新公共管理考試整治

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1社會考試的屬性與供給

1.1社會考試的屬性

1.1.1公共產(chǎn)品理論

1954年，P•薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。他認(rèn)為公共產(chǎn)品具有兩個本質(zhì)特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產(chǎn)品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產(chǎn)品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產(chǎn)品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產(chǎn)品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產(chǎn)品不會引起產(chǎn)品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產(chǎn)品稱為純公共產(chǎn)品，不具備純公共產(chǎn)品屬性的產(chǎn)品屬于純私人產(chǎn)品，介于兩者之間的則是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于純公共產(chǎn)品的供給，一般由政府提供，而對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。一種與公共產(chǎn)品密切相關(guān)的概念是“外部效應(yīng)”。所謂外部效應(yīng)是指“某些產(chǎn)品給生產(chǎn)者或消費者以外的人帶來影響，而生產(chǎn)者或者消費者卻沒有因此承擔(dān)應(yīng)有的成本或者獲得應(yīng)有的補償?shù)默F(xiàn)象?！盵1]外部效應(yīng)有積極的，也有消極的。若“某種產(chǎn)品的效用為全社會所享用，但由于消費者數(shù)量的增加會導(dǎo)致?lián)頂D，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產(chǎn)品稱為“擁擠性的公共產(chǎn)品”，[2]它就屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有明顯的外部效應(yīng)。從經(jīng)濟學(xué)角度認(rèn)識公共產(chǎn)品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。

1.1.2社會考試的屬性

基于大多數(shù)類型的教育在技術(shù)上可以實現(xiàn)排他性，且具有“擁擠性的公共產(chǎn)品”的特性，因此西方學(xué)者普遍將其看成準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說，社會考試可以看作是對學(xué)習(xí)者進(jìn)行以非學(xué)歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業(yè)的教育，所以社會考試也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其論據(jù)有三點：一是社會考試在技術(shù)上可以實現(xiàn)排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業(yè)資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。二是社會考試具有擁擠的公共產(chǎn)品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當(dāng)應(yīng)試人數(shù)不斷增加、考試機構(gòu)的已有考試條件又不能及時調(diào)整改善時，考生所能享受到的考試服務(wù)質(zhì)量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產(chǎn)品的特性。三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應(yīng)。每一個通過社會考試獲得職業(yè)證書的學(xué)習(xí)者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業(yè)資格和能力標(biāo)識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學(xué)習(xí)者個人而言又是不可分的，表現(xiàn)為學(xué)習(xí)者通過參加社會考試增長了知識，培養(yǎng)了能力，提高了素質(zhì)，將會更好地為社會發(fā)展服務(wù)并做出積極貢獻(xiàn)，整個社會也因此而從中獲益。

1.2社會考試的供給

上述分析可以看出，社會考試是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有顯著的外部效應(yīng)，“其外部效應(yīng)導(dǎo)致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現(xiàn)供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應(yīng)該采用市場機制和政府機制結(jié)合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產(chǎn)品的供給。以上對社會考試準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構(gòu)筑了支撐點，也為確定社會考試機構(gòu)行為方向提供了依據(jù)。

2社會考試治理的理論參照

社會考試具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協(xié)調(diào)也可能引起考試機構(gòu)之間惡性競爭，導(dǎo)致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。

2.1新公共管理

新公共管理（NewPublicManagement）是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家行政改革的主導(dǎo)性思想之一。新公共管理以經(jīng)濟學(xué)理論和企業(yè)管理理論作為自己的理論基礎(chǔ)，“經(jīng)濟學(xué)提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業(yè)）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照。”[4]新公共管理通過推進(jìn)公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業(yè)化，促使政府不再擔(dān)當(dāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者，而是擔(dān)當(dāng)公共事務(wù)的促進(jìn)者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結(jié)合，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關(guān)系，認(rèn)為政府的職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業(yè)化管理。采用多種授權(quán)或分權(quán)的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應(yīng)。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。

2.2治理

治理在詞義上是指操縱、控制和引導(dǎo)之意，長期以來主要用于國家的公共事務(wù)的管理活動和政治活動。20世紀(jì)90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學(xué)局限，廣泛用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域?！叭蛑卫砦瘑T會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。”[5]根據(jù)這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現(xiàn)了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業(yè)、社會組織等有能力承擔(dān)社會公共事務(wù)管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協(xié)商、認(rèn)同、合作的方式來達(dá)成管理目標(biāo)。治理與新公共管理在價值取向、議題內(nèi)涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創(chuàng)新上比新公共管理更進(jìn)一步?！皬男鹿补芾淼慕嵌瓤?，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導(dǎo)的新變化，并代表了其效應(yīng)趨勢，即從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的市場化、分權(quán)化、績效化、多中心的公共管理學(xué)的興起。”[6]治理是新公共管理的范式轉(zhuǎn)生。

2.3社會考試治理

從治理的內(nèi)涵出發(fā)，在市場經(jīng)濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。社會考試治理應(yīng)該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對社會考試事務(wù)的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是由政府、社會考試機構(gòu)（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

3社會考試治理的路徑

針對社會考試發(fā)展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構(gòu)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和社會考試外部治理三個層面探討實現(xiàn)社會考試治理的路徑。

3.1推進(jìn)社會考試體制改革

基于新公共管理理論，當(dāng)前推進(jìn)社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進(jìn)社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進(jìn)管辦分離和政府社會考試管理職能的轉(zhuǎn)變。

