西方行政論文：行政范式問題探究

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本文作者：池忠軍作者單位：中國礦業大學

范式之解及其在解釋公共行政中的應用問題

范式是科學哲學家庫恩在理解和解釋自然科學如何演進的論題時所使用的特定概念。他否定了自然科學的發展是知識累積的常識性觀念，建立了新的假說:科學發展的過程是從前科學(前范式)—常規科學(范式)—科學革命(范式危機)—新的常規科學(新范式)的過程。這說明了范式與范式之間的關系。那么，什么是范式?庫恩的范式論可被區分為前后兩個相繼的階段，即為范式立說和對范式的再解釋及辯護。1962年出版的代表作《科學革命的結構》(以下簡稱《結構》)一書為范式立了說，也是引起交鋒的焦點文本。就立說階段而言，庫恩主要以常規科學與范式、科學共同體與范式的互為關系表述范式的概念。所謂常規科學，是指“堅實地建立在一種或多種過去科學成就基礎上的研究，這些科學成就為某個科學共同體在一段時間內公認為是進一步實踐的基礎”。這兩個明顯的特征即稱為“范式”［9］(P9)。這一表述的另一種是:“一個范式就是一個科學共同體的成員所共有的東西，而反過來，一個科學共同體由共有一個范式的人組成”［9］(P158)。這是以“科學共同體”與范式的互為關系來描述的。此外，行文中以諸如理論、模型、共有規則等表述范式，可以稱之為較為松散和隨意性的第三種表述。對這三種表述有何不同?從庫恩對范式的重釋與辯護中，這一概念可得以清理。庫恩為范式這一概念的辯護與重釋，主要集中于1969年的兩篇重要文獻。一篇是應他的日本學生之邀重釋了范式的概念，在《結構》一書再版之時，作為其“后記”，意圖是解《結構》中的范式概念的歧義之困;一篇是在同年應一次學術會議之邀，撰寫了《對范式的再思考》一文，集中回答了范式是什么的問題。經過持續的辯駁，庫恩更加堅定了以“科學共同體”與范式的互為關系為根據的解釋:“‘范式’一詞無論實際上還是邏輯上，都很接近于‘科學共同體’這個詞。一種范式，也僅僅是一個科學共同體成員所共有的東西。反過來說，也正由于他們掌握了共有的范式才組成了這個科學共同體，盡管這些成員在其他方面也是各不相同的”［10］(P288)。這一界說仍然存在分析哲學家所批評的循環論證、同義反復的弱點，但他闡明了三個核心方面:科學共同體型構如何?其共有的東西是什么?為何存在差別?“科學共同體是由一些科學專業的實際工作者組成”，“共同體顯然可以分許多級”:在廣義上，全體自然科學家可成為一個共同體，這是超越具體學科的;低一級是學科的專業群體，如物理學家、化學家等;再低一級的是學科內的分支群體，如固態物理學家、高能物理學家等，再往下分，還有更小的群體;有的人可能是幾個群體的成員。科學共同體所“共有的東西”，即是共有的承諾，可以用“學科基質”這一新的概念來表述。［9］(PP163-164)“學科”指專門學科所共有的財產，“基質”包含共有財產的四個主要元素:(1)“符號概括”，亦即邏輯表達式(如F=ma)，是定理、公理類的，共同體的成員對其的意見一致與不一致都是存在的，這是信念的問題;(2)對特定模型的依賴與選擇、創新，這是解答謎題的工具;(3)共有價值，這比符號概括和模型更有廣泛的共享性，它是預言性的，是區分科學共同體的最主要元素;(4)范例，是科學共同體解答謎題的典型事例。科學共同體的成員為什么意見不一致而共同體化呢?因為共同體的不同學派、不相容的觀點探討同一主題。［9］(P159)庫恩對范式的這一解釋，為“科學共同體”的結構與“常規科學”建立了邏輯關系，常規科學的形態即“學科基質”的結構，與科學共同體的結構是一致的。因庫恩提出“學科基質”這一概念，又引起了新的紛爭。有的認為，庫恩放棄了這個不成熟的概念，有的認為，范式是學科基質的子集。