環(huán)境友好型科技開發(fā)的缺陷和完善對策
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一、科技進步對提高環(huán)境質量的促進作用
一般認為，科技進步有助于克服經濟增長中的資源環(huán)境問題。這是因為：第一，科技的發(fā)展和利用，通過實施能源替代和資源開發(fā)，一方面使資源的種類和數量大大增加，實現了資源代換，使一些不可再生資源有了新的代替品，在一定程度上解決了能源短缺問題，從而為社會、經濟、人口等的發(fā)展注入了新的活力，使人類能夠在更長的期間內獲得所需要的各類資源。另一方面又能夠提高資源的利用效率，減少資源的浪費，可以在更大程度上滿足人們的需要。第二，科技進步有利于生態(tài)環(huán)境的保護和改良，減少環(huán)境污染。科技進步不僅有利于培養(yǎng)人們的環(huán)境意識、解決清潔發(fā)展的觀念問題，而且還為治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供了有效的途徑。例如環(huán)境化學和分析化學的產生，使人們認識到環(huán)境污染中有害物質的濃度及影響；隨著生物技術、新材料和新能源技術的發(fā)明，使人們能修復和改變目前的生態(tài)環(huán)境。從清潔發(fā)展的角度考慮，人們需要的是有利于環(huán)境的技術進步，淘汰不利于環(huán)境的技術。環(huán)境友好型技術大致可以分為兩類，一類以改善環(huán)境和減少污染為直接目標；另一類以經濟效益為目標。主要包括：對生態(tài)環(huán)境本質認識的各項科學和技術，防治環(huán)境問題的出現及危害的各項科學和技術，以及為保護環(huán)境所采取的政治、經濟、法律、行政及教育等各項專門知識和手段等。但由于這些技術的應用有利于減少生產的消耗和廢物的排放，從而帶來間接的環(huán)境效應，我們所需要的就是這些環(huán)境友好型的科技進步。
二、我國環(huán)境友好型科技開發(fā)現狀與問題
我國的環(huán)境科技事業(yè)起步于1972年第一屆全國環(huán)境大會，但發(fā)展緩慢。直到20世紀90年代后，才有了較快發(fā)展。1990年12月國務院頒發(fā)了《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，要求積極研究開發(fā)環(huán)保技術，參與解決全球環(huán)境問題的國際合作。1992年，國務院制定的“環(huán)境保護十大對策”中明確指出“解決環(huán)境與發(fā)展問題，根本的出路在于依靠科技進步。”1994年，中共中央、國務院在《關于加強科學技術進步的決定》中指出“：合理開發(fā)利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，實現人口與社會的協(xié)調的持續(xù)發(fā)展”。1996年，國家環(huán)保局了《國家環(huán)保科技發(fā)展“九五”計劃和2010年長期規(guī)劃》，為環(huán)境科技確定了發(fā)展方向和攻關重點。《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》確定了能源、水和礦產資源、環(huán)境、農業(yè)、制造業(yè)、交通運輸等未來15年我國科技發(fā)展的11個重點領域和16個重大專項。我國的環(huán)境科技研究領域不斷擴展，從單純研究污染引起的環(huán)境問題，擴展到生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護以及全球性環(huán)境問題的研究。在污染防治技術方面，由工業(yè)“三廢”治理技術擴展到綜合防治技術；由點源的治理技術，擴展到區(qū)域性綜合防治技術，并研究開發(fā)了無廢少廢的清潔生產工藝、廢物資源化利用技術等。在管理研究方面，從基礎的污染調查登記與監(jiān)測，擴展到環(huán)境預測、規(guī)劃、標準、法規(guī)的研究制定。20世紀90年代中期以來，我國的環(huán)境科技開發(fā)發(fā)展迅速。1996年設立科研課題只有887項，到2006年已經達到了3466項，隨后幾年環(huán)境科技研究課題有所減少，2010年設立課題1133項。在2003年取得重大成果的33項科技計劃中，涉及能源與環(huán)境問題的有7項。2003年，國家科技計劃共安排經費總額約90億元，支持的研究和開發(fā)項目約1.5萬多項，其中包括一批水污染治理、防沙治沙、氣候變化預測等重大科技項目。