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[摘要]社區是現代文明發展,尤其是當今人類社會經濟生活發展的必然產物。自1952年聯合國成立社區組織與發展小組以來,社區發展理念已由歐美國家擴展到亞非拉各國。本文在分析我國現階段城市社區制存在問題的基礎上,有針對性地提出解決這些問題的主要路徑,為具體實踐層面奠定堅實的理論基礎。
[關鍵詞]社區管理體制;存在問題;解決路徑
從學術淵源來看,“社區”一詞來自于德文“gemeinschaft”,“在斐迪南·騰尼斯那里,社區的本義是指那些有相同價值取向、人口同質性較強的社會共同體,這種共同體的外延主要限于傳統的鄉村。”[1]城市社區是城市居民和自然環境、社會環境相融合的綜合體。體制問題是城市社區管理的核心問題,它決定著城市社區發展的方向。20世紀90年代以后,隨著我國經濟體制改革、行政體制改革和社會管理體制改革的不斷深化,傳統意義上的以單位制為主、街居制為輔的單一行政化城市社會管理體制已經不適應現代城市社區發展的要求。
一、深化我國現階段城市社區制改革的重要意義
社區是黨和政府在基層民主自治的組織基礎和執政基礎,深化我國現階段城市社區制改革意義深遠,具體表現在以下幾個方面:
首先,深化我國現階段城市社區制改革是鞏固中國共產黨執政地位的重要手段。現階段,在快速發展社會主義市場經濟和堅持對外開放的條件下,建設管理好城市,是各級黨委、政府面臨的重大挑戰。隨著社會主義市場經濟的不斷完善及城市居民利益結構的轉變,各級黨委、政府對城市社會的管理方式需要進行相應的調整,改革現有的城市社區制,切實發揮黨的領導作用,推進基層民主政治建設。只有這樣,才能更好地落實“立黨為公、執政為民”理念,進一步增強黨和政府的凝聚力和影響力,鞏固黨的執政地位。
其次,深化我國現階段城市社區制改革是貫徹落實科學發展觀的實踐探索。黨的十七大明確提出了加快推進以改善民生為重點的社會建設,這是黨在新的歷史時期針對社會發展的新形勢、新變化提出的全局性、戰略性部署。科學發展觀要求我們在城市社會管理中必須樹立以人為本的理念,核心是樹立和強化為人民服務的意識。只有這樣,才能使城市管理的各項工作得到居民群眾更好的理解和擁護。要在加強城市社區管理的過程中,實現物質文明、政治文明、精神文明、生態文明的全面、協調和可持續發展。
最后,深化我國現階段城市社區制改革是加快推進城市現代化發展進程的客觀要求。現階段,城市規劃科學化程度及基礎設施建設現代化水平不斷提高,城市建設步伐日益加快,既為城市管理提供了良好的物質基礎,也對城市管理提出了更高的要求。城市社區是落實城市建設和城市管理各項任務的出發點和落腳點。不斷加強城市社區管理,為社會經濟的發展和居民群眾的生活提供更加優良的秩序和優美的環境,是加快推進城市現代化發展進程的客觀要求。
二、我國現階段城市社區制存在的主要問題及原因分析
2009年總理在政府工作報告中指出:“堅持把深化改革開放作為促進科學發展的根本動力,進一步解放思想,加大重點領域和關鍵環節改革力度,消除體制機制障礙,激發創造活力。”[2]現階段,盡管全國各地城市社區制改革取得了明顯成效,但從城市社區功能的發揮以及適應社會發展要求的角度來看,主要存在的問題及原因分析如下:
首先,城市社區管理組織功能的界定不夠清晰。我國現有的城市社區制中存在街道辦事處職能定位不明確以及社區居委會角色錯位等問題。導致這些問題的原因主要有:一是現有的街道辦事處和社區居民委員會職責模糊,功能錯位;二是單位制尚未完全解體,服務社會化還很滯后;三是社區中非營利組織發育遲緩,難以承接從政府和企業剝離出來的社會職能和服務職能。
其次,城市社區管理相關法規制度不夠完備。深化城市社區管理體制改革離不開相關法規制度的規范。城市社區中各類組織和居民都必須在法律規定的范圍內行動。然而,目前我國涉及城市基層社區的法律僅僅有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會組織法》,城市社區管理法規制度不配套,主要表現為:街道辦事處對自身管理和服務范圍沒有制定明確的制度規范;社區內的市、區屬機關和企事業單位與街道辦事處之間的關系缺乏有效的政策和法律依據;社區內的社會團體等組織沒有形成有效的行為規范讓社區成員來共同遵守等。
