城鎮(zhèn)化行政管理創(chuàng)新研究

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一 、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公安行政改革創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中前期階段，也就是加速發(fā)展城市化階段，在該階段公安行政改革將面臨如下嚴(yán)峻挑戰(zhàn):

(一)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口容易引發(fā)社會隱患

以2014年推出的戶籍制度改革為例，其目標(biāo)是要將1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，變農(nóng)業(yè)人口為非農(nóng)業(yè)人口，直接的反應(yīng)是就業(yè)帶動、保留地權(quán)、漸進(jìn)落戶。2013年底，全國農(nóng)民工總量是2．69億，其中外出農(nóng)民工是1．66億，2014年6月底，外出農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到了1．74億，比上年同期增加了307萬，總量保持穩(wěn)定增長，增幅有所下降，區(qū)域分布也有新變化，中西部農(nóng)民工的增量快于東部，從產(chǎn)業(yè)分布上講，主要在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)，但服務(wù)業(yè)的比重近年來逐步上升。據(jù)此，我們可以預(yù)見本次戶籍制度改革必將推動城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，較大的流動人口給城市就業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房、社會治安，甚至警力不足等方面都帶了壓力和憂患。人口聚集、經(jīng)濟(jì)活動活躍、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、教育需求增加、社會管理體系不健全等問題凸顯。以深圳為例，作為中國城鎮(zhèn)化的先驅(qū)，從建設(shè)之初的30萬人口基數(shù)在30年間急速躥升至1500萬。2010年初美國《福布斯》雜志公布了世界人口最稠密城市排行榜，深圳以17150人/平方公里的人口密度名列全球第五位，遠(yuǎn)超上海的12400人/平方公里及北京的11500人/平方公里，并且把傳統(tǒng)意義上的“密城”香港、新加坡都拋在了身后。作為戶籍人口與流動人口倒掛最為嚴(yán)重的特大城市，深圳早在20年前就開始探索新的人口政策，“深圳模式”的戶籍改革重點(diǎn)即是力圖破除戶籍與福利的綁定，將讓更多深圳人享受到政府提供的公共服務(wù)。中國正在全面加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以戶籍制度改革為先行，以深圳經(jīng)歷為案例加以研究，對于整體推動公安行政改革創(chuàng)新具有參考價(jià)值和意義。

(二)人口集聚引發(fā)新的城市問題

“城市病”就是人口及相關(guān)發(fā)展要素向大城市過度集聚而引起的一系列社會管理和公共服務(wù)問題。城市病表現(xiàn)出人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難、安全環(huán)境惡略等社會問題，而這些社會問題之間又存在一定的關(guān)聯(lián)性，哪一方面解決不好，都可能引發(fā)社會安全風(fēng)險(xiǎn)、社會秩序惡化，治安隱患增加等。我們僅以北京市為例，2010年年底北京市常住人口總數(shù)近2000萬人，大大突破了北京“十一五規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標(biāo)，同時(shí)已經(jīng)提前10年突破了國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃2004—2020)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標(biāo)。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口與10年前相比增加604．3萬人，平均每年增加60．4萬人，年平均增長率為3．89%。我國在今后很長一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化水平仍然會保持一個(gè)較快的增長勢頭，人口密集、城市居民生活質(zhì)量的下降、交通擁擠、資源緊缺、就業(yè)壓力、環(huán)境污染、福利保障體系不健全，加之城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展期待新增長點(diǎn)較為困難，各種矛盾引發(fā)的突發(fā)事件對社會、經(jīng)濟(jì)秩序造成沖擊，國際金融危機(jī)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受影響，社會保障體系不完善影響到公民合法利益，農(nóng)民工返鄉(xiāng)對城市發(fā)展產(chǎn)生新的問題，城市社會公共安全危機(jī)再度引發(fā)市民廣泛關(guān)注，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)問題突出，推進(jìn)改革中的政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府任務(wù)必將加劇。上述諸多方面均與公安機(jī)關(guān)行政管理與執(zhí)法活動有著千絲萬縷的聯(lián)系，尤其是新興城鎮(zhèn)的流動人口管理、兩搶案件打擊、道路交通管理、侵財(cái)類犯罪偵破、社區(qū)警務(wù)建設(shè)、物流業(yè)安全管理、打擊電信詐騙、對黃賭毒案件破獲、重點(diǎn)地區(qū)社會治安防控等都將成為公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動的重點(diǎn)內(nèi)容，當(dāng)然也是公安行政改革創(chuàng)新的重點(diǎn)。

