和調動失業者自力更生精神，增加他們的收入，促進社會可持續發展。

4、提高基層工作者的素質，及早建立專業化的工作隊伍

低保工作者不僅要有過硬的專業知識，還需要相應的愛心和耐心，一線工作者必須通過強化培訓擇優上崗。條件成熟時可以通過職業資格準入制控制工作人員的入門標準，以提高專業素質。而且，湖北省有許多高校都在培養社會工作、社會保障等專業人才，這都為低保工作提供了人力資源，因此，政府應加大對具有專業理論知識的人才的培養和使用，以提高低保工作的規范化和專業化。

5、加強社會保障工作的監督，杜絕違規現象

充分調動各方力量，完善低保工作的監督體系，積極發揮政府、輿論、群眾的監督作用，利用各種有效措施保證工作的公平、公正、公開。對那些詢私舞弊、弄虛作假的企業和個人，有關部門必須通過法律手段嚴加懲處。同時聘請人大、政協委員及社會各界人士為低保監督員，對低保工作實行全程、全方位的監管。建立低保責任追究制，嚴格履行崗位職責對違紀、違規行為嚴厲查處確保低保工作健康有序地運行。

此外，隨著中國戶籍制度的改革和城鄉統籌發展的加快，“農村”戶籍日益淡化，這對城市低保工作也帶來了挑戰，低保對象的戶籍界定不清要求必須加快建立農村低保與城市低保的銜接。通過對實際工作的不斷總結和完善，城市低保制度必將有效發揮其社會穩定器的功能，保障困難群體的生活及社會經濟的有序發展，為創建和諧社會做出貢獻。

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