這些說法都缺乏根據。事實是:庫恩在重釋與辯護中還有兩個要解決的問題:一方面要說明如何應用范式這一概念;另一方面要指明被誤用、誤解之處及回應挑戰。范式一詞來自希臘文，意指語言學的詞根或詞源，用在文法中表示詞性變化的規則，后來引申為某種思想形態的源頭或母體［9］(P21)，有共同顯示的義涵。庫恩以科學共同體的行為與范式對照解釋，明顯是對范式的本源詞義的應用。庫恩指出了他應用范式這一概念的詞義，“一方面，它代表著一個特定共同體的成員所共有的信念、價值、技術的整體。另一方面，它指味著那個整體的一種元素”［9］(P157)。恰恰是對后者，他有時用“范式”或“范式性的”、“范式的一部分”。庫恩指出，這是因“文筆的不一致”［9］(P163)所引起的誤解。由此庫恩解答了因范式立說而產生的理解上的疑難。范式之詞義所表述的核心意義在于:“科學共同體的成員所共有的東西”。其中“共有價值”是更廣泛的共享性的，這是科學共同體和范式形成之鵠的，即使在常規科學或學科基質形成的狀態，共同體成員有的可能沒有注意自己的更高的價值觀屬于什么，只在以往科學成就的基礎上探討有待解決的或未知的問題，但一個符號概括或邏輯表達式，如牛頓的f=ma，就是一種機械的世界觀，而且是一種社會歷史的社會價值觀，范式是社會本體論和認識論的。這一觀點，庫恩于1977年在為他《文集》所寫的“序言”中［10］作了表述。科學家生存于一定歷史環境中，是具有社會價值的個體及群體;科學共同體的共有價值是區分不同時代科學家的坐標，范式就是科學共同體的一套話語系統，是本體論、認識論、方法論的整體或綜合。新的范式代替舊的范式所標明的是:話語的“不可通約性”或“不可公度性”，兩種話語類似于翻譯。范式與科學共同體所共有的東西的互為性解釋，雖然被分析哲學家所詬病，但卻符合解釋學的方法。顯然庫恩受到解釋學的啟發和理論資源的支持，重釋范式，糾偏誤解，回應挑戰。鑒于上述的分析，可以將庫恩的范式論總結為整體性的、結構性的概觀:處于頂層的是價值承諾，是屬于本體的假設或預斷;中間層的是諸如定理、公理、具體的理論等;底層的是關于解答問題的模型、圖像、工具、范例和具體的方法;其外顯特征是科學共同體的行為。在中間層和底層存在著亞共同體、學派，他們的爭辯中存在著創新的可能機遇，但不一定意味著范式轉型。不幸的是人們引用庫恩的范式概念時，往往只注意他對這一概念在中間層和底層或某一個別方面的闡釋。對于社會科學來說，應用范式這一概念涉及到論題的論域之轉化問題。庫恩曾經指出，“在社會科學各部分中要完全取得這些范式，至今還是一個懸而未決的問題”［10］(P14)。在社會科學領域應用庫恩的范式概念往往是功能主義的，如亨廷頓指出:“范式的作用集中于:理順和總結現實，理解現象之間的因果關系，預期和預測未來的發展，從不重要的東西中區分出重要的東西，弄清我們應當選擇哪條道路來實現我們的目標”［11］(P5)。但是，在社會科學領域使用范式這一概念的學者，有的聲明來自庫恩，有的并沒有對其作出適當的解釋，他們往往常識性地把范式理解為理論體系或某一個理論即是范式的。但庫恩指出，把范式理解為理論過于狹窄。［9］(P163)研究“社會研究方法論”的學者巴比，把范式與理論區別開來，認為范式“似乎更像是事物存在的方式，而不是眾多觀點中的一個”;“范式本身并不解釋任何事情，但是它們產生理論的邏輯框架”［12］(P33)。巴比的解釋是接近庫恩的。這就是說，范式首要的是關于研究對象的本體論，是關于“是什么”的判定及其實現的價值預設，這就是庫恩所說的常規科學是受范式支配的。范式對科學共同體具有優先性之真諦，在范式的旗幟下，不同的理論乃至對立都是對其本體的解釋、澄明和實現的策略，具有競爭性。