淺談行政決策風險的產生及防范
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（一）行政決策風險缺乏防范意識
行政機關在行政決策過程中的侵權行為，影響著政府的形象，阻礙了行政法治的進程，其危害不言而喻。一些行政決策往往是打著發展地方經濟，興辦公益事業的幌子進行的，教育、衛生、體育、環保、防洪、扶貧、城建等便是行政行為侵權的多發領域。如河南省南陽市高新區的一個高污染化工企業，未取得環評手續擅自開工生產，經群眾舉報后，環保部門多次責令停產。在企業繼續違法生產的情況下，高新區環保局函請供電部門斷電。這一舉動被企業指稱是違法行政告上法庭，向高新區管委會索賠270余萬元。而法院的兩審判決均認定，斷電行為違法。這個案例不僅反映出我國當前在環境污染治理上缺乏行之有效的手段，如何在依法行政的前提下治理好環境污染，同時也反映出行政決策不能有隨意性，不得與國家法律相違。這種借“理”行政侵權具有很大的隱蔽性。一些侵權的行政決策行為作出由于其合法性存在問題，所以制定機關大多是要求有關單體“作為大事來抓”、“做好宣傳，”，有些甚至規定不能強迫，自愿繳納，等等，然而實際操作時則是強制執行，毫無商量余地。這種侵權行為的目標特定，對象普遍，它侵犯的是不特定的大多數人的利益。另外，有些侵權損害結果無法救濟。我國行政訴訟法明確規定，抽象行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，相對人不能就行政機關立法行為或制定規范性文件的行為提起訴訟，以保護自身合法利益。雖然對抽象行政行為違法也有權力機關和行政機關的監督補救辦法，但對其造成的相對人的損害后果法律沒有設定相應的救濟措施。
（二）行政決策程序缺乏法律保障
要保證決策質量，減少決策失誤、防止決策風險的發生，行政決策就應按照嚴格的法定程序進行，杜絕個人的任意決策，拍腦袋決策。但至今我國尚沒有一部公開、統一的法律規定行政決策程序。實踐中比較多的是各級政府制定內部規范，對行政決策程序提出基本原則和大致框架，自2005年以來，不少地方政府還出臺了專門立法。如甘肅、廣西、重慶等地都相繼出臺了關于行政決策的地方性立法，很多內容沿襲了國務院《關于加強依法行政的實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》中確立的原則和制度，如公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等制度，但如何將這些制度落實，發揮作用等技術的細節，卻很少涉及，在細化、量化措施，保證實現制度目的的技術設計層面建樹并不多。
(三)行政決策責任缺乏嚴格的法律規定
權責一致是管理的一項基本原則。著名管理學家法約爾說：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要的補充。凡權力行使的地方，就有責任?！睓嗔εc責任要成正比例，權力越大，責任也越大。若有權無責，必將導致權力的濫用；有責無權則目標不能達成。權責一旦脫節，必然使管理產生混亂。我國的行政決策體制中就存在權責脫節的現象，要么有權無責，要么責任模糊。
二、行政決策風險防范的法律路徑
（一）提高決策者素質，防止行政自由裁量權的濫用決策最終必須由少數決策者決定取舍，決策者決定決策的效果如何。有學者指出，決策失誤產生的原因有三種。其一，危險源增多與管理者僥幸心理競合，累積形成事故隱患，構成決策失誤。其二，由于社會系統的復雜性，增加了管理難度，決策者心理負荷增加，產生決策失誤。其三，無論整個社會還是其中的組織，都是由人構成的。決策者能力素質的任何一個方面出現不應有的缺失都可能造成決策失誤。所以防范行政決策風險的關鍵在于決策者素質的提高。決策者必須不斷的提高自身的修養，包括文化修養、道德修養和紀律修養等等。其中，現代科學管理理論與行政法律知識的素養對于提高行政決策者的素質尤為重要。在行政決策中決策者的隨意性將不可避免的增加了決策的風險，其帶來的后果難以預測，決策的負面后果所形成的危害要求決策者必須慎用手中的權力。不僅要考慮行政的自由裁量能夠提高行政效率等優點，同時也需要防止自由裁量被濫用?！靶姓杂刹昧繖嗍切姓黧w在行政管理活動中所擁有的，可以根據具體情況和自己的意志，自行判斷、自行選擇采取最為合適的行為方式及其內容的一種行政權力”。由于行政自由裁量的存在本身有其合理性，所以想要采取徹底剪除行政自由裁量的方法來獲得法治主義的統一與貫徹，絕對是行不通的。我們需要的是尋找有效的控制機制，讓“法律終止的地方”真正是“個案正義的開始”。
（二）建立健全行政決策程序，保障行政決策的民主性、科學性首先制定一部完整、統一的行政程序法，在其中設專章規定行政決策程序。通過立法，對普通行政決策的步驟、順序、方式、時限等做出明確規定。通過設置義務性規范，對決策主體的行為進行剛性約束，防止違反決策程序決策，避免決策過程中的隨意性，減少決策失誤；通過設置權利性規范，鼓勵、支持行政相對人、社會公眾參與行政決策的過程,監督行政機關依法決策，從而為依法科學民主決策提供堅實的法律保障。在這方面，地方立法已有實踐：如二00八年十月一日實施的《湖南省行政程序規定》是我國第一個規范地方行政程序的立法。在第三章對重大行政決策程序有詳實、科學、民主的規定，該規定為政府部門在作出行政決策時提供了法律依據，使得行政決策程序更加規范化和法制化。它的頒布對我國行政決策程序的法制化極具現實意義。
（三）明晰決策責任，完善行政決策法律監督機制“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”是依法行政的基本內涵。行政決策失誤，尤其是高層行政決策失誤造成的損失比貪污腐化造成的社會危害性還大。分清決策主體及其工作人員的責任，強化違法決策責任追究，可以增強決策者的責任心，是有效預防決策風險的途徑之一。首先要明確責任追究的主體。按照“誰決策，誰負責”的原則，集體決策就集體負責，個人決策就個人負責。集體決策無疑從某種程度上加強了決策的科學性，提高了決策的質量，但是“法不責眾”的思維方式往往令一些決策者存有僥幸心理，也往往是消極行政的擋箭牌。這往往也成為影響集體決策在規避決策風險中所起的作用的一大障礙。所以需要對于行政決策中的責任進行明晰，但是也必須考慮到權力不能過于集中，因為這樣將會不可避免地影響到決策過程中集體的智慧，也將破壞集體決策的科學性和公平性。對此，行政機關可以實行少數服從多數的原則，建立無記名投票表決機制，建立不同意見記錄在案制度等，有利于克服行政首長的草率決策，也有利于失誤責任的界定。其次是要有明確的責任追究方式。在行政決策過程中，決策者只有存在主觀故意或過失，并已造成一定的后果，才應當承擔相應的責任。即使行政決策行為被認定為失誤，只要決策的公務人員主觀上不存在過錯，就可以減輕或不承擔法律責任。對于主觀上有過錯的決策者應視不同情況給予不同的責任追究：一般由黨紀、行政處分；觸犯刑法的，還可以追究刑事責任；還有一些特別的追究方式：一般表現為行政首長的公開道歉、自請處分或引咎辭職。最后，應建立以“人大”、“政協”及各種群眾組織的監督職能為主的監督體系，逐步形成上級接受下級監督、黨內接受黨外監督、領導接受群眾監督以及司法監督、行政監督、輿論監督等多種方式相結合的監督體系，以保證決策的科學制定和有效執行。
作者：夏青青單位：淮安市行政學院