再次,城市社區非營利組織發育不足。社區非營利組織不僅是社區服務的可利用的資源,也是培育社區文化、促進社區整合的力量。現階段,我國城市社區非營利組織發育不足,雖然現行《憲法》和《民法通則》都賦予了城市社區非營利組織存在的合法性,但在當前市場環境下孕育出來的社區非營利組織還不夠成熟,這就需要政府部門以合法、合理的方式加以扶持。造成這一現象的主要原因是我國對非營利組織的限制過多。
最后,城市社區居民參與意識淡薄。城市社區管理離不開居民參與,然而社區居民缺乏參與意識是現階段我國城市社區管理所面臨的主要問題之一。因此,要培育公民意識,主要途徑是讓居民直接參與公共事務的管理和建設。為此,要建立居民多層面地參與社區各類公共事務管理與建設的制度化機制,為社區居民提供平等的參與機會,同時,增強社區居民的社會責任意識。
三、解決我國現階段城市社區制存在問題的主要路徑
我國城市社區制改革的最終目標是實現社區居民自治,這既是我國政府職能向公共服務型轉變的要求,也是我國建設政治文明的重要途徑。只有這樣,才能“最終實現政府到位、市場歸位、社區回位的目標。”[3]我國城市社區制無論在理論上還是實踐上都處于探索階段,存在諸多問題,解決這些問題的主要路徑有:
首先,努力實現“小政府、大社會”管理框架。改革城市社區制的核心在于,形成政府與社會間共生共長的良性互動關系。與計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的國家—社會關系模式不同,市場經濟體制下的國家—社會關系模式特征在于“小政府、大社會”。要實現“小政府、大社會”的管理框架,關鍵是分解政府職能,轉變政府職能,按照精簡、統一、效能原則,實行政企分開、政事分開、政社分開,同時加快社會組織培育。
其次,建立多渠道籌集社區建設資金財政保障機制。資金是保證社區管理事業持續運轉的物質基礎,也是衡量社區服務事業發展水平的重要標志。“社區現有的建設資源主要有三個:政府、市場以及社會。目前,我國的城市社區建設大多依賴的是政府提供資源,而事實上,不管是著眼于現有的國家財政能力,還是著眼于政治體制改革的方向,社區建設最充足的資源來源都應當是社會,社區如果能培育并吸納社區社會資本,社區的系統便能獲得內部平衡,得以有效運轉。因此,如何拓展及培育社區建設資源便理應是創新城市社區管理體制應當考慮的關節點。”[4]根據我國現階段的具體國情,社區建設資金更應采取多渠道籌集方式,建立財政支持、有償服務、政策優惠及社會贊助等多元化投入機制。
再次,完善城市社區服務機制。社區服務是社區建設的主題。在推進社區建設實踐中,要把服務社區居民、提高社區居生活水平和生活質量放在首位。一是繼續堅持社區服務的社會化與產業化方向。具體措施主要有:出臺完善一系列優惠政策;進一步完善無償、低償和有償相結合的社區服務管理制度;使社區服務業在整體方面發展,實現由單一的福利性服務向經營服務型發展。二是加強社區服務逐步向公共服務轉變。現階段,我國城市社區服務已經發展到以公共服務為主的新階段,要將發展社區公共服務的物質性因素、上層建筑和意識形態因素整合起來,通過共同行為增強社區凝聚力。
最后,綜合運用行政、經濟、法律三大管理手段。隨著社區功能的增強,社區管理的對象、內容和手段逐漸向社會化過渡,單純利用行政手段已很難有效地配置社區資源,各方利益和需求的統籌兼顧,也很難做到真正意義上的依法管理。因此,城市社區管理體制的改革與創新必須綜合運用行政、經濟、法律三大手段。
總而言之,有效的城市社區制對于一個城市政治、經濟、社會的全面發展至關重要的,作為政府推進執政能力建設、加快城市現代化進程的一個重要手段,在現階段,對于城市社區制改革提出了新的更高要求,這種要求就決定了政府必須尋求更合理更符合實際的管理體制。我國城市社區制改革是一個影響深遠的社會變革與整合的過程,是一項制度創新、社會重構、城市工作格局調整的系統工程。城市社區作為居民自己的家園,無論從其本質還是從其發展來看,實行自治應該成為城市社區制改革的基本方向。