在社會科學中，盡管存在更為具體、微觀的研究領域，秉承祛除價值或持價值中立的態度，但對某一門具體的社會科學來說，關于其獨特對象的本體的預設是前提，這是不可否認的。公共行政的范式之爭，更多的是在理論層面展開。當然，論者都曾以范式作為方法、以某一理論流派和研究共同體為顯現的參照，但亞共同體的存在并不意味著范式的差別。以范式作為方法論理解、解釋社會科學的演進及其創新的建構，是個復雜的問題。人們往往視社會科學為純客觀知識的學問，排除應當或價值的預設。這是一種自然科學的視角。社會科學在總體上是關于人與世界、人與人、人與物(自然物與人造物)等關系的學問，既不可能排斥合乎人的目的性的價值預設，也不可能否定在價值關照下能動建構理想生活形態的能力。人類社會的歷史即是在合目的性與合規律性的統一的追求中前行的。因此社會科學一方面不是、也不應自然科學化，自然科學的范式不能直接應用于社會科學;另一方面，社會科學的演進既包含著觀念的進步又包含著知識的增長，其豐富、分化、細化乃至整合，與社會發展的復雜化密切相關，人們是因需要而建構了分屬解釋社會各領域的各門社會科學，各門社會科學以其研究對象的特殊性和問題的焦點而形成范式的基礎。應用范式這一概念思考公共行政的學科范式，是以范式作為方法工具，在反思的視界上判定公共行政所走過的道路與創新重構的追求，既要有范式的要素，又要有社會科學的獨特性。這是針對爭辯的困境而思考公共行政范式重構的一個視角。

公共行政學的范式型構

公共行政的概念和具體的研究途徑很難達成共識，但對公共行政既包含學科的又指涉公共事務活動的認識是有共識的。作為學科的公共行政與作為事務的公共行政，是公共行政一枚硬幣的兩面，既不完全等同，又有不可分割的相互聯系、相互作用的關系。作為事務的公共行政，通常作為公共行政學及其理論的研究對象，有以下傾向:一種傾向，視事務為知識的、技術的、能力的，是事實的科學的，這基于事實與價值的二分法;另一種傾向認為，這種論點太狹窄，遺棄了“藝術”這個范疇，它包含了政治的戰略和實施中的協調、溝通技術;第三種傾向論點是，公共行政的對象是“人”。這種觀點批評第一、第二種的“事務”說缺乏社會本體論和思辯性，使這門學科陷入知識論危機，認為以人作為其研究對象，才可以為公共行政學作本體論的奠基。可見，討論公共行政學的學科范式論題，需要確立討論這一問題的恰當切入點。這門學科的形成發展與其學說、理論發展史密切相關。但學科史、學說史、理論發展史混雜不清，往往以學說史、理論發展史代替學科史，這也是公共行政線性范式論的問題所在。就學科、學說、理論、途徑的范疇來說，一個理論可能是一個學說，一個學說可能基于一個理論或多個理論的沖突與融合，是批判的、解釋的、建構的或它們的組合。“途徑”這一概念指的是道路，從宏觀上指學科的路徑，在微觀上指具體的理論。公共行政的學科途徑，即學科屬性及其學論和具體的理論。學科包含學說和理論，一個學科可以包含多個相互沖突的學說和理論，它們間也具有相互補充性。但一個學科的形成可能基于一個理論或某一學說、某一假設的啟示。討論公共行政學科范式的論題，首先要確定其學科論域，即宏觀途徑問題;其次是考察科學共同體是否存在、以什么形式存在、以什么承諾作為共有價值而凝聚;復次是在此基礎上考察公共行政學科范式的型構。公共行政學的宏觀途徑，即是關于其“身份”的問題，所謂“身份危機”，也就是關于公共行政學是政治學途徑的?還是管理學途徑的?或公共行政學即是其本身?這是關涉公共行政學科范式的關鍵問題。人們往往確認威爾遜、古德諾、韋伯是現代公共行政學的奠基人，因為他們確立了政治—行政二分法。但這一途徑也是紛爭、辯駁的對象，有的認為它是政治科學途徑的;有的認為它是管理學途徑的;有的認為是公共行政學自身與政治學脫離的出發地。澄清這些問題，既需討論政治與行政二分法的指涉和論域，又需討論學科與事務相互作用的關系。