①一大批環(huán)境科學技術成果和環(huán)保實用技術在實際工作中產生了巨大的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益，極大地改善了生態(tài)環(huán)境，并促進了生產力的發(fā)展。但是，我國的環(huán)境科技與發(fā)達工業(yè)國家相比還有著很大的差距。如中國的污染防治技術,目前只相當于發(fā)達國家20世紀70年代的水平；在有關的設備制造方面，工業(yè)化國家已經實現了成套化、標準化、自動化、電氣化，而中國的環(huán)保設備制造，從加工質量、可靠性、有效性、先進性等方面，只相當于發(fā)達國家20世紀60年代的水平。有一段時期，國際上把除塵技術作為衡量一個國家環(huán)境技術水平的重要標志之一，而中國的平均除塵效率在95%左右，這個水平只相當于發(fā)達國家20世紀70年代初的水平。中國的城市污水處理率只有20%左右，而發(fā)達國家一般都超過了30%②。有統(tǒng)計顯示，目前我國主要的環(huán)保機械產品只有4%達到國際水平，國產的3000多種環(huán)保產品中有1/5的產品由于可靠性、適應性、產品結構設計上的欠缺而有待淘汰，還有2/5的產品需要改進。環(huán)保產品的質量和工藝水平基本處于國際20世紀70年代中后期水平，大多數產品落后發(fā)達國家20年左右。即使國內環(huán)保產品技術含量最高的大氣污染防治設備大多也為發(fā)達國家20世紀80年代的水平③。環(huán)境科技落后的原因是多方面的，但科技資金投入不足是重要原因之一。如下圖1所示，20世紀90年代以來，我國財政科技支出盡管絕對數逐年上升，從1991年的160.69億元提高到2009年的2744.52億元，但與財政總支出相比，財政科技支出占財政總支出的比重并沒有呈現出明顯的上升態(tài)勢，甚至有下降的趨勢，由1991年的4.74%降至2009年的3.60%。與發(fā)達國家相比，我國的科技支出更是不能同日而語。通過研究與開發(fā)（R&D）經費占GDP的比重這一衡量不同國家科技投入力度的重要指標，我國與發(fā)達國家之間的差距相當懸殊。如下圖2所示，發(fā)達國家該比重一般為2—3%，而我國2000年之前比重不足1%，2008年之前比重不足1.5%。近些年，雖然我國經濟增長速度比較快，但經濟增長中的科技含量卻比較低，若再不加大科技投入、提高科技在社會總產出中的貢獻率，隨著我國資源的耗竭和人口紅利的消失，我國的經濟發(fā)展速度會減緩。我國用于整個科研的經費如此，用于環(huán)保科技的經費也大抵如此。可以說，財政投入的差距懸殊應是導致環(huán)境科技差距的關鍵性原因。從我國財政科技支出的地區(qū)結構分析，我國各地區(qū)間財政科技支出水平差異很大。根據2010中國統(tǒng)計年鑒，以2009年我國各省市區(qū)地方財政科技撥款額度及其與地方財政支出的比例作為經濟比較指標，從《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2009》中可以看出，地方財政科技撥款絕對額最高的上海是西藏的近80倍；科技撥款占地方財政支出比重各地區(qū)的差距也不小，最高的北京為5.45%，而最低的西藏只有0.57%。無論是地方財政科技撥款絕對額還是其占地方財政支出比例較高的省份大多集中于東部地區(qū)，而絕對額和比例都較低的省份多數集中于西部地區(qū)，中部地區(qū)基本處于中游，這和我國各地區(qū)之間的經濟實力差距是基本吻合的。由此，我們可以得出這樣的結論：各地區(qū)經濟發(fā)展不平衡會形成“經濟實力強的地區(qū)財政支持科技進步力度大→科技進步水平高→經濟實力更強→財政收入更高→財政支持科技進步力度更大→……；經濟實力弱的地區(qū)財政支持科技進步力度小→科技進步水平低→經濟實力更弱→財政收入更低→財政支持科技進步力度更小→……”這樣兩個循環(huán)體，從而導致“馬太效應”的產生。
（一）加大財政撥款力度，增加財政環(huán)境投入
環(huán)境科技資金投入是科技發(fā)展所需的最基本要素之一。無論是從科技發(fā)展的軟件還是硬件來看，都需要有不斷的資金投入才能維持。科技資金投入主要包括財政科技撥款、企事業(yè)單位自籌科技經費、金融機構的科技貸款以及國內外的捐贈等，其中財政撥款起著主導作用。政府直接撥款以財力支持科技進步，是市場機制國家近十幾年來普遍采用的公共政策方式。世界各國的經驗表明，要加速科技的發(fā)展，促進其對國民經濟和社會發(fā)展帶來更大的效益，必須有充分或較多的資金投入。一些發(fā)達國家每年投入科研的經費約占國民生產總值的2.5%或3%。我們應借鑒國際經驗，繼續(xù)增加財政對環(huán)境科技創(chuàng)新的投入，要使中央和地方每年財政科技投入的增長速度高于財政收入的年增長速度，使環(huán)境科技資金的增長速度不低于科技總投入的增長速度，實現環(huán)境科技財政支出的穩(wěn)定增長。同時，也要進一步完善環(huán)境科研計劃課題制度，加強預算管理和資金使用的監(jiān)督，從而實現科研經費的效用最大化。