(三)就地型城鎮(zhèn)化依然會出現(xiàn)新的社會安全問題

就地型城鎮(zhèn)化也是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的典型模式。所謂就地型城鎮(zhèn)化意指在原來的農(nóng)村地區(qū)，在并無城市直接作用和影響的情況下，由于某種資源的發(fā)現(xiàn)和開發(fā)，也可是因?yàn)榈缆方煌ㄩ_發(fā)引發(fā)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化，使得農(nóng)民脫離土地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村地域進(jìn)化為城市地域的過程。如資源型建設(shè)的四川攀枝花、黑龍江大慶;鐵路樞紐型建設(shè)江西鷹潭、湖南懷化市;新興產(chǎn)業(yè)型的福建石獅、浙江龍港等則都是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革所引起的生活方式、居住方式變化新型城鎮(zhèn)化，這也是農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化的主要方向。由于經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限沒有相應(yīng)改變，城鄉(xiāng)分割的“二元”體制阻礙仍然嚴(yán)重，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制和土地制度創(chuàng)新滯后，戶籍制度改革尚未到位，社會公共服務(wù)體系不夠健全，導(dǎo)致農(nóng)民“棄土”動力不足，“兩棲”現(xiàn)象較為普遍，加之戶籍政策、勞動就業(yè)、農(nóng)民集體資產(chǎn)管理、教育、醫(yī)療和社會福利保障等方面的制度壁壘還難以破解，由此引發(fā)新的社會治安問題會影響城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

(四)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快引發(fā)犯罪率上升

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益推進(jìn)，流動人口的犯罪問題成為新建城鎮(zhèn)不容忽視的社會問題。在城市中的舊城區(qū)、地下空間，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、安全管理薄弱，治安狀況差，這就為實(shí)施犯罪、轉(zhuǎn)移銷贓和逃避打擊提供了環(huán)境條件。在對違法犯罪打擊不力的情況下，黑惡勢力也會乘虛而入，橫行鄉(xiāng)里，稱霸一方。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部又是“四害”(害百姓、害家庭、害社會、害國家)、“四黑”(俗稱“黑作坊”、“黑工廠”、“黑市場”、“黑窩點(diǎn)”)、色情、交易的積聚區(qū)和高發(fā)區(qū)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口的流動也因一定的血緣、地緣關(guān)系，導(dǎo)致一定范圍的人員，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)聚集，或?qū)嵤┚哂幸欢ǖ鼐壧卣鞯倪`法犯罪行為，或形成規(guī)模性群體事件。我們以湖南岳陽市為例，2014年1至6月底，公安機(jī)關(guān)共計(jì)接處警26794次，破獲刑事案件562起，查結(jié)行政案件1202起，打掉黑惡團(tuán)伙3個(gè)，抓獲各類違法犯罪嫌疑人1976人。再看全國公安機(jī)關(guān)，2013年僅110接警中違法犯罪案件達(dá)到1112萬余起、治安事件169萬余起、火災(zāi)事故25萬余起、交通事故946萬余起、公民求助1361萬余起、走失尋人43萬余起。公安機(jī)關(guān)出動警力2．1億余人次，出動車輛船只8539萬輛(艘)次，破獲各類刑事案件135萬起，抓獲犯罪嫌疑人97萬余人，救助群眾486萬余人次。

(五)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快將全面挑戰(zhàn)