如果政治與行政二分法只是一種說法抑或是一種理論預設，那么就要說明事實是否如此。具有現代意味的公共行政學的公法途徑，是德國施泰因于1865—1868年的《行政學說》所奠定的。這一途徑“以器官學方法區分了國家意志(立法)和國家行動(執行)，這樣一來，行政成了憲法引導的國家工作，是真正的核心領域”［13］(P523)。也就是說，起始于施泰因的公法途徑的公共行政，即是政治與行政二分法的。施泰因的理論明顯帶有黑格爾《法哲學原理》的痕跡，又稱為黑格爾理性主義的;同時，又受到法國烏托邦社會主義的深刻影響，在社會歷史的視野，將公共行政區分為國家行政與社區、法團自治兩個層次［13］(P523)，行政是活生生的憲法，是政治途徑的。誕生于1887年的美國威爾遜的《行政之研究》，明顯地將公共行政的論題轉向“代議制民主國家”的論域，遺留了施泰因的社區和法團自治的問題，提出了政治與行政二分法的長久論題。所遺留的問題，使其后的新公共行政成為顯學。新公共行政的開創者沃爾多和民主理論家達爾復活了規范政治學的公共行政學途徑，其邏輯基點是社會本體論的，認為公共行政應當也必然走規范政治學的途徑。這也正是威爾遜所批判的規范政治學研究有余而政治科學研究不足。但威爾遜是否摒棄公共行政的政治途徑?正如后現代公共行政學者所給它的定位那樣，威爾遜的邏輯是循環民主或環式民主的［3］(PP15-16)，但最終是公民的參與被阻隔，被所謂的明智的、理性的專家所。“威爾遜設想的是民主政府的理論，而不是一種民主制行政理論”［1］(P35)。這是沃爾多所批評的“行政國家”之論題，但沃爾多的這一指陳，遺忘了威爾遜的論域，而且其根據僅僅局限于《行政之研究》。威爾遜的《行政之研究》應是1885年《國會制政府》［1］(P31)一書的續篇，此書揭示各政黨通過議會的場域之競爭的權力分散、忽視效率、不負責任與行政的政黨分肥制之一致性及其導致行政的紛亂。《行政之研究》的討論不在于如何改變國會政黨政治體制，而是在此前提下如何構建集權的國家行政制度。由于威爾遜對政治概念未加限定，因此所謂政治與行政的二分法導致政治與行政的“分離”，以訛傳訛。古德諾指出了他們所說的政治并非廣義的政治，而是狹義的，“政治是通過公民中的政黨組織指導或影響政府政策的行為或職業”［14］(P10);因此，他們所說的政治與行政的關系，應是政治過程的環節性的“區分”而不是“分離”。應當說這些傳統公共行政的奠基者和繼承人，是在代議制民主國家的整體構架中，把公共行政作為政治過程的實施環節。在一定程度上，這些學者也是施泰因的繼承人，他們的理論是“器官學”的應用。因此，將威爾遜、古德諾、韋伯等的公共行政研究途徑，理解為“憲政—功能主義”的較為準確。在當代，反對公共行政的政治途徑，大體有三種傾向。其一，作為公共行政學的公共行政學，既脫離了元母學科政治學，又脫離了其后管理學的糾纏;其二，新公共管理，視“管理”為非政治的;其三是治理途徑。關于第一種，美國學者亨利的論證具有代表性。亨利分析美國的公共行政時指出，到20世紀70年代，“作為公共行政學的公共行政學”誕生了，但它與母學科的政治學關系又緊密了，而管理學科作為母學科的途徑卻淡化了［15］(PP28-29)。第二種在語義學途徑區分“管理”(Management)與“行政”(Ad-ministration)兩個概念，視管理為非政治的，往往從管理學途徑出發，劃分公共的與私人的兩個領域，認為私人管理經驗和技術可以借鑒到公共領域，但強調公共管理是關于“‘公共’管理的理論”。恰當地說，新公共管理所主張的“讓管理者管理”，強化的是民選官員的集權和授權，明顯是一種政治策略。有人認為，新公共管理是一種政治學理論與組織理論相融合的途徑［16］(P6)。這也符合通常的見識:民選官員的傾向是把管理問題變成政治問題，而行政官員的傾向是把政治問題變成管理問題。