（二）運用財政間接支出，推動環(huán)境科技發(fā)展
政府財政除了以直接的財政撥款方式對環(huán)境科技發(fā)展形成支持手段之外，還可以采用間接支出的手段來達成促進環(huán)境科技進步的目的。
1、財政擔保財政擔保是指以政府信用對企事業(yè)單位或個人從事具有高風險的活動進行負責，承諾承擔活動失敗的責任。政府為促進環(huán)境科技進步，對真正具有良好前景但也具有較高風險的環(huán)境科技創(chuàng)新項目或高新環(huán)保技術企業(yè)，以政府信用為后盾給企業(yè)提供擔保，保證企業(yè)能籌集到足夠的資金開展環(huán)境科技創(chuàng)新活動，這是一種非常有效的間接的財政支持方式。采用這種財政支持方式，一方面可以緩解財政壓力，另一方面也可以減輕財政支出對民間資本的“擠出效應”，減少因監(jiān)管不嚴而造成的財政資金浪費現象。
2、實行財政補貼將國家財政的環(huán)境科技直接投資轉變成補助性、鼓勵性投資，作為引導社會向環(huán)境科技投資的助推劑。政府財政可以通過銀行信貸的資助方式，間接推動環(huán)境科技發(fā)展。一是通過建立科研開發(fā)投資銀行，對高新環(huán)境技術產業(yè)和符合國家政策目標的環(huán)境科研開發(fā)項目進行重點扶持，因開發(fā)貸款具有期限長、利率低的特點，這同國家政策性銀行功能相類似，其啟動資金需由中央財政提供。二是對于非政策性銀行和金融機構，為鼓勵其對高新環(huán)境技術企業(yè)和科技創(chuàng)新項目給予貸款支持，對其低息貸款給予財政貼息，以符合商業(yè)銀行和金融機構的盈利要求。在環(huán)境科技的推廣上，也可以采取這種辦法，例如對運用先進環(huán)境科技造成某些不易盈利或盈利甚微的行業(yè)或者企業(yè)，政府應給企業(yè)以銀行貸款的貼息支持，這樣可以加大先進環(huán)境科技的推廣和應用。以上這些政府補貼的主要來源應該是以產業(yè)基金和環(huán)境稅收等方式籌措到的資金。政府補貼的投入應依照嚴格的法定程序，確立一定的標準和條件，避免主觀隨意所帶來的不確定性，要通過有關法律規(guī)范的調整形成一種穩(wěn)定的機制。在政府補貼的使用上要建立嚴格的審核制度，提高國家投入資金的使用效率，達到促進環(huán)境科技發(fā)展的基本目標。
3、優(yōu)化財政科技支出結構，提高財政資金使用效益在我國現階段，要大幅度提高財政科技支出力度是很困難的，政府的預算壓力會有增無減。可以通過優(yōu)化財政科技支出結構，提高財政資金使用效益來緩解資金不足的困難。從財政資金的投向結構上看，基礎研究是技術創(chuàng)新的源泉，是一個國家科技、經濟和社會發(fā)展的潛力和后勁所在，從戰(zhàn)略的角度考慮，政府應對此承擔更多的責任,加大基礎性研究投入，改變我國基礎研究投入嚴重不足的事實。從財政科技支出的地區(qū)結構看，加大對落后地區(qū)的科技投入對于促進落后地區(qū)科技進步，消除“短板效應”，進而推動其經濟發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距,形成科技和經濟發(fā)展的良性循環(huán)。因此，我國中央財政應加大對西部地區(qū)環(huán)境科技專項經費的轉移支付力度，緩解地方財政壓力。西部地區(qū)地方財政應開源節(jié)流，調整財政支出結構，盡可能將財政資金投入環(huán)境科技和教育事業(yè)上，為積累發(fā)展后勁夯實基礎。
4、完善中央地方財政科技支出體系地方財政支出是國家財政支出體系的組成部分，地方環(huán)境科技的發(fā)展及地方環(huán)境科技計劃實施都要依賴地方政府對科技的投入，但是中央和地方的科技財政支出定位不同，中央財政主要投入到環(huán)境基礎研究、公益性研究以及具有戰(zhàn)略意義的環(huán)境科技領域；而地方財政主要投入到與地方經濟發(fā)展密切相關的，有利于地區(qū)產業(yè)發(fā)展的環(huán)境科技領域。鑒于我國地域遼闊、地區(qū)發(fā)展差距大的客觀現實，中央和地方政府應該結合地區(qū)經濟發(fā)展的特點，制定對各地區(qū)環(huán)境財政科技支出的重點項目與一般項目，由此形成中央地方各有側重、相互補充的財政科技支出體系。