公安機(jī)關(guān)履職能力在我國加快推進(jìn)城市化進(jìn)程中，下例社會問題對公安機(jī)關(guān)履職能力提出挑戰(zhàn):一是社會結(jié)構(gòu)、社會組織形態(tài)發(fā)生變化，需要公安機(jī)關(guān)對社會治理理念、模式、體制、機(jī)制做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變;二是社會流動加快、非政府組織增多、社會人增加、公民社會日漸形成，影響社會穩(wěn)定因素增多，公安機(jī)關(guān)職能履行帶來更多新問題，職責(zé)定位是歷史發(fā)展中的新課題;三是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)與農(nóng)村就業(yè)人口增加、失業(yè)幾率相應(yīng)增長，影響社會安全穩(wěn)定的因素不斷加大，需要公安機(jī)關(guān)不斷提出警務(wù)管理新機(jī)制;四是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度格局打破，由此引發(fā)福利保障制度在政策上尚未形成惠及更多新型市民的缺位，“一城兩制”、“一村兩制”、“一家兩制”、人戶分離現(xiàn)象在較長時(shí)間內(nèi)依然存在，給公安機(jī)關(guān)的人口管理、社區(qū)管理、社會治安綜合控制帶來全新的困難;五是伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和新媒體的不斷發(fā)展，特殊人群不斷增多，破壞社會秩序、侵害公民財(cái)產(chǎn)安全手段和案件不斷增多，為公安機(jī)關(guān)工作增加強(qiáng)度和難度;六是新的社會組織、行業(yè)管理、新型社區(qū)管理、物業(yè)管理及其資源配置不均等不斷引發(fā)信訪、拆遷、征用、地?cái)偂⒚裆Ｕ霞m紛，導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，影響安定團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定;七是社會分配制度不均、物價(jià)、房價(jià)、教育、就醫(yī)、生活成本提高等方面壓力，誘發(fā)人們社會不滿情緒、報(bào)復(fù)社會的極端暴力行為時(shí)有發(fā)生;八是隨著司法制度的改革，刑釋解救人員、重點(diǎn)人口監(jiān)管、特殊人群社區(qū)矯正和幫教安置措施相對滯后，社會治安綜合管理治理體系尚不健全，公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作難度加大;九是深化行政改革、擴(kuò)大開放，社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌等貧富差距、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)、權(quán)錢交易和職務(wù)犯罪涉案價(jià)值數(shù)額日益加大等現(xiàn)象在短時(shí)間難以得到根本性轉(zhuǎn)變，仇官、仇商、仇富、仇警、仇社會等極端現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，甚至引發(fā)暴恐案件等惡性刑事犯罪頻發(fā);十是治安案件、刑事犯罪發(fā)案率居高不下，國內(nèi)外、境內(nèi)外敵對勢力的滲透、破壞活動不斷，民族矛盾引發(fā)的社會安全問題，恐怖活動不斷變換的方式和手段等將傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)犯罪現(xiàn)象交織一起，社會安全形勢依然嚴(yán)峻。

二 、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公安行政改革創(chuàng)新

向度新一輪深化改革和加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們需要明確怎樣才能履職好公安機(jī)關(guān)首要職能，需要理性審視發(fā)展中遇到的問題和困難，需要堅(jiān)定公安行政改革創(chuàng)新的信心和勇氣，需要厘清城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公安機(jī)關(guān)長期重視和近期亟需解決的問題。公安行政改革創(chuàng)新就是要在城鎮(zhèn)化發(fā)展中建立起新型的社會安全理念和安全秩序，它既是執(zhí)政理念，也是工作模式。因此，公安行政改革創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向的思路，在突破口的選擇上應(yīng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的問題保持節(jié)點(diǎn)的一致性，目的的一致性。具體說，深化公安行政改革創(chuàng)新向度應(yīng)主要體現(xiàn)在八個(gè)方面:

(一)公安行政管理體制機(jī)制變革立足

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會安全管理實(shí)際需要，從整合警力資源、優(yōu)化警力配置、改革公安行政管理體制、組織機(jī)構(gòu)、管理運(yùn)行機(jī)制、勤務(wù)指揮模式入手，建立科學(xué)、務(wù)實(shí)、高效的公安行政管理新模式。

(二)公安行政管理理念

轉(zhuǎn)變建設(shè)法治公安，提升法治思維意識，堅(jiān)持依法行政，牢固樹立人本理念和服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變公安行政服務(wù)方式，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、民意引領(lǐng)，大力推進(jìn)“四項(xiàng)建設(shè)”，著力提升維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)公平正義和服務(wù)人民群眾的能力和水平。特別注重把城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民生基本需求作為開展公安工作創(chuàng)新的突破口和“指揮棒”。

(三)公安行政管理流程的精細(xì)化

公安行政管理流程的精細(xì)化在于，建立剛性的公安行政管理制度和機(jī)制，明確公安行政管理行為規(guī)范，完善并強(qiáng)化責(zé)任的落實(shí)，提升公安行政管理的執(zhí)行力。尤其是在滿足民意需求的勤務(wù)管理上實(shí)現(xiàn)程序、過程的精細(xì)化。