［17］(P6)從政治來看管理，管理即政治，從管理來看政治，政治即管理。治理途徑是1993年世界銀行對“治理”賦予新的含義而隱藏政治的“顏色”革命的策略。［18］(P13)治理后來成為學術上關于公共事務的一種政治路徑，以“善治”作為其規范，“善治顯然是一種分析‘應該是什么’的標準化概念”［19］(P10)。因此，有充分理由從政治途徑思考公共行政的學科范式問題。公共行政的學說史一般以有代表性的思想理論為坐標而形成分期，線性范式論者也是在這一視野下劃分范式的。但所謂傳統理論是如何形成的?這是有待進一步澄明的問題。威爾遜1887年的《行政之研究》，起初只是講座性的文獻，1941年重印后，該文才被廣泛閱讀。［20］(P26)韋伯的理性官僚制理論，在第二次世界大戰后的1946至1947年才在美國獲得突出的地位［20］(P55)，且產生影響之時即是批判的開始。誕生于1911年的“科學管理原理”，與公共行政“在概念上有關系，但科學管理對這一階段的公共行政的影響并不大，因為，它注重處于組織下層的個人”［15］(P25)。法約爾的組織理論，“差不多比美國開始欣賞法約爾思想早了四十年”［21］(P255)。在事務的公共行政中，民選官員、高層管理者不可能視行政是非政治的。如1937年行政學家古力克等總統顧問委員會成員提供給羅斯福總統關于提高行政效率的建議，但總統對學者的自足并不滿意。古力克感慨地指出，從“總統給我上的一課中受到啟發”:“我們的技術管理和會計專家的錯誤在于，對所分析的系統進行了不恰當的定義。我們的法律、簿記、行政機制、財務制度和成本分析上都做得很好，但我們忽視了這個問題的兩個要素:政治要素和心理要素，我們還忽視了戰略問題，這對總統來說是十分重要的”［15］(P35)。這實際上指明了理論的與事務的公共行政之間若即若離;事務的公共行政是政治過程。從理論的與事務的公共行政的關系來審視公共行政學科，是圍繞著公共性及如何生產公共性的論域而展開的論題。這一學科研究的共同體的共有承諾或共有價值，即是公共性及其生產的問題。公共行政的學術研究的團體在總體上共有這一論域。美國的公共行政國家科學院由有影響力的實踐者和有成就的學者組成，集中了獨立設置的公共行政學院(系)、政治學院(系)、管理學院(系)的成員，他們盡管在具體的研究途徑上有差異，也存在多個亞共同體、學派，但他們的共有論域不可否定。當代的公共行政理論所面對的并不是誰代替誰的問題，而是要面對現實乃至未來，以問題為導向，實現多學科、多途徑交叉共振，啟發創新智慧的辯駁。從辯論所突出的主題“為了誰”來看，公共行政學科是社會科學的一種、一個領域，但它所關涉的是公共利益及其生產。“公共性”是人的普遍性需要的一種，也是公共行政的邏輯起點，因此是公共行政學科各個派別的共有主題。然而，公共性及其生產的問題是政治的。因此，應以公共性作為共有價值和共同論域，在政治途徑思考公共行政學科范式論題。公共行政學不同于自然科學，自然科學研究的硬核是關于“是什么”及其實現的價值策略。而公共行政作為思考和解決公共問題的實用學科，其價值問題首要的是作為公共行政中軸的公平—效率，在政治上的基本承諾是:既公平又有效率的管理和服務。這里的效率不能僅僅局限在事實領域，只作為辦事的速度和經濟的投入與產出之比。效率作為公共行政的基本承諾，首要的是價值①。它和公平一起構成了價值承諾的二維矛盾，二者的協調就成為公共行政學研究和實踐展開的領域。公共行政學的學科范式是結構性的存在:頂層即抽象的公共性，它在價值層面抽象地統一了公平與效率，在政治途徑規范了公共行政的基本價值承諾;中間層是公共性展開的公平與效率及其矛盾的相關理論解釋、批判、建構，是多元途徑或理論的論辯場域;底層是在某種理論途徑下如何實現理論的預設及對這種預設進行檢驗(證偽和證實)的論辯場域。它們之間是相互激蕩的。