3.1.1改革辦考體制

堅持社會考試的公益性，發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會參與和市場機制的作用，構(gòu)建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構(gòu)改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構(gòu)。一是深化社會考試機構(gòu)辦考體制改革。創(chuàng)新社會考試機構(gòu)內(nèi)部辦考體制，統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整功能，整合資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，集成建設(shè)，提高考試機構(gòu)辦考核心競爭力；開展社會考試機構(gòu)聯(lián)合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業(yè)、企業(yè)、高等學(xué)校、科研院所等社會力量參與社會考試機構(gòu)改革，擴大優(yōu)質(zhì)社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。二是改進(jìn)社會考試服務(wù)提供方式，完善優(yōu)惠政策，鼓勵公平競爭，引導(dǎo)社會資金以多種方式進(jìn)入社會考試領(lǐng)域。三是適應(yīng)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會和建立面向全體勞動者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度的需求，按照“適應(yīng)需求、適度規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量”的原則，鼓勵、支持、引導(dǎo)社會力量參與共同辦考。

3.1.2改革管理體制

一是明確各級政府責(zé)任，理順政府與社會考試機構(gòu)的關(guān)系，規(guī)范社會考試機構(gòu)辦考行為，促進(jìn)管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現(xiàn)形式，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的社會考試管理體制。二是轉(zhuǎn)變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現(xiàn)在宏觀政策導(dǎo)向管理上，不介入社會考試的具體事務(wù)。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，健全政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、督導(dǎo)評估的職責(zé)；規(guī)范決策程序，健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對社會考試機構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證（認(rèn)可）和質(zhì)量評估，根據(jù)社會需求批準(zhǔn)或取消考試項目；創(chuàng)新管理方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少對社會考試機構(gòu)的微觀管理和直接管理，進(jìn)一步落實社會考試機構(gòu)法人自主權(quán)。三是完善社會參與機制。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發(fā)揮社會組織的行業(yè)和專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)本系統(tǒng)及社會需求，研究開發(fā)考試項目，制訂考核評估標(biāo)準(zhǔn)。

3.2建立健全社會考試機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)

社會考試機構(gòu)作為社會考試治理的主體應(yīng)具有法人資格。法人治理結(jié)構(gòu)又稱公司治理結(jié)構(gòu)，源于現(xiàn)代公司中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離以及由此所導(dǎo)致的委托—關(guān)系。一般認(rèn)為，法人治理結(jié)構(gòu)是指一組連接并規(guī)范公司法人中相應(yīng)的所有者、支配者、管理者相互權(quán)利、責(zé)任、利益的制度安排。典型的法人治理結(jié)構(gòu)是由股東會、董事會和經(jīng)理、監(jiān)事會組成，這種法人治理結(jié)構(gòu)實際上是公司的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者的相互制衡。法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性表現(xiàn)在：一是法人治理結(jié)構(gòu)建立在受法律約束的契約下；二是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系的層次性體現(xiàn)權(quán)力配置的科學(xué)性；三是實現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。新公共管理主張將政府治理與市場機制相結(jié)合，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了理論依據(jù)。建立法人治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)現(xiàn)有政府管理的事業(yè)型社會考試機構(gòu)改革的創(chuàng)新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業(yè)化、多功能、服務(wù)型社會考試機構(gòu)提供了新途徑。其基本點是：一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。社會考試機構(gòu)要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高社會公信力和考試服務(wù)質(zhì)量。二是加強章程建設(shè)。各類社會考試機構(gòu)應(yīng)依法制定章程，健全議事規(guī)則與決策程序，依照章程規(guī)定實施管理。三是加強對社會考試機構(gòu)的監(jiān)督。推進(jìn)專業(yè)評價，對社會考試機構(gòu)的辦考質(zhì)量和水平進(jìn)行評估，建立科學(xué)、規(guī)范的評估制度和績效考核制度。

3.3完善社會考試公共治理

新公共管理的基本主張為完善社會考試公共治理、優(yōu)化社會考試公共治理環(huán)境提供了依據(jù)，治理實現(xiàn)了公共管理主體的多元化和平等化。公正完善的法律、合理有效的政策和社會各方平等參與的機制，是社會考試健康有序運行的基礎(chǔ)。當(dāng)前，完善社會考試公共治理應(yīng)著力抓好以下幾方面的工作：一是加強規(guī)范管理，加強制度建設(shè)，健全社會考試法律法規(guī)體系，堅持依法治考。二是完善均衡的社會考試服務(wù)政策，營造各類考試機構(gòu)平等的制度環(huán)境，促進(jìn)合作發(fā)展。三是建立和發(fā)展獨立的社會考試評估（認(rèn)證）機構(gòu)，擴大社會參與，加強公眾對社會考試機構(gòu)質(zhì)量與服務(wù)的監(jiān)督。四是運用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，打破社會考試的行業(yè)壁壘，建立電子化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的社會考試信息系統(tǒng)和公共平臺，為市民提供便捷、多樣化的服務(wù)。五是建立完善社會誠信體系，弘揚公平、公正、誠信的社會考試價值取向，營造“顧客導(dǎo)向”的社會考試文化。六是加強政府（公共財政）對社會考試的扶持政策。當(dāng)前，落實教育規(guī)劃綱要、推進(jìn)事業(yè)單位改革、創(chuàng)新社會管理的新形勢，為社會考試管理改革創(chuàng)設(shè)了良好的大環(huán)境，只要堅持社會考試改革的理論和實踐的創(chuàng)新，我們一定會迎來一個社會考試蓬勃發(fā)展的新圖景。