(四)建設(shè)民生引領(lǐng)、民意引導(dǎo)的警務(wù)模式

公安行政管理堅(jiān)持以“民生引領(lǐng)、民意引導(dǎo)”的思路，就是要重點(diǎn)關(guān)注外來務(wù)工和農(nóng)轉(zhuǎn)非新居民的期盼并以此作為警務(wù)創(chuàng)新的方向，從解決百姓最急需、最現(xiàn)實(shí)的問題入手，積極利用網(wǎng)絡(luò)平臺，精心策劃，開展網(wǎng)上網(wǎng)下互動，全力為群眾辦實(shí)事、解難事、做好事，真正把警務(wù)工作想在百姓遇到問題和困難之前，將警務(wù)工作做到百姓心頭，真正體現(xiàn)民生主導(dǎo)警務(wù)方向，民意引領(lǐng)警務(wù)行動，扎實(shí)推進(jìn)“和諧安民、暢通便民、措施護(hù)民、警務(wù)利民、執(zhí)法為民”民生警務(wù)工程。

(五)建設(shè)貼近城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制

提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會治安的掌控能力，特別要提升預(yù)警、偵查、打擊、防范和控制的一體化水平，構(gòu)建緊密貼近現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，在加大警務(wù)綜合信息平臺建設(shè)基礎(chǔ)上，完善大數(shù)據(jù)環(huán)境下的信息整合分析系統(tǒng)，繼續(xù)提高警務(wù)電子化水平、視頻監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)化巡邏、新建城鎮(zhèn)社區(qū)警務(wù)管理系統(tǒng)、社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫等平臺建設(shè)，同時(shí)還要發(fā)揮好社會組織和民間力量作用，提升社會治理效能。

(六)建設(shè)適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求的矛盾協(xié)調(diào)與維穩(wěn)機(jī)制

緊緊圍繞各個(gè)地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的社會治安問題，創(chuàng)新行之有效的、適宜地區(qū)特征的社會矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，意見暢通表達(dá)和利益訴求渠道，以確保人民群眾合法權(quán)益得到有效維護(hù)，確保各類矛盾糾紛得到及時(shí)化解處理，確保各類群體性事件、群眾集體訪和安全事故得到穩(wěn)妥處置，確保社會大局持續(xù)和諧穩(wěn)定。

(七)建設(shè)信息資源

共享型的警務(wù)合作機(jī)制以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，圍繞動態(tài)平衡、犯罪控制、快速反應(yīng)、問題導(dǎo)向和成本效益等核心執(zhí)政理念作指導(dǎo)，建立一套動態(tài)社會環(huán)境下有效打擊、防范、控制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的違法犯罪警務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)以快制快，以動制動，動靜結(jié)合，打防結(jié)合的社會治安的全時(shí)空控制體系，提高駕馭社會治安局勢的能力，同時(shí)引入網(wǎng)格化動態(tài)巡查、警情全域跟蹤監(jiān)測、實(shí)時(shí)動態(tài)研判、警種協(xié)調(diào)有序、部門合作順暢、指揮高效靈活的快速應(yīng)急反應(yīng)警務(wù)合作機(jī)制。

(八)建設(shè)適應(yīng)城鎮(zhèn)化

需求的勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要打破傳統(tǒng)的以戶籍為主要依據(jù)布局勤務(wù)的靜態(tài)、封閉管理模式，建立適宜城鎮(zhèn)化建設(shè)中動態(tài)需求的有效打擊、防范、控制違法犯罪新型勤務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)對社會治安的全時(shí)空控制，按照平時(shí)勤務(wù)以防范為主，戰(zhàn)時(shí)勤務(wù)以警情主導(dǎo)，遵循警力跟著警情走的科學(xué)布警要求，轉(zhuǎn)變思維定式，建立具有地區(qū)特色的城鎮(zhèn)基層勤務(wù)制度，大力實(shí)施彈性工作制、錯時(shí)工作制、主副班制等新的勤務(wù)模式，打破警力與警情脫節(jié)的局面，通過警力下沉，勤務(wù)行動前移，勤務(wù)方式轉(zhuǎn)變，使公安工作變被動坐等為主動出擊，及時(shí)妥善處理、化解城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的社會治安問題。除此之外，還要加強(qiáng)科學(xué)務(wù)實(shí)的警務(wù)績效評價(jià)體系建設(shè)、加強(qiáng)以網(wǎng)絡(luò)平臺技術(shù)為支撐的微警務(wù)建設(shè)、加強(qiáng)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍管理正規(guī)化和現(xiàn)代化建設(shè)等。

作者：魏永忠 楊曉寧 單位：中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院副院長 中國兵器人才學(xué)院教務(wù)部工程師